安徽国有林场改革与发展现状研究——以金寨县为例

杨金鑫，黄庆丰，梅 莹

（安徽农业大学 林学与园林学院，安徽 合肥230036）

森林是地球之肺，具有重要的生态价值、经济价值和社会价值。森林如同阳光、水、空气一样，成为人类繁衍、进化、生存、发展进程中不可或缺的生命绿洲。我国国有林在森林资源中占据主导地位，国有林的林地面积占全国森林面积的42.16%，国有森林资源的蓄积约占全国森林蓄积的69.56%[1]。我国国有林体制改革始于1950年以后土地改革年代，大致改革历程可分为以下3 个阶段：1.从1950-1978年完全计划经济体制阶段的林权制度；2.从1979-2002年计划经济向市场经济过渡阶段改革的林权制度；3.从2003年-至今市场经济体制改革的林权制度。从这3 个改革发展的林权制度可以看出，不同阶段的林权改革打上不同时期的历史烙印。2003年，中共中央国务院9 号文件下达了《关于加快林业发展的决定》，考虑到制度变迁的现实阻力，一些深层次发展问题亟待解决。笔者结合6 个国有林场自然条件，深入了解林场职工生产活动与现存政策存在的矛盾，整理300 多份调查问卷，多方查阅国内外国有林实施法律法规，为我国国有林场进一步改革提供符合生态价值、社会价值和经济价值的理论依据。

1 安徽天马国家级自然保护区现状

安徽天马国家级自然保护区是在原马宗岭、天堂寨2 个省级自然保护区的基础上，新增了窝川、鲍家窝、九峰尖、康王寨4 个国有林区，保护区由6个国有林场组建而成，1998年经国务院批准成立，属森林生态系统类型的自然保护区，该区位于皖西大别山腹地的金寨县，鄂、豫、皖三省交界处，地处东经115°20′～115°50′，北纬31°10′～31°20′之间。6个国有林场地处北亚热带向暖温带过渡地域，主要植被类型属北亚热带常绿阔叶林向暖温带落叶阔叶林过渡，现分布有维管束植物1881 种，其中蕨类植物105 种，裸子植物26 种，被子植物1750 种，属国家重点保护野生植物有：银缕梅、大别山五针松、金钱松、香榧、香果树、连香树等6 种。如表1 所示，6 大国有林场主要植被情况，按照《中国植被》采用的原则和依据进行分类，从人工林、天然林两个方面将其植被分为杉木、松木与天然林木。

表1 国有林场主要植被情况

针对天马自然保护区6 大国有林场进行实地调研，6 个国有林场共收集整理了344 份调查数据，其中国有林场职工调查数据309 份，包括家庭成员情况调查数据74 份，家庭财产拥有情况调查37份，社会保障情况调查41 份，2013年度家庭收入情况调查23 份，2013年度家庭支出情况调查63 份，林场满意度情况调查71 份。另外6 个国有林场分类调查35 份，其中包括6 份森林资源情况调查数据、6 份人口情况调查、4 份职工社会保障情况调查、1 份厂办情况调查、6 份基础设施情况调查、6 份负债情况调查、6 份生产经营情况调查。

2 安徽国有林场发展中存在的问题

2.1 林地产权划分不明晰

本文研究的6 个国有林场案例分别是马鬃岭林场、鲍家窝林场、天堂寨林场、窝川林场、康王寨林场、九峰尖林场。这些国有林场公益林比重较大，而中幼龄面积较小，龄林结构失调，林区林分各龄组面积和蓄积结构比例严重失调，特别是可采大径木材资源已经完全枯竭，距离可持续经营目标的要求甚远，森林生态系统功能衰退，其涵养水源保护土壤的功能大为降低，水土流失面积不断扩大。由此可见，国家的代理人政府或者林业局，出于政治任务的需要，并未真正关注到投入的此消彼长，导致了价值经营主体错位，中幼林在活立木蓄积量占有中份量极少，根本原因则是林地产权划分不明确。截止至2013年底，6 个国有林场中幼林林地基本情况如图1。

图1 中幼林林地结构分析

国有林场改革的目的与落脚点都是以实现林场价值增值为主要目标。建立完善的林权是实现国有林场复兴的关键，而根据林业价值分类经营理论，其基础是建立高效的产权模式，产权效率决定改革的成果。美国经济学家波斯纳对产权的效率机制归纳为：一是产权的明晰性；二是产权的排他性；三是产权的可交易性。国家森林资源行政部门与经营单位政企不分，多数与利益挂钩，其经营单位很难对林场实施最切合实际的监管，以及对所有人利益与国家的实际利益挂上钩。林场职工作为森林的守护者，只有责任没有产权，只有义务没有权利，造成护林积极性不高，没法有效保障造林工程。对国有林场改革，通过划分产权，使不同产权的权利、责任清晰化，造林质量也将大大提高。

2.2 职工收入低，林场经济负担重

天马自然保护区国有林场内有209 和210 两条省道通过，沪汉蓉铁路、合（肥）武（汉）高速公路分别于2009年、2010年正式通车。林场内所有行政村基本实现了“三通”，即通路、通电、通电话。8 个行政村全部是水泥路面，70%的村民组通砂石路，居民通电户率98.5%，电话（含移动通讯）7890 部，户均1.8 部。如表2 所示，林场内有初级中学1 所。场办医院1 所，医务人员2 人。6 个国有林场三大产业中，第二、三产业债务占有绝大比重，3 个国有林场共负债1217 万元。其中负债最多的天堂寨国有林场达到413 万元，主要是旅游业及相关产业的贷款，如餐饮、旅馆、交通运输成本、通讯建设等。其次为一产，主要为营林生产成本。为减轻自然保护区的环境压力，对二产采取较为严格的限制政策，林场内工业企业很少，多半靠国家下发的抚育基金和项目维持林场基本运转。

马鬃岭国有林场由于场带行政村，村民人数达924 人，学校以及医院等基础设施规模不小，相应债务以及拖欠职工工资数额庞大，造成职工多、收入低、负担重的局面，给国有林场造成巨大经济压力，不利林场稳定。6 个国有林场中只有马鬃岭有学校1 所，教职工人数只有3 人，有场办医院1 所，医务人数2 人，根本无法满足林场职工需求，导致林场职工知识文化水平层次较低、人才培养、建立机制等方面都存在不足，无法遵循“科技为本、以人为先”的原则。

2.3 职工社会保障制度不完善

如表3 所示，6 个国有林场职工人数不同，其中马鬃岭林场和天堂寨林场人数分别为161 人和105人，马鬃岭国有林场“4050”职工人数比例甚至达到6 个国有林场“4050”职工人数总和的50%，为53人，在距法定退休年龄不足5年的职工人数中，马鬃岭将近占总人数的一半，其次为天堂寨国有林场，职工老龄人数众多，人才问题尤为突出，现有的技术人员存在知识老化、年龄结构老化。6 个国有林场职工基本都参加养老保险，参加医疗保险人数有209 人，占保护区林场职工人数的50%以上，除了医疗和养老保险外，6 个林场职工基本上未参加其他保险。作者在调查中发现，国家要求企事业单位为职工所买的失业保险，工伤保险，生育保险以及住房公积金的“五险一金”，许多职工闻所未闻。调研的6 个国有林场并未真正建立完善的社会保障制度。

6 个国有林场目前仅保护区管理局有县财政划拨的事业经费，但没有专项业务费，在一定的程度上依赖贫困的国有林场，增加林场负担，影响职工的正常收入，进而影响了林场中幼林抚育工作。一方面，基层保护站（国有林场）职工多、收入低、负担重，另一方面，由于实行分类经营，对长期依靠“大木头”吃饭的国有林场来说更加难以适应，导致社保资金和职工工资拖欠严重，给国有林场形成了巨大经济压力，也给国有林场的和谐稳定造成隐患。同时导致一些保护设备、设施无法建设与购置，影响着国有林场的可持续发展。

表2 国有林场债务与发展关联

表3 国有林场职工社会保障情况

3 安徽国有林场改革和发展的对策

鉴于金寨县天马国家级自然保护区6 个国有林场改革与发展面临着诸多问题，其森林资源的现有体制和市场经济建设的直接结果不接轨，加上国有林区的问题已经直接威胁到了林区的内部稳定，林地产权划分不明朗化，导致林龄结构失调的矛盾日益激化[3]。另外，作为森林的直接管理者，林场职工才是大山的主人，而职工最基本的生活都无法保障，更别提安心看护一株一木。所以，国有林价值经营理念的缺失，生产关系阻碍了生产力的发展，长期单一不变的国有林管理体制导致了今天林业发展的停滞不前[4]。针对国有林场的现状，若不从管理体制和经营主体上解决问题，就无法保证国有林必要投入的持续性。合理规划资金和完善社会保障体系是确保国有林场成果的必要条件，只有确保了资金的流动，才能激发林区的活力。黑龙江伊春作为我国国有林场改革的试验林场之一，取得了一系列进展，从体制入手，推动国有林区政企分开，并且扩大国有林承包范围，盘活林场经济，减轻债务比重。在林场经济状况缓解之际，又建立起林场社会化服务体系，鼓励林业职工组建服务工会，以弥补社会保障体系的不足。

3.1 明确国有林场管理体制

安徽省金寨县6 个国有林场，没有形成管理局与保护站之间垂直统一的管理模式，运行体制极不顺畅，存在的主要问题是：所有权不清晰，权责利主体不明确，林场无偿经营国家森林资源[5]。这就导致职工工作积极性不高，尤其明显地表现在中幼林抚育数量极少，而活立木蓄积量过大的尴尬局面。针对以上问题，借鉴加拿大公有林“公有私营、有偿使用”的管理体制，我国国有林管理体制改革从总体上讲应向产权明晰、分级所有、谁有谁营、有偿使用的方向推进；经营体制上应面向市场，以市场为先导，企业化经营为主要模式[8]。

3.2 明确经营主体的原则

我国正在实施以生态为中心的森林资源体系，理论上说，从生态经营的角度，经营主体是国家，下属各林业局则具体负责。林业改革多年，遗憾的是各级林业政府对账面数字兴趣大于保护森林，把生态建设与生态经营交由林场职工，用政策压制林场职工不一而足的造林护山，但现实中，林场职工并不能完全有积极性地管护森林，防火防盗，出工不出力，这就导致了中幼林比重过低的尴尬。所以只有明确林场职工的经营主体，森林定位于经济客体，只有主体才会关心客体的生存与发展，进一步明晰产权，有效激发职工造林热情，有效弥补国家投入不足的部分。

3.3 分类经营，产权明晰化

国有林场改革可以结合分类经营进行分级确权改革。将国有林场中的国家级森林自然保护区以及国有生态林界定为国有林，实行垂直管理，经费由中央财政负担。其余国有林场分别按照现行管理权限，确定为省有林、市有林、县有林，实行谁有谁管[6]。地方各级政府划定的自然保护区、森林公园由地方各级政府垂直管理，产权明晰化，经费由各级财政承担。确定为商品林的实行有偿使用，企业化经营[7]。

3.4 减轻负债比重，合理规划资金

根据国家有关政策，制定地方配套财政政策，理顺地方财政对保护区的资金投入机制，保障保护区管理建设经费的落实。

各林场应广开融资渠道，在各级政府的投资和开展多种经营等自筹资金外，保护区鼓励和吸收社会各界积极参加保护区的建设，开辟社会集资渠道，开展国际合作，积极争取国际组织、国外民间团体对自然保护区的资助，以此减少国有林场的负债比重，而不是陷入恶性循环，重新盘活国有林场，给林场带来新的生机和活力，尽快使国有林场建立起自我发展，自我积累的运行机制。

国有林场项目资金使用实行同级财政报账制，项目资金由县财政部门统一管理，各林场项目实施单位支出经中介机构审核、林业局验收后到县财政局经建股报账。报账执行《安徽省财政专项资金报账制管理办法》规定，实行转账结算，严格控制现金支付。项目配套资金全部划入金寨县会计中心单独设立的账户，由林业局委派专人统一进行财务核算。

3.5 推进社区关注，落实社会保障

国有林场工作人员的工作和生活条件相对艰苦，为解决他们的后顾之忧，吸引和留住人才，有必要提高林场工作人员的待遇，改善其工作和生活条件。增加科研专项经费，国有林场的科学研究大多属于基础或应用基础研究范畴，各级政府科委和有关主管部门，不仅要在科研立项方面采取适当向保护区倾斜的政策，而且在科研专项经费安排方面应加大投入力度，以有利于保护区科研工作的开展。鼓励科技、管理人才来林场工作，给予优惠补助和劳动报酬。聘请相关科技专家来林场担任顾问或进行阶段性工作。实现资源共享、成果共享，促进林场的科技进步与交流，吸引人才和项目。

[1]田明华，王自力，李红勋.试论我国国有林场体制改革[J].北京林业大学学报（社会科学版），2008,07(04):14-19.

[2]黄正秋.新时期我国经济林发展的战略与对策[J].林业经济，2011,09(03):23-25.

[3]许兆君.中国国有林权制度改革研究[M].北京：中国林业出版社，2008:34-37.

[4]谢国保,谌丽.论森林资源法上的权利与权利冲突[J].中南林学院学报，2004，(01):42-44.

[5]吴勇，等.林权法律问题探究[J].中国林业,2003，（10）：41-42.

[6]柏晓东;张晓梅，等.黑龙江省国有林业产权制度改革研究背景、意义与模式设计[J].林业经济，2007,32(3):27-32.

[7]刘树利,宋宗宇.森林资源权属制度现状分析与对策研究[J].农村经济，2005,22(5):1107-1113.