政策环境影响的变权评价方法研究*

祝爱民， 周 欣， 于丽娟

(沈阳工业大学 管理学院， 沈阳 110870)

政策环境影响的变权评价方法研究*

祝爱民， 周 欣， 于丽娟

(沈阳工业大学 管理学院， 沈阳 110870)

在政策环境影响评价中，由于政策在实施和执行中的不确定性和政策的长期性，使得对它的评价更具动态性，因此使用动态评价方法进行研究是政策环境影响评价的关键之一。明确政策环境影响评价的必要性，建立动态评价指标体系，运用层次分析法建立评价因子的基础权，并用变权法进行动态研究，最后进行例证分析。

政策评价； 政策环境影响评价； 动态评价； 指标体系； 层次分析法； 变权法

政策的环境影响评价是环境影响评价(EIA)在政策层次上的应用，是指对政策及其各种替代方案的环境影响进行系统的、综合的分析和评价的过程[1]。由于以往决策标准单一化，即只考虑政策的经济效益而忽视政策的社会效益和环境效益，结果导致了一方面经济快速发展，而另一方面资源和环境日趋恶化的虚假繁荣现象。而进行政策层面环境影响评价的目的是在政策的制定过程中把环境因素考虑进去，通过分析各种政策选择的环境影响来提高决策质量，从而达到经济资源、社会资源和环境资源相互协调的综合决策机制。

美国《国家环境政策法》(NEPA)第102条2A款要求各联邦机构在作出计划和决定时，要采用“系统的、多学科的方法”，综合利用社会科学、自然科学和环境科学知识[2]，同时还要求各联邦机构在环境影响和环境价值的定量研发上要加大力度，研究出在决策中综合评价的提案方法和程序。于是，学者们从不同的学科、角度和需要出发开发和改进了大量的环境影响评价方法，如核查表法、矩阵法、专家意见法(专家会议法和德尔菲法)、前后对比法、因果分析法、环境污染模型、幕景分析法等[3]。

纵观项目环境影响的评价方法，基本上都是影响趋势预测加上现有环境条件的静态描述。在政策EIA中，由于政策的长期性及执行中的不确定性，使得评价更具有动态性，因此，必须使用动态的观点来进行政策环境影响评价。

一、政策环境影响的动态评价方法

1. 政策环境影响评价的必要性

(1) 项目EIA比较适合处理区域环境影响，多个项目的累积影响或者一个项目所包含的子项目或附加开发项目所引起的累积影响未能得到充分考虑[4]，而只有在政策层次上，这种在更大的时空尺度上形成的累积影响和全球性环境影响才能得以解决。政策EIA能确保考虑累积影响，充分评价替代方案，全面咨询公众，在决策实施前而不是实施后对某一开发行为作出决定。所以，项目EIA和政策层面EIA是互相补充的而不是互相取代的。

(2) 对于不能分解成具体的规划或项目而又对环境存在潜在重大影响的政策，如投资政策和税收等，就必须对这些政策实施政策EIA，来预防这些潜在的环境影响。

(3) 项目EIA在替代方案和减缓措施上难以做到全面考虑。一般情况下，当环境影响评价开始准备时，通常这个项目已确定下来，减缓措施一般在项目已经确定了地点、类型和规模之后才提出来，限制了减缓措施的选择，使项目EIA采用的减缓措施变得十分有限。在这个固定范围内，相关的技术、资源和人们的生活方式等方面的替代方案就很难得到全面考虑[3]。

(4) 政策层面EIA全面咨询公众，允许更大范围内的公众参与，这不仅使制定的政策得到公众的理解和支持，而且还能促进政策的实施和方便工作的开展，提高决策质量。

(5) 政策层面EIA能够为后续规划、计划和项目的实施设定框架。因此，实施阶段的项目EIA可以针对一些特殊的环境影响集中精力关注核心问题，最大限度地节约资金和时间，解决主要矛盾。

2. 建立动态评价指标体系

为了筛选出数量特性、辨别度和附属度都比较高的指标因素，需要通过对其进行细致的分析来确定一个标准。目前，定性分析法被广泛采用，该方法的评价结果通常根据研究者的价值观、知识构成和评价经验而确定，使得研究者之间的意见不统一，所以其主观性较强。为了在一定程度上尽量降低定性方法的主观性，可以考虑采用专家意见法，博采众长，广纳新意。在这样的目标指引下，评价指标的选取应该遵循以下的四点原则[6]：全面性和系统性原则；科学性和灵活性原则；可行性和实用性原则；动态指标和静态指标相结合原则。

3. 研究方法

(1) 一般方法。研究政策对环境的综合质量影响以多目标评价方法最为常见[7]。该方法是采用一定的手段将多目标归纳为单目标，在时间上或是空间上使原来并没有可比性的事物可以进行相互比较。

(2) 变权法。了解环境综合质量的动态变化情况是研究政策对环境综合质量影响的目的之一。随着经济的发展、人们生活条件的改善和自然环境的正常变迁，环境综合质量也在逐年改变，因而在研究中就需要考虑并反映这种动态性，反映到评价方法上则可以考虑使用变权技术。

在进行环境综合评价时，由于一个区域内各环境要素对引起的环境效应或环境质量的影响是不同的，所以对各要素不能同等看待，权系数即表示各污染物所产生的不同环境协同效应及它们的不同重要性，这是对环境要素之间由于非线性产生的相互作用的一种近似反映[8]13。因此，各级权值的确定在区域环境综合评价中是关键的一步。但随着时间的流逝各要素的数值和变化速率也会发生改变，这就使各个要素间的比例也在不断发生变化，也就是说，各要素对区域环境综合质量的影响是随时间的变化而变化的，因此采用变权方法在进行动态研究时就具有一定的必然性。

该方法的具体步骤如下：首先，根据各类指标及各类指标诸因子在环境中的相对重要性(包括正向作用和负向作用)，运用AHP基本原理和设计思想，经过层次结构，构造判断矩阵，层次单、总排序，一致性检验等步骤，分别计算出影响区域环境综合质量的各类指标之间的相对重要性[9]以及每个因子在所属各指标类中对环境综合质量影响的相对重要性(权系数Wi0)，以此作为基础权。

然后，按照归一化的要求和各因子对综合环境的影响贡献与其所占比例有关的影响因素，设计“变权”的计算方法，即

Wi=Wi0+ΔWi

(1)

(i=1，2，…，j)

(2)

式中：Wi为某环境因子某年的权重变化量，以指标的级别值(Ii)所占比例的变化量的平均值作为各因子(指标)的权重变化量；Wi0为前面第一步算出的“基础权”，即基础年某环境因子的权重；ΔWi为某环境指标某年的权值；Ii0为指标的基础年的级别值。

通过以上两步既能综合体现某因子(指标)权重未来的变化，又能反映出某指标在评价过程中的相对重要性，这就是变权思想的具体应用。

(3) 加权综合指数法。当指标得分差距较大和不能反映各个指标之间的分差大小时，通过加法是不能立即得到否定的，为了避免此种情况的发生以及乘法不能反映各个指标之间相对重要程度的缺陷，可以采用“加乘混合法”进行加权综合评价[10]，即

EQ=EQ加+EQ乘=

(3)

式中：EQ为某类指标的综合指数；EQ加为某类指标的加法分数；EQ乘为某类指标的乘法分数；j为某指标的总数；Wi为某环境指标某年的权重值；Ii为某指标的级别值。

然后，按照指标的层次依次进行加权综合，就可得到政策对环境的综合影响评价指数。

二、例证分析及结果

在某一区域内针对某项排污政策，提出了三种替代方案，分别为方案Ⅰ：维持现有状态，排入排污河，最终入渤海；方案Ⅱ：经深度处理后，重新用于城市和工业其它用水；方案Ⅲ：输送至郊区作为田地灌溉用水。现在要对其进行环境影响评估，通过对大量备选指标进行甄选，逐步确定少数核心指标，从而进行指标体系的构建。一般情况下为了减少评价工作量和成本，指标体系需尽量简化指标构成，但需满足评价目的。本文的环境影响评价动态指标体系整体上由三部分构成，即指标库、环评空间信息库、连接二者的动态指标体系应用软件。首先建立相对于系统环境质量的判断矩阵Bij(j=1，2，…，m)代表描述系统环境质量运行状况的各指标子系统，如表1所示。

表1 环境质量判断矩阵

根据环境质量判断矩阵的赋值并结合动态指标体系的应用软件筛选标准，同时根据对本次规划对象和区域的现状调查，选取水环境、土壤环境、固体废弃物作为环境质量持续良性发展评价的主要子系统指标。评价因子Ai按100分进行赋值，按影响程度分为5级：1级为没有影响，分值为100～70分；2级为轻度影响，分值为69～50分；3级为明显影响，分值为49～30分；4级为严重影响，分值为29～10分；5级为超级严重影响，分值为9～0分。由专家打分法得到该政策3个替代方案的级别和分值见表2。

表2 三个方案的级别及分值

运用层次分析法基本原理和设计思想，经过层次结构、构造判断矩阵、层次单排序、层次总排序、一致性检验等步骤，算出三个方案的基础权为

Wi0=(0.4，0.3，0.3)

由式(2)可得

水环境权重变化量

ΔWi=(0.013 588，0.077 483，0.130 133)

土壤污染权重变化量

ΔWj=(0.040 877，0.125 713，0.090 342)

固体废物权重变化量

ΔWk=(0.014 234，0.223 113，0.396 270)

综合考虑基础权与权重变化量，由式(1)可得

水环境因子权重值

Wi=(0.386 412，0.477 483，0.530 133)

土壤污染因子权重值

Wj=(0.259 123，0.425 713，0.390 342)

固体废物因子权重值

Wk=(0.314 234，0.076 887，0.069 627)

利用式(3)计算可得每个方案的变权综合结果值。将此结果和由常权法得到的结果进行比较，如表3所示。

表3 常权法和变权法评估值

由表3分析可知，用常权法计算得到的方案排序为Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ，用变权法计算得到的方案排序为Ⅱ、Ⅲ、Ⅰ。用变权法得到的方案排序可以得到合理的解释。如果只看综合评估值结果，常权法中的方案Ⅱ也可以认为是可行方案，但是仅分析固体废弃物这一项，由表2知其分值为10，为显著影响，一定是不可行的。常权法中的方案的排序掩盖了这一事实，而变权法中，方案Ⅱ的排序为第一，从而凸显了此方案，引起了决策者的注意，达到了着重分析此方案的目的。

三、结 论

[1] 常高峰，杜书田，邢海涛.战略环境影响评价的发展与评价程序 [C]//国家环境保护总局环境影响评价管理司.第一届环境影响评价国际论坛论文集.北京：中国环境科学出版社，2005：12-15.

[2] 李巍，杨志峰，刘东霞.面向可持续发展的战略环境影响评价 [J].中国环境科学，2005，18(11)：66-69.

[3] 郝明家，袁笛，何长顺.战略环境影响评价理论与方法的初步探讨 [J].环境保护科学，2002，28(5)：50-52.

[4] 李巍，王华东.政策评价研究 [J].上海环境科学，1996，15(11)：5-7.

[5] 包存宽，赵伟，尚金城.可持续发展理论与方法在战略环境评价中的应用 [J].环境观察与评论，2001，3(1)：36-42.

[6] 叶正波.基于三维一体的区域可持续发展指标体系构建理论 [J].环境保护科学，2002，28(1)：35-37.

[7] 张研，杨志峰，李巍.中外战略环境评价方法与实践的对比分析 [C]//国家环境保护总局环境影响评价管理司.第一届环境影响评价国际论坛论文集.北京：中国环境科学出版社，2005：425-431.

[8] 彭祖赠，孙韫玉.模糊数学及其应用 [M].2版.武汉：武汉大学出版社，2007.

[9] 王新民.基于层次分析和模糊数学的采矿方法选择 [J].中南大学学报，2008(10)：875-880.

[10] 杨仁华，陈玉明，罗红萍.基于变权法的采矿方法模糊综合评判选优 [J].金属矿山，2010(11)：47-50.

[11]杨飞.我国环境影响评价公众参与制度研究 [D].济南：山东大学，2011.

[12]张后辉.规划环境影响评价中可持续发展性的研究 [D].兰州：兰州大学，2011.

[13]刘晨晖，张忠潮，张璋.公共政策环境影响评价研究 [J].商业时代，2012(1)：68-71.

[14]包君.论环境影响评价中的公众参与制度 [D].成都：西南交通大学，2011.

[15]温毛毛.中加环境影响评价制度比较研究 [D].太原：山西财经大学，2012.

[16]赵珊，幺相姝.基于规划环境影响评价的可持续发展指标体系研究 [J].吉林广播电视大学学报，2012(3)：54-57.

[17]杜丽，冯秀娟.环境影响评价法在环境影响评价中的作用 [J].资源与人居环境，2010(2)：76-81.

[18]焦盛荣，郭武.我国环境影响评价制度之“评价”与完善 [J].甘肃政法学院学报，2010(1)：46-49.

Researchonvariableweightevaluationmethodofenvironmentalimpactonpolicy

ZHU Ai-min, ZHOU Xin, YU Li-juan

(School of Management, Shenyang University of Technology, Shenyang 110870, China)

During the environment impact assessment of policy, the assessment is more dynamic due to the uncertainty during the implementation and enforcement and the long-term effect of policy. Hence, to study it with dynamic evaluation method is one of the keys of environment impact assessment of policy. The necessity of environment impact assessment of policy is clarified. Dynamic evaluation indicator system is established. Basic weight of evaluation factor is established by applying analytic hierarchy process. Dynamic study is accomplished by applying variable weight method. And case study is produced at last.

policy assessment; environmental impact assessment of policy; dynamic evaluation; indicator system; analytic hierarchy process; variable weight method

2012-10-15

辽宁省科技计划重点项目(2010401037)。

祝爱民(1970-)，男，山东海阳人，教授，博士，主要从事战略管理与决策等方面的研究。

* 本文已于2013-03-01 14∶45在中国知网优先数字出版。 网络出版地址： http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20130301.1445.006.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.01.12

C 934

A

1674-0823(2014)01-0062-04

(责任编辑：吉海涛)