去行政化是商业银行实行混合所有制必要条件

陆岷峰 陆顺

摘 要：多年来，商业银行已从传统的国有银行演变成当今的市场化较强的股份制企业，然而，在计划经济时代烙下的行政印记时时在现代商业银行经营管理中表现出来，并越发成为商业银行深入推行混合所有制改革的桎梏之一。如不对商业银行实行去行政化管理，商业银行市场化改革的终极目标就难以实现。因此，当前在商业银行中推行混合所有制改革的过程中，必須坚持同步去行政化改革，这是不断提升我国商业银行市场经营能力、确保我国的金融、经济安全的坚实基础。

关键词：商业银行；混合所有制；去行政化

1 去行政化是商业银行混合所有制改革的标尺

当前，商业银行的行政化问题既是混合所有制改革的目标，也是混合所有制改革最大的障碍，同时也是考察混合所有制改革是否实质性突破的重要标尺。可以说，行政化与混合所有制的要义格格不入，逐步凸显的行政约束与市场机制的矛盾冲突必然导致商业银行在市场经济变革中应对过于迟缓。当前突出的表现及危害主要表现在以下方面。

1.1 组织结构受行政化约束

现行的商业银行一般按行政区域来确定管理模式，银行高管既是银行高级管理人员，又兼具有相对等的行政级别，导致亦官亦商的双重身份。工、农、中、建、交大型商业银行作为中央政府控股企业，常被冠之以正部级领导；区域性股份制商业银行，根据主办单位不同，也被冠之以副部级领导或厅局级领导；城市商业银行根据主管部门不同，有些属省一级人民政府管理，便冠之以正厅级，有些属省辖市管理便冠之以正处级单位；部分商业银行为解决异地分行行长与当地政府领导对等问题，便将异地分支机构的行长低职高聘，冠以总行行长助理之类。总体来看，商业银行以行政区划设置分支机构、配置行政级别，与对应的各级政府完全耦合，行政指令运作式模式易滋生无牵制、无制约的决断现象，削弱银行持股主体在公司治理问题上的发言权，违背价值规律与市场化经营管理机制，显然与混合所有制改革中市场化的要义相违背。

1.2 高管任用受行政化指派

商业银行现行的高级管理人员，特别是身处最高一层的高管人员（主要指董事长、行长、监事长、党委书记等），几乎都是由上一级党委组织部门考察，党委研究后由政府以发文提名形式提请商业银行按公司法流程进行人事任免，这从法理上讲，也符合商业银行大股东为政府这一产权形式，也符合党管干部的基本原则。但这种干部任免没有脱离行政任职的基本思维方式，往往是以少数人选少数人，参照政治家的标准选择银行家，以表面的市场化掩盖了实际的行政化，这与混合所有制中经管人员的职业化的要义格格不入。银行高管和政府官员互相调动，使银行家和政治家两个身份之间的区别难以界定；高度行政化的人事任免使商业银行的经营成果难以评价与问责，被监管者具有相当高的行政级别，而基层监管部位却与之不对等，无法判定问题的产生是经营不善还是政策干预的结果。

1.3 薪酬分配受行政化限制

商业银行的薪酬分配行政化性质源于其在行政和市场间游走，高管人员“党政干部”和“职业经理人”的两重身份的界定不清。现行商业银行管理人员的薪酬既与行政级别挂钩，又与经营业绩有一定的联系，不同的行其比例不同，其共同点之一就在于一般均要得到地方党政领导的认可，造成高管人员的薪酬没有完全与商业银行业绩、业务能力以及专业技术相挂钩，而是与行政级别、与地方同等级别行政干部收入比挂钩，晋升机制中强烈的行政化色彩强化了商业银行管理层以及从业人员的行政化取向。同样一个银行家，在不同的商业银行就有不同的薪酬，没有成熟的高管交易市场，没有统一的定价标准，更没有所谓的高管市场流动之说。高管人才分属于各自分支行所有，不利于激发银行家的成长，这与推行混合所有制业绩考核激励兼容的分配原则相冲突。

1.4 重大决策受行政化控制

现代企业制度规定，股东大会是企业的最高决策机构，董事会是日常决策和执行机构，经营层则是经营活动的具体操作者，但商业银行实际运作中，总行重大决策一般由党委进行决策，而党委对决策又不承担具体的经营责任，因此，决策层对投资决策的正确与否并无约束责任，对盈利责任并无激励与约束机制。因为具有行政级别，受到政府部门的管辖，商业银行经管管理过程中过多重视政府要求，而忽视股东需求，高层管理决策多考虑政府命令，忽视商业市场规则，原本物权的直接干预升级为股东会或董事会的间接干预。在行政化的决策下，商业银行被动接受投资收益相对低的政府项目以及隐蔽的高风险业务，由国家通过多发行货币的形式来承担银行经营失败所造成的全部损失，这与混合所有制的要义也是相违背的。

1.5 行业竞争受行政化保护

我国商业银行结构中，大型国有银行与政府控股的商业银行占商业银行资产总规模的95%，其中“工农中建交”占商业银行资产总规模的60%以上。在市场化尚未完全放开的情况下，国有资本的绝对控股决定整个银行体系实质上仍由政府主导，行业内存在政府垄断规则。随着银行的营业网点的大规模布局，城商行、农商行等地方银行不断扩张，激烈的市场竞争已进入白热化阶段，考虑到新设商业银行具有严格的准入审批程序，虽不能说银行业完全垄断但至少可以说竞争并不充分。此外，商业银行市场退出的规定线条粗糙，也无具体的实施细节，而且多分布于不同的法律或监管框架之中，行政化保护一定程度上维护行业的垄断地位，与混合所有制改革中的市场竞争机制相矛盾。

1.6 经营管理受行政化干扰

银行类金融机构本质上是一种信用的使用和传递。目前国有资本占据主导地位的商业银行股权结构决定国家隐形担保为金融信用的前提，国家拥有对银行经营运作的最高话语权。在银行业尚未完全实现市场化的情况下，政府对银行业市场的管理中握有较重权柄，使得商业银行经营运行机制偏离市场化轨道甚至违背基本的价值规律，带有严重的政府行政色彩。在权力无边界、权力无约束的隐性思想影响下，政府出于对重要经济命脉掌控的目的给予商业银行过多的政策保护，对商业银行转型发展形成掣肘，与混合所有制改革市场化运营机制偏离。

2 推进商业银行去行政化的改革思路

行政化属于体制问题，体制上问题只有通过改革才能得到有效的解决。客观地讲，商业银行沿用行政级别与行政管理体制，是传统计划经济体制留下的深深烙印，与我国经济社会转型过渡期各项配套制度改革相对滞后等因素有关。而去行政化对于提升商业银行的市场化程度起着很大的积极作用。商业银行混合所有制改革的去行政化实质是一种身份管理体制的变革，根植于体制内各个环节。因此，商业银行实现去行政化需要从体制根源入手，沿着明确的路线图，理顺管理体制、摒弃不合理分配制度、实现市场化运营机制的全方位改革，对行政化产生的基础进行清除。

2.1 改革商业银行产权制度，实现股权结构市场化

完善商业银行治理最紧要的是去行政化，多元的股权结构将从根本上推进去行政化进程。理论上，产权的有效性集中体现在其内部特征与经济效益之上，商业银行混合所有制改革中，股权结构调整作为具体形式，表面是解决产权问题，但国有股“一家独大”、组织结构行政化的现象普遍，只有解决深层次的经营机制问题，才能为实现去行政化扫除体制障碍。在现有股权结构中，以调整企业股权结构为核心，引进个人、地方集体、民营企业、外资主体资金的注入，适当降低国有持股比例，打破“国有独大”的股权结构，建立长期的股权激励机制与约束机制，为商业银行去行政化提供最充分的依據。（1）规范董事会建设。从市场人才库遴选外部董事长人选，实施外部董事制度，避免董事会由行政化的投资人派生，堵住“政商旋转门”通道，进一步理顺股东会、董事会、监事会和经理层的权、责、利边界与关系，把选聘企业经理层的权力交还给董事会，实现决策权与执行权的有效分离，更好发挥高管人员的企业家才能与作用。（2）制定员工持股计划。在明晰的商业银行产权结构中，制定相应的员工持股规定，强化员工产权激励，将资产明晰量化到员工个人，提高员工对银行经营的话语权。（3）推行产权交易转让。在多层次、多形式的产权交易市场与民营资本、外资资本主体进行产权交易，允许民营资本和外资资本参股，以民间资本活力冲刷国有资产控股下的行政化印记。

2.2 改革高管队伍产生方法，实现高管配置市场化

打破以行政手段、以政治家的标准来选择银行家的配置体系，改用以企业家的标准来选择银行家，要求市场具备足够的高品质银行家储备，配备银行家交易市场，具有市场化的定价标准，保障银行家人才自由流动。（1）转交高管选择使用权予企业。打破以行政手段代替市场机制对高管人员配置，推行高管人员的市场化选聘，依据高管的学历、年功、资历、专业、技术与贡献择优选聘竞争上岗；鼓励能力突出，经得起市场检验、具有业内认可业绩的专业技术人员、业务骨干通过内部竞聘提到管理岗位。（2）加强职业经理人的队伍建设。明确职业经理人队伍的职业化、市场化、专业化和国际化标准，不断扩充职业经理人队伍。从已担任银行经理职位并满足“四化”标准的企业高级雇员、业务骨干中择优选拔与培养职业高管人员；从人才市场聘任具有职业经理人资质与银行从业经验的经理人担任企业高级经营管理人员。（3）建立高管人员市场定价体系。资质评价制度是实现高管人员市场定价的一项基础性制度，只有高管人员专业知识、专业能力、职业素养通过政府主管部门、银行业、职业经理人三方认可的专业评价机构评价确认，银行高管人才资源才能形成与其价值相适应的人才价格。（4）打造高管人员自由交易市场。通过资质鉴定将客观存在的具有担任高管人员基本素质的经管人员从银行经营管理人员中细化出来，加以职业特质的培养，充实人才市场可配置的人才资源。运用市场机制保障高级管理人才平等的与国内与国际职业经理人展开市场竞争，进入市场自主择业，银行与高管人员双方自愿选择，从而实现求职和就业双需求。

2.3 改革薪酬考核管理办法，实现分配标准市场化

在商业银行的混合所有制改革的要义之一就是市场化任聘制度与市场化的薪酬管理相匹配，激励化的薪酬管理作为去行政化的重要方面，应从根本上将市场化的薪酬制度对接完全市场化的企业，变革半市场化的薪酬制度，取消商业银行高管的行政级别和待遇福利。一方面，银行应将自身置于完全竞争的市场环境中，坚持全面考核、动态管理、优胜劣汰相结合的原则，以业绩为导向的考核评价方法；在酬劳等级序列制度建设上取消所谓的行政级别待遇，除了考虑行员等级制外，支持高管人员积极增持公司股份，强化以业务能力、专业技术贡献度为导向的考核、评价机制，完全按绩效进行奖惩，引导员工以专业技术能力提高为导向，进行个人职业生涯规划。另一方面，建立差异化的薪酬分配办法，形成银行高管与职工之间的合理工资收入分配关系。根据高管人员与员工的价值贡献度以及实际工作能力定人、定岗、定职、定责定薪，将专业职能部门外包给专业性机构，不断提到员工的整体素质及自身市场竞争力，同时还要强力约束政府部门与商业机构的人事交流，为去行政化创造外部条件。

2.4 改革公司治理结构制度，实现决策机制市场化

商业银行市场化的决策机制就是决策者要充分考虑股东的利益，能够以市场为导向进行经营决策，体现充分的经营自主权，解决“内部人控制”问题，不受地方政府等行政行为的约束，建立与现代银行制度相适应的公司治理结构，引导各类资本主体共同参与内部重大事项的讨论和决策，提高银行业的管理水平。一方面，参照国际通用做法，公司治理结构的改革就是以董事会制的完善为核心，围绕治理和管控两个维度，根据市场改革的方向和要求，建立健全协调运转、有效制衡的法人治理结构，契合混合所有制改革的大方向，实现集中的权力分散化、隐蔽的权力公开化，最终契合股权结构的实现决策权与经营权的有效分离、专业管控权与自主经营权的有效统筹。另一方面，健全公司治理结构、完善现代企业制度，充分发挥股东大会、董事会的作用。进一步淡化或董事会、经理层的行政级别，强化经理层向董事会负责，董事会向出资人或股东负责的意识，增强股东大会、董事会的履职能力，对包括政府干预在内的外部影响进行有效抵制，可以进一步弱化中资银行管理层和从业人员的行政化取向。

2.5 改革商业银行退出机制，实现竞争规则市场化

市场规则是商业银行作为法人主体的基本行为规范和准绳，是一种优胜劣汰的竞争法则。在经济转轨发展的特殊期间，更多依靠强制性制度变迁，通过政府强制性力量提供的规则；国有资产绝对控股的商业银行，以国家信用为支撑，是否可以退出市场，采用何种方式解决后续问题完全由政府绝对控制。强化市场竞争规范，完善市场退出机制也是商业银行去行政化改革的重要内容之一。在宏观层面，一方面，深入推进利率市场化改革，由商业银行根据市场的资金供求变化自主调节存贷款利率，有效实现资金最优化配置，以价格竞争方式实现市场优胜劣汰。另一方面，尽早建立完善存款保险制度，各家银行在统一使用存款保险差别费率的原则下，缴纳保险费统一交给存款保险机构打理，作为银行发生经营危机、面临破产倒闭、退出市场的部分风险补偿。微观层面，推进混合所有制改革，将退出权力转回数量众多的股东手中，保障商业银行股东大会能够独立采用“股份支付式”定价破產重组模式或“股东协商式”定价破产重整模式，形成退出决议以及退出方案，提升重组定价机制市场化水平，降低破产重组成本。

2.6 改革行政级别管理模式，实现经营运作市场化

依照现代商业银行基本制度，市场化运营机制囊括科学性的决策机制、激励式的用人机制、适应性的创新机制、市场化的资本运作机制在内的全方位市场化机制。由非市场化的经营机制转换为市场化的经营机制，关键在于解决商业经营与政府管控的关系，取消行政级别管理模式是商业银行去行政化最直接的手段，也是考察根混合所有制改革的根本标尺。

⑴依据企业标准统一职务划分。通过第一大股东的持股比例测算，多数银行由国家绝对控股、股权绝对集中，行政色彩自然渗入其中，依据企业标准统一职务划分才能从根本上消灭行政化。首先，打破原有的行政职务体系，根据工作责任大小，工作复杂性与难度以及对任职者的能力要求，进行组织结构重新设计与协调，逐步淡化职位行政等级直至彻底去行政化。其次，在职务行政职务淡化中实施激励。取消职务行政设置，赋予高管岗位以责任这一强有力的激励武器，鼓励高管与员工共同担负起完成重大任务的职责、共享所得回报。

⑵取消银行内部行政级别管理。正确理解党管干部的原则，在原本纯粹的国有企业，工作人员属于公职人员，具有行政级别；一旦实行混合所有制，按照混合所有制的运作特征，经营者作为企业股东，存在有行政的身份的高管人员显然不合适。在规范的市场经济条件下，取消商业银行内部行政级别管理，通过完善的法律体系和市场机制规范企业的行为，党管干部不代表党要管理商业银行所有职员，党要管党，党可以通过对在商业银行党的干部、党员的直接管理，加强党对银行经营管理市场化、合法性的监督，从而达到对商业银行经营管理的目标。

⑶按照经济区域设立分支机构。在国内整个银行体系内，总分制是最为普遍的组织形式，但大部分商业银行的分支机构的设立多是参照行政区域划分，对地方行政依赖性强，加重经营管理中的行政化。从组织形式角度看，去行政化可以一改传统的分支机构设立标准，通过全面的经济区域调研，寻找最优金融服务需求带，按照业务发展需要设立机构，也可以设立专业机构，以克服同级别地方行政干预，减少组织层次，实施专业分工，配置高管人员，调剂区域资金，实现规模布局。

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