我国能源安全存在结构性矛盾

□ 文/中国工程院副院长、中国工程院院士 谢克昌

随着地缘政治动荡加剧，国际石油供求形势趋紧、国际油价上涨且高位运行，对我国的能源和经济安全构成了重大挑战：一是全球应对气候变化要求能源低碳发展，环境问题成为制约我国能源安全的重大问题；二是能源新技术水平已成为国家重要的能源安全保障因素和经济竞争力，我国需要加快能源技术创新；三是能源消费总量大、增速过快和煤炭占比过高，油气对外依存度高，非化石能源近中期占比十分有限，导致我国的能源消费方式不可持续，进而影响能源安全。一句话，我国能源安全主要是油气供应安全问题，是对清洁能源需求刚性上升而国内供给严重不足、对外需求不断增长引发的结构性矛盾。

目前，我国对外石油依存度已经超过57%，2014年-2015年将超过60%，2020年可能超过70%。保守估计，2030年我国原油进口量每天将接近1000万桶。国际能源机构预测，按照2020年我国经济翻两番计算，2020年我国石油需求将达到9.2亿吨。即使我国石油利用效率提高一倍，仍需要4.6亿吨，而我国的石油产量最多能够达到1.8亿-2亿吨，供需缺口为2.5亿-3亿吨。这一巨大的缺口只能通过进口来填补。因而，我国石油供应安全形势严峻，长期来看，国际石油供求形势紧张、国际油价高位运行的风险依然存在，对我国经济社会健康发展、全球和地区战略的灵活性选择，将构成根本性挑战。

因而，我国新时期能源安全体系的构建，必须适应应对新挑战的战略需要。既要考虑国家经济社会发展的需要，又要考虑国际能源环境的可能变化。这一体系应是具有中国特色的现代化能源安全体系，应包括高效合理的能源利用体系、安全稳定的现代能源产业体系、及时灵活的能源预警与应急响应体系、复合多元的世界能源资源开发利用协同保障体系。核心目标应是，全面提升持续稳定的能源供应能力、合理需求调控能力、风险规避与应对能力、国际能源市场影响能力。为此，需要进一步完善国家能源发展战略与能源外交战略，深化能源管理体制改革，健全能源安全保障机制；推动能源生产方式的变革，优化能源消费结构，实行能源消费总量与强度的“双控制”；秉承“全球能源共同安全”理念，树立“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观。

正确处理地缘政治与能源安全问题，成为我国能源决策者的新课题

世界主要国家能源战略和政策的调整变化都是将能源安全、气候变化与环境政治紧密结合，对节能减排、新能源开发与发展重要战略地位的重视，以及气候政治越来越加大的减排要求和国际责任，对我国经济结构转型、低碳能源经济发展和应对气候变化政策构成了巨大压力和挑战。特别是在能源安全、经济发展、环境政治与国际责任等一揽子综合问题上，我国承受的压力和责任将会越越大。

受地缘政治事件和金融炒作的影响，国际市场石油、煤炭价格不断攀升，能源资源国对能源资源的保护意识不断增强，资源民族主义明显抬头。其突出表现是：加强国家对能源资源的控制，赋予本国国有公司开发特权；限制外资对本国能源资源的并购和控股、抬高准入门槛；对外资参与本国能源资源开发提出越来越多的社会经济要求；能源关系“政治化”，以能源关系谋求政治与安全利益。我国虽然与广大发展中能源资源国拥有良好的国家关系，但能源企业“走出去”参与世界能源资源开发的难度明显增大，成本明显提高，变数明显增多。资源民族主义的重新崛起，对我国“走出去”战略、扩大对外能源合作、海外油气资源接替战略构成了重挑战。

自“走出去”战略实施以来，我国已在全球40多个国家和地区进行能源投资与贸易，签署了众多能源合作协议，获取了一定的国外油气资产（份额油气），促进了与资源丰富国家的能源合作，一定程度上改善了国家能源安全状况。然而，我国的对外能源合作仍然存在众多问题和缺陷，不但合作的深度不足，取得的成果有限，而且对外油气合作获得的收益对国家能源安全的贡献依然有限。

资源国一方面看好我国巨大的能源市场和消费潜力，愿意并积极发展与我国的能源合作；另一方面却长期封闭其上游石油勘探、开发和生产领域，只愿出口油气并参与我国下游油气工业发展，而不愿开放自己的上游领域，致使我国与这些国家的能源合作具有单向度的特点，不利于双边油气合作的深化。资源国政府通过限制甚至禁止外国资本对本国上游油气产业的投资，或者通过强制性的“修改条款”，调整与外国能源公司的关系，获得对本国油气资源收益最大化等资源民族主义行为，不但影响到国际能源资本投资，而且严重限制和制约着我国与南美国家能源合作的深化。

如何正确处理地缘政治与能源安全问题，已经成为我国能源决策者的新课题。

西亚北非油气对我国能源安全的战略意义重大，我国目前石油进口的70%来自西亚北非地区，未来的进口数量和比重还可能进一步增长。我国能源安全实为西亚北非地缘政治安全，保障我国能源安全实质上要求西亚北非地缘政治环境稳定。中东能源地缘政治的结构性矛盾对我国能源安全构成了重大挑战。中东地缘政治具有结构性矛盾、长期化和难以解决的特点，将长期影响中东石油的安全和稳定供应，影响国际能源市场供求。中东社会仍然是政治、经济失衡和代际冲突的社会，近期中东局势变化的深刻诱因也是源自中东社会的政治经济失衡。

非洲石油目前占我国进口石油的比重为30%，对我国能源安全具有重大影响。然而，石油政治将是中非能源关系发展的常态问题，也是我国对非能源外交面临的主要挑战。

全球能源安全内涵和外延发生的重大变化，既是历史经验和世界各国的丰富战略实践总结，又是世界能源市场的发展趋势，对我国综合能源安全理论和战略实践具有借鉴意义。长期以来，我国对能源安全的理解相对狭窄和短视，注重能源资源获取而轻视投资安全，重视石油供应安全而忽视天然气、电力的综合能源安全，注重与资源国的关系发展而轻视与发达国家的能源合作，重视自力更生而忽视国际能源机制的参与和建设，注重供应来源安全而轻视油气管道等供应链安全保障。

例如，随着中缅油气管道的开工建设，我国将形成四大境外能源进口通道，即西北方向的中哈原油和中亚天然气管道、西南方向的中缅油气管道、东北方向的中俄原油和天然气管道，以及东部途经马六甲海峡的海上通道，在四大通道中有三大通道涉及跨境油气管道运输。然而，目前国内对跨境油气运输安全的研究较为薄弱，风险预警缺失，问题意识缺乏，战略认识上也存在偏差，往往将油气管道建设等同于运输安全和国家能源安全有了保障，对于真正可能引发管道运输安全的问题，如国际地缘政治斗争的影响、跨境国政局变动、过境费分歧与矛盾、第三方介入、履约主体变更（立约的是中央政府，履约的是公司和地方）、司法管辖机构与争端机制缺失等，缺乏前瞻性的认识和分析研究。

从宏观、中观、微观多个层面，审视我国能源安全问题

宏观的能源安全战略。从能源安全战略的宏观角度看，全球能源市场供求形势紧张、油价高位运行、国际能源竞争激烈，能源安全本质上是一个全球性问题，单靠我国本身难以应对全球能源供求形势和油价变化风险，我国必须寻求全球和地区合作的解决方案，在全球能源治理、国际能源安全机制建设、地区稳定、全球冲突解决方面有所作为，为全球能源供求平衡、能源市场的平稳发展创造条件。

这需要我国的对外战略和外交政策进行必要的调整。对我国而言，当今的时代语境已经发生了深刻变化，外部表现为能源、环境、反恐等全球性问题的兴起、相互依赖的加深，内部表现为国际地位与能力的提高、国家身份和利益的转变等。这些新的时代背景，已经给我国传统的对外政策带来了一些冲击，我国有关原则和政策的调整具有了必要性和紧迫性。实际上，我国对外战略和外交政策调整有利于确立新的外交理念，有利于提高我国对外战略和外交政策的宽松度、灵活性和可操作性。从保障国家能源安全、促进国际能源市场平稳发展的角度看，我国对外战略和能源安全政策的调整也是必要的。事实上，我国领导人提出的“新能源安全观”，强调“良好的政治环境”和“产油地区的稳定”对能源安全的重要意义，标志我国的能源安全思想更加成熟和包容。

具体说来，第一，要应对全球能源供求紧张、高油价、气候政治、资源民族主义、能源地缘政治等风险挑战，我国应该在加强与油气资源国对话与合作的同时，切实加强与发达国家的能源安全合作，积极创造条件，加入国际能源安全机制（国际能源机构），参与全球能源安全治理。第二，在全球冲突解决和地区稳定问题上，我国对外政策必须更加主动积极，承担相应的国际责任和义务，努力形成“良好的政治环境”和“产油地区的稳定”，为国际能源市场平稳发展创造条件。第三，积极参与国际气候政治谈判，在力所能及的范围内，尽可能承担更多的减排责任和义务，利用外部力量推动国内的经济结构转型、节能降耗、低碳经济社会发展和能源安全。第四，在应对跨境油气管道政治问题上，除了相关各方签订的有针对性的合同性协议性条款外，法律性方法最重要的就是运用世界贸易组织和《能源宪章条约》里的相关规定。一旦出现问题，不再仅仅是两个或几个直接利益相关方，而是可以通过多边司法管辖的方法来应对，在多边体制下解决相应问题。

从中观层次看能源安全。从能源安全的中观层次来看，除继续巩固和扩大与传统油气资源国的能源合作、获取更多的海外油气接替战略资源外，积极参与全球新能源资源开发，提升技术和装备水平，努力参与全球边疆和深海油气资源勘探开发、全球非常规油气资源开发生产，增加全球能源供应，为保障全球能源安全贡献力量，也会对自己的能源安全提供保障。

信息来源：中国国家能源局 中新社2013年9月5日张寒制图

在应对资源民族主义问题上，应该认识到，资源民族主义是一种周期性现象，资源民族主义也是“可防可控”的。我国政府和企业应该坚持下去，不因资源民族主义而退缩，应与产油国一起，努力解决资源国的资源诅咒问题，应在资源国的国家经济社会发展和建设中发挥积极作用，主动和积极承担经济社会责任和义务。

从微观角度看能源安全。从能源安全的微观角度看，进一步加强我国国内油气资源的勘探、开发和生产，增加国内能源供应，扩大战略石油储备规模，重视能源基础设施建设和能源安全供应链的保护，也可以应对世界能源形势的变化，特别是应对供求紧张和高油价的不利影响。

更重要的是，加快我国经济增长方式和经济结构转型，切实将新能源的发展放在重要和优先发展的战略地位，重点发展新能源技术和产业，抢占新能源发展和新工业革命的先机，稳定、减少或降低对外能源依存度，改善我国的能源安全环境，也可以对我国的能源安全做出贡献。切实把能源效率—第五种燃料，摆在国家能源政策优先发展的重要地位，到2020年能源效率将提高一倍，则可对我国的能源安全做出更大的贡献。