试点省市碳市场总量和覆盖范围分析

碳排放权交易市场（以下简称碳市场）总量和覆盖范围是碳市场制度的基本要素。碳市场总量是指碳市场排放配额（许可）的总量。碳市场总量的设定确保了碳排放权的“稀缺性”，是碳交易的理论基础和实践前提。碳市场总量的大小将直接影响配额分配的合理性和配额的市场价格，如果碳市场总量设定较宽松，可能会导致碳市场配额分配过多，从而使配额价格过低。碳市场覆盖范围指碳排放权交易体系涵盖哪些种类的温室气体、哪些排放源和参与主体。碳市场覆盖范围将直接影响碳市场的减排成本、减排潜力和减排成效。通常，覆盖的参与主体和排放源越多，碳交易体系的减排潜力越大，减排成本的差异性越明显，越容易降低碳交易体系的整体减排成本，但同时也对排放的监测、报告和核查（以下简称MRV）要求越高，MRV的成本也越高，并加大了碳交易的监管难度。因此，设定合理的碳市场总量和覆盖范围对顺利建设碳市场和按照市场规律开展碳交易至关重要。本文将在简要介绍我国7省市试点碳市场总量和覆盖范围基本情况的基础上，比较分析它们的特点，发现其中存在的问题，并探索可能的解决办法，为全国碳市场建设提供借鉴。

一、试点省市碳市场总量和覆盖范围基本情况

从表1可以看出，7个试点地区碳市场年排放配额总量约为12亿吨CO2，其中广东碳市场排放配额总量最多，约为3.88亿吨CO2；其次是湖北碳市场，其配额总量约为3.24亿吨CO2；深圳碳市场排放配额总量最小，约为3000万吨CO2。

碳市场总量占各试点地区排放总量的比例不同，约为40—60%，这与各试点碳市场纳入行业、企业及其排放特征不同密切相关。据估算，广东、天津碳市场总量占比最高，约为当地排放量的60%；湖北次之，约为湖北省排放总量的45%；深圳、北京、上海、重庆碳市场总量均约为当地排放总量的40%。

表2为试点省市碳市场覆盖范围。从温室气体种类看，除重庆外，其他6个试点地区碳市场仅纳入二氧化碳作为控排气体；重庆却纳入了《京都议定书》规定的全部6种温室气体，这虽表明了重庆碳市场控制温室气体排放的决心，但也增加了碳市场的管控难度。

从排放源看，各试点省市碳市场均将直接排放源和间接排放源（净购入用于生产的电力或热力蕴涵的排放）作为管控对象；重庆碳市场还增加了移动排放源，深圳碳市场也计划纳入移动排放源—交通行业，而其他试点碳市场目前仅纳入固定排放源。

就覆盖行业来说，各试点碳市场除以重工业和制造业为主外，还呈现出鲜明的地方特色。例如，由于北京、上海和深圳产业结构中第三产业比例高，第三产业对GDP贡献大，因此，三地的碳市场纳入了服务业和大型公共建筑，上海碳市场还覆盖了航空、机场和港口行业。

对于纳入控排企业的排放门槛而言，各地略有不同。湖北排放门槛最高，即2010和2011年年综合能耗在6万吨标煤及以上（排放量在12万吨CO2及以上）的企业必须参加碳交易，这与湖北省高排放大型企业多有关；上海、广东、天津、重庆碳市场的控排企业排放门槛定在特定时期排放量为2万吨CO2及以上；北京定在2009—2011年直接排放量为1万吨CO2及以上；深圳相对最低，为年排放量3000 吨CO2当量以上的工业企业。

二、试点碳市场总量和覆盖范围特点

（一）总量目标设定遵循“强度与总量双降” 和“存量与增量双控”原则

一般而言，碳市场总量与地区能源消费结构、能源消费总量和消费强度、经济发展水平、纳入行业和排放量以及地区减排目标、GDP增速目标密切相关。各试点省市在设定总量时，不仅考虑了要满足碳排放强度逐年降低和碳排放总量增幅逐年降低的“双降”要求，还考虑了要满足试点省市经济发展的需求。与此同时，除重庆未把企业新增排放纳入管控外，其他试点碳市场还考虑了排放存量和增量双控的原则；即各试点碳市场都将某一基准年之前的碳排量作为排放存量，进行严格控制；将基准年之后新增设施排放量作为排放增量，对排放增量采取比存量更严格的方式加以控制，从而实现碳市场总量控制目标。

（二）覆盖范围设定基本遵循“抓大放小”原则

各试点碳市场均纳入了试点省市的重点排放单位。例如，广东、天津纳入了钢铁、水泥、化工、电力、石化、油气开采等重点排放行业企业，其排放总量约占试点地区排放总量的60%左右；其他试点地区碳市场除纳入上述行业企业外，还纳入了服务业、制造业等当地排放较大的行业，碳市场总量占试点地区排放总量的40%左右，基本遵循了“抓大放小”的原则。

（三）总量目标设定方法相似

各试点碳市场均采用“自上而下”与“自下而上”相结合的方法设定碳市场总量。“自上而下”法是按照碳排放强度逐年降低和碳排放总量增幅逐年降低的要求，结合各地区的经济发展水平制定的碳市场总量。“自下而上”法是根据强制参加碳交易的重点排放企事业单位的年排放量总和估算的碳市场总量。各试点碳市场均采用这两种方法，并在综合考虑地区经济发展要求和温室气体控排目标的基础上设定了碳市场总量。

另外，天津、湖北、重庆碳市场还根据企事业单位温室气体历史排放、经济发展和能源消费等情况，利用模型测算了当地和碳市场排放总量，用于辅助设定碳市场总量，进一步提高碳市场排放总量目标设定的科学性和可操作性。

（四）总量目标和覆盖范围基本与当地经济发展水平相匹配

广东、天津、湖北和重庆的第二产业占比和对GDP贡献率接近或超过50%，因此纳入企业也多属于第二产业的高排放企业，同时上述省市GDP增幅仍处在较高水平，预计未来其GDP总量还将增加，刚性排放量及其增幅仍然较大，因此上述几个试点碳市场总量仍将维持较高水平。例如，广东省发改委发布广东碳市场2014年配额总量为4.08亿吨，其中控排企业配额3.7亿吨，储备配额0.38亿吨，比2013年度配额增加5%。深圳、北京的第三产业占比和对GDP贡献率超过60%，例如北京2012年第三产业GDP贡献率更是达到76.4%，成为经济支柱产业；此外，由于深圳参加碳交易的企业多集中在第三产业部门，且单个企业排放量相对较小，故碳市场总量也相对较小，纳入企业的排放量门槛也较低。上海属于第二产业和第三产业都比较发达的地区，GDP总量位于各省市区前列，第一产业对GDP贡献很小，第二和第三产业占比和对GDP贡献率相近，参与交易的也大多是第二和第三产业。因此，上海碳市场总量也较高，并对工业企业和非工业企业分别设定了不同的纳入门槛。

三、试点碳市场总量和覆盖范围存在的问题

（一）碳市场总量不确定性较高

碳市场总量自身确定方法的不完善加之MRV数据基础薄弱导致了碳市场总量不确定性较高。“自上而下”法在确定总量时要基于试点地区GDP增速，后者具有不确定性，并且碳市场纳入行业的GDP增速与试点地区GDP增速也并非一致，这就导致了由“自上而下”法确定的碳市场总量具有一定不确定性。“自下而上”法是基于企业历史排放并结合企业的减排潜力测算出的企业排放量。对于经济发展快、GDP增速较高的地区，企业产能逐年快速增加，新增企业多、刚性排放增量大，因此，通过历史排放测算企业的排放量也具有相当的不确定性。另外，由于缺乏相关数据和理论支撑，“模型法”确定的总量往往与采用“自上而下”法和“自下而上”法确定的总量不一致。因此，采用上述三个“总量”为基础确定的碳市场总量的不确定性必然较高。

（二）部分试点碳市场可能存在“总量宽松”的风险

由于经济发展阶段不同，对控制排放的要求也不同，加之碳市场总量设定方法学不完善，部分试点地区碳市场可能存在“总量宽松”的风险。例如，重庆碳市场总量是各纳入企业2008—2012年期间的最高年度排放量的加总。虽然这一政策设计为当地企业后续发展提供了足够的排放空间，也提高了当地企业参与碳交易的积极性，但总体看来，以最高年度排放量为基准设定的重庆碳市场总量可能过于宽松，甚至出现部分企业无需采用减排措施就能完成温室气体排放控制目标的情况。又如，湖北碳市场2014年总量中包含政府预留的排放配额约为2590万吨CO2，占总配额的8%；在湖北碳市场启动之前（2014年3月31日），湖北碳市场以20元/吨CO2 的低价（湖北碳市场启动配额价格21元/吨CO2，截止目前配额平均价格约23元/吨CO2。）拍卖了200万吨排放配额，拍卖配额量大、价格低于平均市场价，人为造成了湖北碳市场可能出现总量“宽松”、配额价格较低的现象。另外，已经完成履约的几个碳交易市场均未出现配额惜售现象，在目前市场活跃度不高、流通率较低的情况下，也从侧面反映出各碳市场配额总量可能较宽松，多数企业配额相对充足。

（三）部分试点省市碳市场覆盖的行业可能过多

各试点省市纳入碳市场的行业企业有所不同，例如，有的仅纳入钢铁、电力、热力、冶金、水泥、化工等高排放、高能耗行业的大型企业，而有的试点地区还纳入了服务行业、大型公建和事业单位（如高校、政府部门和事业单位机构等），涉及行业约20—30个。尽管国家鼓励试点地区通过碳市场探索不同行业低成本减排的有效途径，但由于碳市场在我国毕竟是新生事物，如果现阶段碳市场覆盖行业过多，不可避免地就会增加排放配额分配、MRV和企业履约工作的难度和成本，也可能会对地方经济发展造成一定负面影响。

四、对建设全国碳市场的启示

（一）严格实施碳市场排放总量控制

为了切实提高碳市场减排成效，使碳市场真正按市场机制运行，为此必须严格实施碳市场排放总量控制。同时，结合经济发展需求，科学设定碳市场总量、严格控制碳市场总量，将碳市场总量至少控制在基准水平以下。未来在逐步完善MRV制度的情况下，应逐渐紧缩碳市场总量，只有这样才能通过碳市场促进控排目标完成，防止碳市场排放配额“稀缺性”不足和配额过多发放的情况，并增加企业减排的动力。

（二）探索碳市场总量设定的科学方法

碳市场必须具有合理的排放总量，以实现减排和发展“双赢”目标，因此，探索碳市场排放总量设定的科学方法至关重要。开发碳市场总量设定方法的基础是建立健全排放MRV制度和技术，逐步完善排放数据库建设，特别是加强重点排放企业温室气体排放直接监测和报告制度，加强重点排放企业温室气体排放核查和考核，以及加强对排放MRV机构的管理和监督。目前，我国排放MRV的基础十分薄弱，必须有机地引入多元利益相关方和管理部门，共同建设高效的排放MRV体系。

（三）分阶段逐渐扩展碳市场覆盖范围

由于我国各地区经济发展水平、产业结构和能源消费情况不同，各行业排放情况和节能减排技术水平存在较大差异，未来全国碳市场的覆盖范围应分阶段逐渐扩大，只有那些适于通过碳市场管控的企事业单位和排放源才应该被纳入。例如，全国碳市场建设之初，可以覆盖高能耗、高排放行业的大型企业，纳入门槛可以较高。但随着未来碳交易政策法规体系和排放MRV体系的完善，可以逐渐扩大碳市场的覆盖范围。在扩展过程中，可以考虑“先大（大企业或大排放源）后小（小企业或小排放源）”，“先少（少数高排放行业、企业）后多（其他行业、企业）”，“先易（排放MRV基础好、减排意识强的行业和地区、固定排放源）后难（排放MRV基础薄弱、减排意识差的行业和地区、移动排放源）”；“先发达地区后落后地区”等。这样做有利于更好地解决发展与减排的矛盾，有利于更好地推动全国碳市场建设，有利于调动地方和行业企业参加碳交易的积极性，使得碳市场真正成为获得“减排红利”的市场途径。

（四）慎重确定碳市场覆盖范围

目前，各试点地区碳市场均纳入了间接排放源。尽管这有利于通过控制电力（热力）消费倒逼其生产端减排，但对于部分仅仅产生间接排放的服务业企业和制造业企业来说，由于受技术水平和能源消费结构的限制，纳入间接排放在一定程度上限制了它们的产业发展。加之这些企业排放规模相对较小、碳资产管理能力有限，因此可能影响企业产品的竞争力和产业发展。例如，某大型连锁快餐企业间接排放占其总排放量的95%以上，其各门店已经进行了多次节能减排改造，目前除了限产基本没有其他有效的减排途径。但随着市场需求增加，其门店数、产品和服务品种不断增加，刚性间接排放增大，而分配到的新增排放配额远不能满足企业发展需求，企业或者通过停止新增门店和服务减少排放完成履约，或者花费相当数量的资金购买排放配额完成履约，这部分费用自然就会通过产品和服务涨价而转嫁到消费者身上。此外，这也会增强企业参与碳市场的抵触情绪。另外，一些试点地区碳市场将政府部门和行政事业单位（指具有行政管理和监督职能的事业单位等）的排放纳入了碳市场管控范围，但是，这些机关和事业单位排放量相对较小，且多为间接排放；对它们的排放实施MRV的困难和阻力大较大；受体制限制，它们实施碳资产管理难度大较大，履约成本高。因此，可能不适于采用碳交易的形式对它们的排放进行管控。鉴于以上弊端，在建设全国碳市场时应慎重考虑其覆盖范围。

（张昕，1972年生，陕西西安人，研究员，博士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心清洁发展机制项目管理中心（碳市场管理部）副主任。研究方向：碳排放权交易市场制度要素研究和设计，行业二氧化碳排放核算、监测和报告，企业碳资产管理）

三、试点碳市场总量和覆盖范围存在的问题

（一）碳市场总量不确定性较高

碳市场总量自身确定方法的不完善加之MRV数据基础薄弱导致了碳市场总量不确定性较高。“自上而下”法在确定总量时要基于试点地区GDP增速，后者具有不确定性，并且碳市场纳入行业的GDP增速与试点地区GDP增速也并非一致，这就导致了由“自上而下”法确定的碳市场总量具有一定不确定性。“自下而上”法是基于企业历史排放并结合企业的减排潜力测算出的企业排放量。对于经济发展快、GDP增速较高的地区，企业产能逐年快速增加，新增企业多、刚性排放增量大，因此，通过历史排放测算企业的排放量也具有相当的不确定性。另外，由于缺乏相关数据和理论支撑，“模型法”确定的总量往往与采用“自上而下”法和“自下而上”法确定的总量不一致。因此，采用上述三个“总量”为基础确定的碳市场总量的不确定性必然较高。

（二）部分试点碳市场可能存在“总量宽松”的风险

由于经济发展阶段不同，对控制排放的要求也不同，加之碳市场总量设定方法学不完善，部分试点地区碳市场可能存在“总量宽松”的风险。例如，重庆碳市场总量是各纳入企业2008—2012年期间的最高年度排放量的加总。虽然这一政策设计为当地企业后续发展提供了足够的排放空间，也提高了当地企业参与碳交易的积极性，但总体看来，以最高年度排放量为基准设定的重庆碳市场总量可能过于宽松，甚至出现部分企业无需采用减排措施就能完成温室气体排放控制目标的情况。又如，湖北碳市场2014年总量中包含政府预留的排放配额约为2590万吨CO2，占总配额的8%；在湖北碳市场启动之前（2014年3月31日），湖北碳市场以20元/吨CO2 的低价（湖北碳市场启动配额价格21元/吨CO2，截止目前配额平均价格约23元/吨CO2。）拍卖了200万吨排放配额，拍卖配额量大、价格低于平均市场价，人为造成了湖北碳市场可能出现总量“宽松”、配额价格较低的现象。另外，已经完成履约的几个碳交易市场均未出现配额惜售现象，在目前市场活跃度不高、流通率较低的情况下，也从侧面反映出各碳市场配额总量可能较宽松，多数企业配额相对充足。

（三）部分试点省市碳市场覆盖的行业可能过多

各试点省市纳入碳市场的行业企业有所不同，例如，有的仅纳入钢铁、电力、热力、冶金、水泥、化工等高排放、高能耗行业的大型企业，而有的试点地区还纳入了服务行业、大型公建和事业单位（如高校、政府部门和事业单位机构等），涉及行业约20—30个。尽管国家鼓励试点地区通过碳市场探索不同行业低成本减排的有效途径，但由于碳市场在我国毕竟是新生事物，如果现阶段碳市场覆盖行业过多，不可避免地就会增加排放配额分配、MRV和企业履约工作的难度和成本，也可能会对地方经济发展造成一定负面影响。

四、对建设全国碳市场的启示

（一）严格实施碳市场排放总量控制

为了切实提高碳市场减排成效，使碳市场真正按市场机制运行，为此必须严格实施碳市场排放总量控制。同时，结合经济发展需求，科学设定碳市场总量、严格控制碳市场总量，将碳市场总量至少控制在基准水平以下。未来在逐步完善MRV制度的情况下，应逐渐紧缩碳市场总量，只有这样才能通过碳市场促进控排目标完成，防止碳市场排放配额“稀缺性”不足和配额过多发放的情况，并增加企业减排的动力。

（二）探索碳市场总量设定的科学方法

碳市场必须具有合理的排放总量，以实现减排和发展“双赢”目标，因此，探索碳市场排放总量设定的科学方法至关重要。开发碳市场总量设定方法的基础是建立健全排放MRV制度和技术，逐步完善排放数据库建设，特别是加强重点排放企业温室气体排放直接监测和报告制度，加强重点排放企业温室气体排放核查和考核，以及加强对排放MRV机构的管理和监督。目前，我国排放MRV的基础十分薄弱，必须有机地引入多元利益相关方和管理部门，共同建设高效的排放MRV体系。

（三）分阶段逐渐扩展碳市场覆盖范围

由于我国各地区经济发展水平、产业结构和能源消费情况不同，各行业排放情况和节能减排技术水平存在较大差异，未来全国碳市场的覆盖范围应分阶段逐渐扩大，只有那些适于通过碳市场管控的企事业单位和排放源才应该被纳入。例如，全国碳市场建设之初，可以覆盖高能耗、高排放行业的大型企业，纳入门槛可以较高。但随着未来碳交易政策法规体系和排放MRV体系的完善，可以逐渐扩大碳市场的覆盖范围。在扩展过程中，可以考虑“先大（大企业或大排放源）后小（小企业或小排放源）”，“先少（少数高排放行业、企业）后多（其他行业、企业）”，“先易（排放MRV基础好、减排意识强的行业和地区、固定排放源）后难（排放MRV基础薄弱、减排意识差的行业和地区、移动排放源）”；“先发达地区后落后地区”等。这样做有利于更好地解决发展与减排的矛盾，有利于更好地推动全国碳市场建设，有利于调动地方和行业企业参加碳交易的积极性，使得碳市场真正成为获得“减排红利”的市场途径。

（四）慎重确定碳市场覆盖范围

目前，各试点地区碳市场均纳入了间接排放源。尽管这有利于通过控制电力（热力）消费倒逼其生产端减排，但对于部分仅仅产生间接排放的服务业企业和制造业企业来说，由于受技术水平和能源消费结构的限制，纳入间接排放在一定程度上限制了它们的产业发展。加之这些企业排放规模相对较小、碳资产管理能力有限，因此可能影响企业产品的竞争力和产业发展。例如，某大型连锁快餐企业间接排放占其总排放量的95%以上，其各门店已经进行了多次节能减排改造，目前除了限产基本没有其他有效的减排途径。但随着市场需求增加，其门店数、产品和服务品种不断增加，刚性间接排放增大，而分配到的新增排放配额远不能满足企业发展需求，企业或者通过停止新增门店和服务减少排放完成履约，或者花费相当数量的资金购买排放配额完成履约，这部分费用自然就会通过产品和服务涨价而转嫁到消费者身上。此外，这也会增强企业参与碳市场的抵触情绪。另外，一些试点地区碳市场将政府部门和行政事业单位（指具有行政管理和监督职能的事业单位等）的排放纳入了碳市场管控范围，但是，这些机关和事业单位排放量相对较小，且多为间接排放；对它们的排放实施MRV的困难和阻力大较大；受体制限制，它们实施碳资产管理难度大较大，履约成本高。因此，可能不适于采用碳交易的形式对它们的排放进行管控。鉴于以上弊端，在建设全国碳市场时应慎重考虑其覆盖范围。

（张昕，1972年生，陕西西安人，研究员，博士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心清洁发展机制项目管理中心（碳市场管理部）副主任。研究方向：碳排放权交易市场制度要素研究和设计，行业二氧化碳排放核算、监测和报告，企业碳资产管理）

三、试点碳市场总量和覆盖范围存在的问题

（一）碳市场总量不确定性较高

碳市场总量自身确定方法的不完善加之MRV数据基础薄弱导致了碳市场总量不确定性较高。“自上而下”法在确定总量时要基于试点地区GDP增速，后者具有不确定性，并且碳市场纳入行业的GDP增速与试点地区GDP增速也并非一致，这就导致了由“自上而下”法确定的碳市场总量具有一定不确定性。“自下而上”法是基于企业历史排放并结合企业的减排潜力测算出的企业排放量。对于经济发展快、GDP增速较高的地区，企业产能逐年快速增加，新增企业多、刚性排放增量大，因此，通过历史排放测算企业的排放量也具有相当的不确定性。另外，由于缺乏相关数据和理论支撑，“模型法”确定的总量往往与采用“自上而下”法和“自下而上”法确定的总量不一致。因此，采用上述三个“总量”为基础确定的碳市场总量的不确定性必然较高。

（二）部分试点碳市场可能存在“总量宽松”的风险

由于经济发展阶段不同，对控制排放的要求也不同，加之碳市场总量设定方法学不完善，部分试点地区碳市场可能存在“总量宽松”的风险。例如，重庆碳市场总量是各纳入企业2008—2012年期间的最高年度排放量的加总。虽然这一政策设计为当地企业后续发展提供了足够的排放空间，也提高了当地企业参与碳交易的积极性，但总体看来，以最高年度排放量为基准设定的重庆碳市场总量可能过于宽松，甚至出现部分企业无需采用减排措施就能完成温室气体排放控制目标的情况。又如，湖北碳市场2014年总量中包含政府预留的排放配额约为2590万吨CO2，占总配额的8%；在湖北碳市场启动之前（2014年3月31日），湖北碳市场以20元/吨CO2 的低价（湖北碳市场启动配额价格21元/吨CO2，截止目前配额平均价格约23元/吨CO2。）拍卖了200万吨排放配额，拍卖配额量大、价格低于平均市场价，人为造成了湖北碳市场可能出现总量“宽松”、配额价格较低的现象。另外，已经完成履约的几个碳交易市场均未出现配额惜售现象，在目前市场活跃度不高、流通率较低的情况下，也从侧面反映出各碳市场配额总量可能较宽松，多数企业配额相对充足。

（三）部分试点省市碳市场覆盖的行业可能过多

各试点省市纳入碳市场的行业企业有所不同，例如，有的仅纳入钢铁、电力、热力、冶金、水泥、化工等高排放、高能耗行业的大型企业，而有的试点地区还纳入了服务行业、大型公建和事业单位（如高校、政府部门和事业单位机构等），涉及行业约20—30个。尽管国家鼓励试点地区通过碳市场探索不同行业低成本减排的有效途径，但由于碳市场在我国毕竟是新生事物，如果现阶段碳市场覆盖行业过多，不可避免地就会增加排放配额分配、MRV和企业履约工作的难度和成本，也可能会对地方经济发展造成一定负面影响。

四、对建设全国碳市场的启示

（一）严格实施碳市场排放总量控制

为了切实提高碳市场减排成效，使碳市场真正按市场机制运行，为此必须严格实施碳市场排放总量控制。同时，结合经济发展需求，科学设定碳市场总量、严格控制碳市场总量，将碳市场总量至少控制在基准水平以下。未来在逐步完善MRV制度的情况下，应逐渐紧缩碳市场总量，只有这样才能通过碳市场促进控排目标完成，防止碳市场排放配额“稀缺性”不足和配额过多发放的情况，并增加企业减排的动力。

（二）探索碳市场总量设定的科学方法

碳市场必须具有合理的排放总量，以实现减排和发展“双赢”目标，因此，探索碳市场排放总量设定的科学方法至关重要。开发碳市场总量设定方法的基础是建立健全排放MRV制度和技术，逐步完善排放数据库建设，特别是加强重点排放企业温室气体排放直接监测和报告制度，加强重点排放企业温室气体排放核查和考核，以及加强对排放MRV机构的管理和监督。目前，我国排放MRV的基础十分薄弱，必须有机地引入多元利益相关方和管理部门，共同建设高效的排放MRV体系。

（三）分阶段逐渐扩展碳市场覆盖范围

由于我国各地区经济发展水平、产业结构和能源消费情况不同，各行业排放情况和节能减排技术水平存在较大差异，未来全国碳市场的覆盖范围应分阶段逐渐扩大，只有那些适于通过碳市场管控的企事业单位和排放源才应该被纳入。例如，全国碳市场建设之初，可以覆盖高能耗、高排放行业的大型企业，纳入门槛可以较高。但随着未来碳交易政策法规体系和排放MRV体系的完善，可以逐渐扩大碳市场的覆盖范围。在扩展过程中，可以考虑“先大（大企业或大排放源）后小（小企业或小排放源）”，“先少（少数高排放行业、企业）后多（其他行业、企业）”，“先易（排放MRV基础好、减排意识强的行业和地区、固定排放源）后难（排放MRV基础薄弱、减排意识差的行业和地区、移动排放源）”；“先发达地区后落后地区”等。这样做有利于更好地解决发展与减排的矛盾，有利于更好地推动全国碳市场建设，有利于调动地方和行业企业参加碳交易的积极性，使得碳市场真正成为获得“减排红利”的市场途径。

（四）慎重确定碳市场覆盖范围

目前，各试点地区碳市场均纳入了间接排放源。尽管这有利于通过控制电力（热力）消费倒逼其生产端减排，但对于部分仅仅产生间接排放的服务业企业和制造业企业来说，由于受技术水平和能源消费结构的限制，纳入间接排放在一定程度上限制了它们的产业发展。加之这些企业排放规模相对较小、碳资产管理能力有限，因此可能影响企业产品的竞争力和产业发展。例如，某大型连锁快餐企业间接排放占其总排放量的95%以上，其各门店已经进行了多次节能减排改造，目前除了限产基本没有其他有效的减排途径。但随着市场需求增加，其门店数、产品和服务品种不断增加，刚性间接排放增大，而分配到的新增排放配额远不能满足企业发展需求，企业或者通过停止新增门店和服务减少排放完成履约，或者花费相当数量的资金购买排放配额完成履约，这部分费用自然就会通过产品和服务涨价而转嫁到消费者身上。此外，这也会增强企业参与碳市场的抵触情绪。另外，一些试点地区碳市场将政府部门和行政事业单位（指具有行政管理和监督职能的事业单位等）的排放纳入了碳市场管控范围，但是，这些机关和事业单位排放量相对较小，且多为间接排放；对它们的排放实施MRV的困难和阻力大较大；受体制限制，它们实施碳资产管理难度大较大，履约成本高。因此，可能不适于采用碳交易的形式对它们的排放进行管控。鉴于以上弊端，在建设全国碳市场时应慎重考虑其覆盖范围。

（张昕，1972年生，陕西西安人，研究员，博士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心清洁发展机制项目管理中心（碳市场管理部）副主任。研究方向：碳排放权交易市场制度要素研究和设计，行业二氧化碳排放核算、监测和报告，企业碳资产管理）