公众参与社会管理的运行机制与优化

郑振宇

（福建江夏学院 公共管理学院，福建 福州350108）

处于经济社会转型时期的我国社会管理环境已发生了很大变化，传统上单靠政府管理社会的难度不断加大，加强和创新社会管理已成为我国党和政府工作的重点。扩大公众参与是社会管理创新的重要内容。近年来我国对公众参与社会管理重要性的认识得到了进一步提高，公众参与渠道有所拓宽，公众参与热情得到较大激发。但我国不少地方公众参与在热闹纷呈的表象下其随意性和形式化也较为突出，损害了公众参与的有效性。究其原因，公众参与社会管理的运行机制不够完善是一个重要因素。因此，探讨公众参与社会管理的运行机制现状并寻求优化路径已成为理论和现实中的紧迫任务。

一、公众参与社会管理的运行机制概念和要素构成

（一）概念

公众参与社会管理的运行机制是对公众参与行为内在本质与规律的揭示，对于公众参与起着基础作用，是决定公众参与功效的核心问题。要研究公众参与社会管理的运行机制问题，首先必须准确把握其含义。目前学界对公众参与社会管理的运行机制尚未有明确定义。公众参与社会管理的运行机制是“机制”一词在社会管理研究领域的引入。所谓机制是指事物在运动过程中，各相关因素之间的相互作用、相互影响和相互联系所构成的矛盾统一体［1］。基于此，公众参与社会管理的运行机制可定义为：公众参与社会管理的各种要素之间的相互联系、活动方式和运行机理。公众参与社会管理的运行机制是由各要素以一定结构组成的有机整体，它是一种客观存在，一经形成，就会按一定的规则自发地影响和调节公众参与行为。正是从这个意义上讲，有什么样的运行机制，就有什么样的公众参与功效。因此，应加强对公众参与社会管理的运行机制研究，以提高社会管理科学化水平。

（二）要素构成

公众参与社会管理的运行机制相关要素包括信息、渠道、程序、反馈、监督和再参与等6个要素，这些要素缺一不可，并形成相应的运行机理。①信息要公开。公众参与社会管理的热度和效度很大程度上取决于其对社会事务信息的知晓程度。公众对有关信息掌握的越充分，越有可能进行深度参与和监督。②渠道要畅通。如果渠道不畅，那么公众的参与也就失去了平台。③参与的程序要规范合法。公众参与的程序是保证公众能够参与到社会事务的运行规则体系，包括参与主体、步骤阶段和参与方式等方面，以此保障公众参与的有序性。④反馈要及时。政府与公众之间保持良好互动关系能够有效避免公众参与形式化。政府及其领导人应支持和重视公众参与的活动，及时和迅速地回应有关民意。⑤监督要有力。通过构建一个全方位的监督体系来约束政府和官员的不作为、乱作为行为，保障公众参与的基本权利不受侵犯。⑥再参与应顺畅。公众参与社会管理的一个健康过程应该是“参与一反馈一再参与”这样一个有效循环的过程，从而不断推动公众参与进程。以上六大要素与公众参与社会管理的运行机制之间构成一个函数关系，即运行机制是因变量，各要素则是自变量，自变量发生变化，公众参与社会管理的运行机制也会随之发生变化。有关公众参与社会管理的运行机制要素构成见图1。

图1 公众参与社会管理的运行机制要素构成简图

二、目前我国公众参与社会管理的运行机制存在的缺陷

目前我国不少地方公众参与社会管理的运行机制是一种以政府主导的半封闭式、感性经验型单向被动的运行机制。在该运行机制下，存在着公众参与的信息不对称、参与渠道有限、参与手段和方式被动单一、制度程序虚置、反馈滞后、监督乏力、参与效果不尽如人意等缺陷。

（一）公众参与的信息不充分

我国《政府信息公开条例》等规范初步保障了社会管理中公众参与的知情权，但政府在核心信息的占有上仍处于主导地位，“如果政府对其掌握的信息采取垄断和封闭的态度，公众则会在信息的获取方面处于完全被动的局面，从而阻碍了公众参与的积极性和广泛性。”［2］它具体表现在以下几方面：一是提供的信息内容不够完整和准确。出于多因素考虑，有的“避重就轻”，选择公开一些表层信息，而对于有关决策的核心信息进行屏蔽；有的有意使用晦涩难懂的术语和图表迫使公众“知难而退”；有的甚至提供的是含糊不清和扭曲的信息片段等。二是信息公开的方式不恰当。比如有的政府公示和通知会选择在下半夜或者节假日进行发布，有的有意选择传播范围窄的媒介进行发布等。不恰当的公开方式常使得信息无法迅速有效地传递给公众。三是信息“公开后不管”现象突出。有的尽管公布的信息很全面和及时，但只是在网络等媒体上“公开后就了事”，不注意掌握公众对信息的接受和理解程度，也缺乏必要的解读，使得公众不能很好地运用这些信息，影响了信息公开的效果。

（二）公众参与的有限性

有限的公众参与度将影响到公众对参与社会管理活动的信任，进而影响到参与的有效性。一是参与渠道仍然偏少。作为社会中未组织化的个体，公众本身对社会事务的影响很有限，只有更多地依托组织力量和利用多元化渠道进行参与。尽管目前存在包括以人大政协为代表的制度性参与渠道，以信访、听证等为代表的常规性的参与渠道以及以网上调查、博客等为代表的新兴的参与渠道，但仍然缺乏公众参与的新形式，包括“制度化的投拆机制，如申诉专员和行动中心；共同生产，如街区巡查、各种志愿者工作等。”［3］另外，由于我国社会组织发展滞后，目前公众参与的组织化程度仍然偏低，公众参与缺乏组织依托，在个人努力无效之下只能求助媒体或采取频繁上访等非正规的参与渠道。二是被动式的参与方式。“在许多官员眼中，不是公民权利产生政府官员权力，而是政府权力赋予了公民权利。”［4］在现实中，往往把公众当作社会管理的客体，大部分采用的是“自上而下”的方式，即在政府领导的重视和引导下，就某一特定方案进行公众投票或对公众进行调查，或者对某一公共议题进行事后补救式的参与民主，公众对公共议题的参与选择权较小，主动影响力较弱。三是参与深度有限。受思想观念等因素制约，不少官员还不敢真正放权让公众参与到社会事务的决策、执行和监督等实质性环节上来，允许参与的层次一般限于初始调研与论证阶段，参与范围更多的是集中在“政治风险小”的领域内，如城市街道的命名等象征性参与。

（三）公众参与的制度化程度较低

亨廷顿对制度的内涵有过深刻解释：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”［5］完善的制度是实现公众对社会管理有效参与的重要保证。然而，我国公众参与社会管理的法律体系还不很完善：尽管有公众参与管理的宪法、法律作为基本依据，却缺乏公众参与的具体制度规定，尤其在参与程序设计方面更多体现在抽象的层面，缺乏公众对社会事务施加影响可依据的实质程序和内容的规定。立法的滞后导致实践中不少公众参与行为或是凭某种冲动和情绪参与、或是建立在工作习惯等非制度化的形式以及领导的开明程度基础之上的参与，带有很大的偶然性和随意性，由此造成参与可持续性差，公众参与热情降低，形成公众对政府的信任危机，危及公众参与的效度。比如近年来利用网络参与越来越成为我国公众重要的参政渠道，但由于我国网络参与制度化尚未到位，使目前公众的网络参与行为缺乏必要的规范，随意性较大，制约了其作用的有效发挥。

（四）政府对公众参与的反馈滞后

处于转轨时期，我国公众参与“更多的是重视输出性参与，即要求人民遵守政府的政策法令……输入性参与相对不足，政府决策不能充分地吸收公众的各种建议和信息。”［6］也就是说，不少地方推动的公众参与具有单向性特征，即主要用以收集意见和获取信息，至于公众的意见最后是否被采纳，存在一种反馈的内在惰性。这反映了一些干部还不善于与公众分享公共决策权力，公民参与权尚未得到真正落实。比如当前许多地方开通的“市长热线”、领导信箱、网络论坛等公众参与的渠道，需要及时回应公众的来信和留言，但实际情况是建立相应回复和反馈制度的却不多。如果公众反映的是牵涉到多个部门比较复杂的问题时，协调难度较大，更容易不了了之。公众表达是否得到回应、回应的程度如何，目前很大程度上只能依赖于政府领导人的开明程度，缺乏相应的制度保障。如果公众参与的意见长期得不到有效回应，则参与的热情和意愿必将受到打击而形成参与冷漠，一些人因此采取了上访、闹事等不合法、不理性的方式，从而危及社会稳定。

（五）对侵犯公众参与权利的行为监督乏力

对公众参与权利的保障很大程度上取决于对侵犯公众参与权利的行为监督力度。当前，现有的监督体系还未能有力约束政府和官员在公众参与过程中的不作为、乱作为以及失职渎职行为，导致侵犯公众参与权利的现象时有发生：有的在信息发布时没有严格遵守有关规范，有的通过违规操纵公众参与的程序如参与者挑选、议程设置等来保证自己对决策权力的“独享权”，还有的对公众意见和建议反馈迟缓、措施不力等，这些行为扰乱了公众参与的正常秩序，影响了公众参与的效果。造成监督乏力的原因有多方面：一是由于公众参与的法律法规还不健全，使得官员在执行时有着较大的博弈空间，即可以选择全部执行，也可以选择部分执行，还可以选择暂缓执行等。二是现有的监督以“体制内监督”为主。对官员的行为监督通常来自于上级部门和领导通过任免考核进行的事后监督，公众以及社会组织等无法发挥应有的监督作用，因此对官员行为的约束能力有限。三是对于一些官员违规行为的处罚力度较弱。由于一些领导在执行制度时持中庸之道，或者网开一面，或者大事化小、小事化了，使得下级的违规行为没有受到应有的惩罚，监督效果大打折扣。

三、优化公众参与社会管理运行机制的路径选择

我国现有的公众参与社会管理运行机制已不能满足人民群众日渐增长的民主参与需求，长此以往将影响到社会和谐稳定。在转型期，需要对已有的公众参与社会管理运行机制进行优化和创新，致力于构建开放式、规范化、多向互动型的公众参与社会管理运行新机制，提高公众参与的有效性，确保社会稳定。

（一）构建公开透明的信息环境，消除信息的不对称

1.进一步转变观念，取信于民。受传统体制等影响，一些干部还存在着“信息垄断”的思维定式。在创新社会管理的进程中，广大干部必须向公开化的信息观转变，养成主动公开自己的行为和信息习惯，确保公民知情权的行使和实现，这也是向社会充分展示政府信任公众参与的重要一步。

2.搭建一个透明化的信息平台，消除信息的不对称。这个平台不仅有助于政府信息公开和公众信息搜集，还有助于政府和公众彼此之间进行意见建议的充分沟通、交流和协商。在当今互联网时代，包括互联网论坛等在内的信息发布和共享系统为政府和公众之间的交流开辟了更便捷的信息通道。

3.提高政府信息公开的完整性、准确性和恰当性。完整性重点要求有关部门不仅政策内容要公开，而且决策程序也要公开；不仅政策执行结果公开，而且运行过程也要公布。准确性要求公布的信息内容尽可能具体，敢于公布一些与国家安全无关的“敏感信息”。恰当性要求信息内容尽可能简单易懂，信息发布方式要根据对象差异采取相应的发布方式，同时要注意更多地采用网络告示、网络直播等信息发布形式，确保信息流畅通。

（二）扩大公众参与度

选择什么样的公众参与方式和深度，需要综合考虑公众的参与热情和社会管理质量两个因素。一般而言，恰当的公众参与方式和深度能实现公众的参与热情和社会管理质量要求之间的有机平衡。

1.寻求成本低、效率高、公众满意的多样化社会参与方式。政府应走在时代前列，把握社会发展动向，积极主动探索有效的社会参与方式。对于我国而言，人民代表大会制度、政治协商和多党合作制度、基层群众自治制度等制度性的公众参与方式要进一步坚持。对于听证制度、公示制度等常规参与方式要进行必要的完善，除了让专家及代表参与制定外，还应面向更广范围的公众征集意见和建议。此外，还要适应新形势创新公众参与的方式。如实行相关会议公开制度，给予公众旁听权利或电视、网络直播机会；在网站上开设“办公博客”，在更广泛的公共议题上加强与公众的适时交流乃至政策辩论等。这些公众参与的新形式互动性强、费用低廉、效果良好。

2.增加公众参与的实质内容。为了社会的持久稳定，应切实将公众的参与权落到实处，使公众能够拥有影响社会事务过程的权力。当前除了继续做好社会治安等社会政策与服务中的公众参与、社区建设的基层民生事务参与外，还应逐步在社会预算等公共事务核心领域引导公众参与，在包括预算编制、预算审核和预算监督等各环节全方位引入公众参与，扩大公众利益表达的范围。

（三）加强公众参与的法治建设

1.加强公众参与的制度化建设。首先，制定专门法规为公众参与行为提供法律依据，如可制定《公众参与社会管理办法》明确公众在参与社会事务管理中的权利、义务和范围等。其次，完善促进公众参与的配套法律体系，包括社会组织法、新闻监督法等，尤其是要尽快完善关于公众参与社会管理的监督法规。再次，适应公众参与的新形势而及时制订相应法规，如我国要加快网络参与立法的步伐，以法律的形式确认和保障公众网络参与行为，确保公众合法地行使权力。

2.加强公众参与的程序化建设。现阶段，公众参与实践中的程序和步骤有些是成文的规定，有些尚未成文。我们应致力于将其以法律的形式予以明确。如对于涉及公众切身利益的社会政策，必须实施民意调查或听证制度，广泛征求公民的意见等。通过明确公众参与的程序和原则，可以防止和克服公众参与中的形式主义倾向，使参与民主真正落到实处。

此外，还应加大对违法行为的查处力度。对于参与实践中出现的侵犯公众参与权利的行为要加大监督和查处力度，以维护公众参与的良好秩序，保障公众参与权利的落实。

（四）促进公众与政府间的良好互动

公众意见与政府回应之间保持良好的互动关系，有助于“自上而下”和“自下而上”双向整合，是推动公众更好地参与社会管理的有力举措，包含以下内容：

一方面，公众表达意见的意愿是积极的、意见表达的渠道是畅通的。首先公众意见表达的意愿是积极的。公众对政府保持充分信任，能够积极主动的向政府反映自身的利益诉求。其次，公众意见表达的渠道是畅通的。公众善于运用个别接触、舆论扩散、代理人游说（如依托社会组织）等合法参与方式，使政府能够及时洞悉和关切到公众的需求和呼声。

另一方面，政府对公众意见的回应是及时和准确的。首先信息获取渠道应畅通。政府部门除了信访、领导接待日、各种座谈会等信息获取传统渠道外，还要建立快捷、高效的公众参与网络，如信息数据共享平台、网上市民论坛等。其次要明确回应的时限和超时的处罚措施，保证回应的及时性。再次要梳理公众意见的回应权限和回应流程，明确回应的责任单位和责任人，保证回应信息的权威性。最后还要力求准确地回应公众的意见。政府需要在掌握尽可能全面信息的基础上做出准确的决策以解决相关问题，有关结果要在第一时间反馈给相关公众。

（五）健全公众参与的监督和问责制度

政府官员对公众参与制度有关规定的落实和执行情况，需要依赖完备的监督制度体系进行督促和保障。

1.完善公众参与社会管理的监督体系。单一的政府内部控制并不能完全克服一些官员对于公众参与活动的不作为、乱作为以及失职等渎职行为，还必须依赖外部监控，共同构建起多元复合的监督体系：各级人大、政协组织应加强对侵犯公众参与基本权利行为的监督检查力度；党组织侧重对党员的违规行为进行纪律约束；而各类社会组织、媒体和广大公众也要发挥各自积极性，共同参与到对政府官员行为的监督工作中来。另一方面，对于监督者本身也需要必要的监督和约束。各类监督主体要严格遵守有关监督法律法规，实现监督和自我监督的良性互动。

2.健全公众参与的问责制度。为了使政府官员高度重视并严格执行公众参与的各种制度，应该健全公众参与的问责制度，实现从依靠官员的道德、觉悟到制度、程序问责的转换。具体而言，就是把对公众参与权利的维护情况纳入当年干部绩效考核和干部任用的重要内容，对于切实维护公众参与权利、创造性开展公众参与活动的干部给予表彰与嘉奖，对于执行公众参与制度不力的干部给予行政问责和相应惩罚，从而建立公众参与的长效监督机制。

［1］吴大兵，孟翔.构建社会自治管理运行机制的思考［J］.重庆科技学院学报（社科版），2011，（6）.

［2］赵小风，李光录.公众参与社会主义新农村建设的构想［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2007，（5）.

［3］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.北京：中国人民大学出版社，2010.98.

［4］周丽君，张凤军.我国公众参与公共政策制定中存在的问题分析及提升措施［J］.电子科技大学学报（社科版），2006，（1）.

［5］塞缪尔·亨廷顿.变革中的政治秩序［M］.北京：三联书店，1989.12.

［6］黄岩，吴克昌.论公众参与和政府回应机制的重构［J］.甘肃社会科学，2005，（1）.