外国及香港政府法律顾问制度对我国内地的启示

王祥修

摘 要：美国、英国、新加坡以及我国香港地区都建立了完善的政府法律顾问制度。这些制度启示我们：在我国建立政府法律顾问制度，必须提升政府法律顾问的法律地位，必须推进为政府首长设立专职首席法律顾问，必须聘用大量律师为政府提供法律服务。我国已对公职律师制度进行了有益探索。尽管对这种探索还存在争议，但是法治政府建设需要法律专家协助已是一种不争的事实，其中社会律师是政府法律顾问的最佳人选。

关键词： 政府法律顾问；专职首席法律顾问；公职律师；社会律师

中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）05-0086-04

中国共产党第十八届三中全会《决定》明确提出要“普遍建立法律顾问制度”。作为法律顾问制度重要组成部分的政府法律顾问制度，不仅有助于提升政府依法行政水平与维护政府合法权益，而且有助于全面促进经济社会健康发展。

一、外国政府法律顾问制度

律师为政府提供法律服务，在许多国家和地区已经建立了比较完善的法律制度。在这些国家和地区的政府中，都拥有相当数量担任政府法律顾问的律师。这些政府律师，在各个领域为政府提供了大量的法律服务。虽然这些国家和地区的政府法律顾问在内涵上不尽相同，在职能上尚存差异，但从最终效果上来看，这些担任政府法律顾问的律师都在促进政府依法行政、维护政府合法权益、推进国家法治化进程等方面发挥着重要作用。

（一）美国政府法律顾问制度

美国的政府法律顾问制度，首先体现在为美国联邦总统和美国联邦政府部门工作的政府律师。在美国，政府律师职能的演变经历了一个漫长的历史发展过程。大家知道，美国联邦政府在建立之初，其部门组成中并没有设司法部这样一个专司司法行政职能的部门。1789年，美国总统出于工作需要，专门设置了Attorney General这个职位。我国习惯上将Attorney General翻译为司法部长或者总检察长。设立之初的Attorney General职位只有一个人，在联邦政府部门中的地位比较低。Attorney General的职责是负责处理与联邦政府有关的诉讼，向联邦最高法院提出犯罪指控，应美国总统和联邦政府部门首长的要求就有关法律问题提出建议。1870年，美国国内战争结束之后，因战争等因素的影响，在美国法院受理的案件中，涉及到美国联邦政府的诉讼开始大量增加。联邦政府因自身无法应付，便聘用了大量的私人律师来处理相关诉讼业务。后来考虑到聘用私人律师费用比较昂贵，为了节省政府的开支，美国国会决定，在联邦政府内设立司法部。司法部的首长由Attorney General担任。司法部负责总管美国联邦政府的诉讼法律事务。1933年，罗斯福总统在6166号行政令中明确要求，对于美国政府成为诉讼一方的所有诉讼都由司法部长办理，除非法律另有规定。罗斯福总统发布的6166号行政令的这一要求得到了美国国会的确认。该要求意味着所有涉及联邦政府及各部门的诉讼业务将统一由司法部办理，各部门律师代理诉讼职能的终结。尽管如此，联邦政府各部门均设有法律顾问办公室，由其部门律师承担部门内部的法律顾问职能。在美国联邦政府中部门律师已经成为美国政府律师一个重要组成部分。美国联邦政府中部门律师的职责主要是帮助本部门起草法律文件，向司法部主管律师提出建议；以从事基础性工作的方式参与诉讼。“据不完全统计，在美国现有28000多名政府律师服务于司法部、移民局、卫生部、环境保护署、税务总署等部门。”[1]

除了政府律师之外，在美国联邦政府中仍然投入巨资聘请私人律师（社会律师），为其提供大量的各类法律服务。其中，联邦存款保险公司（FDIC）就是此类法律服务的最大发包人之一。联邦存款保险公司（FDIC）还为此建立了一套成熟和详尽的管理及控制法律服务外包的政策及程序（包括选任程序、工作评估、付费控制、公开原则等）。

（二）英国政府法律顾问制度

英国的政府法律顾问制度最早可以追溯到爱德华一世。爱德华一世时，辩护律师终身受雇于当事人并获得比较固定薪酬已经普遍出现。起初辩护律师为英国国王服务并不是采取终身制方式，而是根据案件实际需要随时聘任。到了1278年之后，英国国王也开始聘用常年辩护律师，并定期向辩护律师支付薪酬。为英国国王服务的辩护律师薪酬标准比较高，比如“在1278-1279年间，在巡回法庭中为国王服务的两个辩护律师每人每年的薪酬是20英镑。”[2]不仅如此，在爱德华一世期间，随着英国法治化进程推进，对专业法律知识要求的不断提高，职业法官已经开始注重从职业辩护律师中选任，因为这些职业辩护律师不仅精通法律知识而且具有丰富的司法实践经验。例如，1290年，英国国王就从职业律师中选拔任命了4名普通诉讼法庭的法官和王座法庭的首席法官，从而开启了英国职业法官群体与职业律师群体紧密结合的先河。到了12世纪后期，英国国王开始设立王室律师（King，s Attorney）和王室法律顾问（King，s Serjeant），为英国王室提供法律服务。英国国王的私人法律顾问被称作Attorney General。“王室顾问只是在英国王室涉及一些法律事务（包括诉讼和非诉讼事务）的时候才出面解决。这些人都有自己的本职工作，他们担任王室顾问，看重的是这份工作给他们带来的荣誉。”[3]

“英国律师制度将律师分为大律师（Barrister）和普通律师（Solicitor）两类。前者又称为出庭律师，是专门从事高级法院辩护业务的律师，而后者又称为事务律师，主要从事庭审前的事务工作。”[4]英国的出庭律师一般是擅长某类案件办理或精通某门法律的专家。出庭律师主要是通过出庭执行辩护职能为当事人提供法律服务，但也有义务回答事务律师们提出的疑难问题。相比之下，英国的事务律师活动范围要远比出庭律师广泛，但不如出庭律师的社会地位高。目前，英国有8万多事务律师，1万多出庭律师。

（三）新加坡政府法律顾问制度

作为“亚洲四小龙”之一的新加坡，律师制度也非常完善。新加坡的律师有政府律师和社会执业律师之分。新加坡的政府法律顾问是由政府律师担任的。政府律师属于政府公务员序列。据统计，“新加坡现有律师2639名，其中社会执业律师2430名，政府律师200多名。律师占人口总数的万分之八点七。” 200多名的政府律师，被派驻政府各个部门。例如，“国防部有10名、律政部有6名、公司注册部门有10名、商标专利注册部门有10名、地契注册局有10名、法律起草部门有7名，等等。”[5]新加坡政府律师的主要职责是：（1）作为政府部门的法律顾问参与政府决策；（2）代理政府部门办理各种法律事务；（3）代理政府进行诉讼；（4）代表政府在刑事案件中出庭支持公诉；（5）为政府论证、解答各种法律问题；（6）为政府拟定各种法律文本、规章。

在新加坡，政府律师与社会执业律师的共同点是准入的门槛相同，政府律师与社会执业律师的不同点主要表现在从业性质、业务范围、管理机构和管理形式、取得薪酬的方式与发挥的作用上。

在新加坡，社会执业律师与政府律师因各自优势，形成了两者的双向流动。据了解，新加坡每年都有许多政府律师为谋求丰厚收入而辞职加入到社会执业律师的行业中去；与此同时，政府律师也以其地位较高、工作比较稳定和有保证、可获得更多的免费进修的机会等优势吸引着社会执业律师的加入。

二、我国香港地区政府法律顾问制度

我国香港地区在1997年回归之前，作为殖民地被英国统治近百年。因此，香港地区的法律制度几乎全部承袭了英国法，其政府法律顾问制度也不例外。

我国香港地区的律师主要有私人执业律师、公司律师和政府律师。香港地区的政府律师又称为政府法律顾问。政府律师不仅是为香港地区政府及其各部门提供法律服务的法律顾问，同时还是代表政府对刑事犯罪嫌疑人提起公诉的检察官。

“在我国香港特别行政区，约有600名政府律师活跃于律政司、法律援助署、廉政公署等政府部门，律政司中的刑事检控科就有约90名政府律师代表政府行使刑事检控职能。”[1]（353）在不同政府部门工作的政府律师负责不同的业务。“其中律政司的政府律师最多，几乎占整个香港地区政府律师的60%。”[1] （353）

香港在英国统治期间的1855年便组建了香港律政署。律政署的署长就是当时香港总督的首席法律顾问。1997年香港回归后，律政署改称律政司。律政司司长是香港特别行政区行政长官的首席法律顾问。律政司下设六个科别，主要成员都是由政府律师组成的。整个律政司实际上就是一个大律师事务所。香港律政司除了拥有检控权之外，还负责向政府各决策局、部门提供法律意见，为基建环保、土地规划提供法律咨询，以大律师或律师身份代表政府参与涉及政府的民事纠纷，以中国香港代表团成员身份出席多边协议会议等等。

三、外国及香港地区政府法律顾问制度对我国内地的启示

（一）大力提升我国内地政府法律顾问的法律地位

从以上国家及香港地区的政府法律顾问制度来看，要想有效发挥政府法律顾问的作用，必须大力提升政府法律顾问的法律地位。以美国为例，其政府法律顾问都具有非常高的法律地位。比如，从人事任命来看，作为部门法律顾问最高首长的部门法律总顾问，是由美国总统直接提名并经美国参议院表决通过的；从工作职责来看，政府法律顾问是直接向部门首长提供法律意见并对业务项目官员给予法律指导的；从工作领导关系上来看，部门法律顾问在业务方面不接受部门首长的领导，而是直接接受美国司法部的领导。

这启示我们：我国内地各级政府、各政府部门都要建立、健全政府法律顾问制度，提升政府法律顾问的法律地位。法治社会包括法治政府，不可能在一个地区建成。政府法律顾问制度，也应该全国整体推进。我国内地政府及其政府部门，很多都拥有行政执法与行政决策权，它们都必须配备法律顾问，并大力提升这些法律顾问的法律地位。

（二）积极推进我国内地各级政府首长设立专职首席法律顾问

从美国及香港的政府法律顾问制度来看，二者的共同之处，是均在政府内设有专职的司法部门。这些司法部门的长官均是政府首长及政府的首席法律顾问。其主要职责是为政府处理法律事务，对最高行政首长负责。

这启示我们：在我国内地，政府涉法部门虽然众多，但却没有政府首席法律顾问这一职位。至今缺少一个专门为政府首长和政府处理法律事务的总负责人。法治政府建设，首要的在于政府首长要真正依法行政。因为政府首长是第一责任人，其权力也是最大。因此，首先需要为政府首长设立专职首席法律顾问。如果总理、省长、市长、县长都有自己专职的首席法律顾问，必将大大加快法治政府建设的步伐。

（三）雇用大量律师为政府提供法律服务是国外和香港地区的通行做法

在我国香港地区，律政司不仅长期雇用大量的政府律师，而且还随时根据需要聘请社会执业律师。在美国联邦政府，不仅司法部雇用了近万人的政府律师，而且其余各部门同样雇用相当数量的政府律师。在新加坡，现有政府律师200多名被派驻政府各个部门。英国也有大量的律师为王室及政府提供法律服务。

这启示我们：法治政府建设绝不能离开广大律师的积极参与。目前我国内地，律师很少参与政府工作，不利于建设法治政府。为此，我们必须借鉴外国及香港的成功做法，积极推动政府及其部门聘用大量律师，为自己提供各类法律服务。

四、我国内地公职律师制度的有益探索

我国内地政府设立法律顾问，起步于上个世纪八十年代。1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》。1993年司法部《关于深化律师工作改革的方案》指出要通过试点在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍。1994年司法部在全国司法厅（局）长座谈会上，要求在有条件的地方试行公职律师（即外国所称的政府律师）制度。随后，全国涌现出了“上海浦东模式”、“厦门模式”、“广州模式”、 “扬州模式”等。“到2008年5月，司法部在6个中央单位和950个地方政府部门开展了政府律师试点，政府律师达到2649人。”[6]

关于由司法行政机关积极推动的公职律师试点，在我国法学理论界与法律实务界出现了不同的意见。持支持论者认为，对于公职律师现实中遇到的问题，应通过改革来解决，比如，通过改革为公职律师制度提供法律保障；积极探索公职律师适宜的组织形式；推进公职律师向专业化规范化发展等。但我们认为，公职律师制度存在的问题，是属于政府律师的外围环境障碍。这一障碍已远远超出了司法行政机关自身的能量范围，涉及到了政府机构设置的整合、法律的修订，甚至政治体制的改革，这必将是个长期的过程。尽管如此，但我们并不主张政府在促进律师制度合理化方面的无所作为。当前我国内地政府倡导推行公职律师的目的在于推进政府能够依法行政。在法律服务领域，对政府来说，在社会资源一定的情况下，目前最迫切的责任恐怕不是构建公职律师，而是完善政府法律顾问制度，充分发挥社会律师在政府法律顾问中的积极作用。在各地对政府律师制度进行积极探索的同时，各级政府也通过其他形式积极寻求专业法律服务的尝试。比如，聘请社会律师担任政府法律顾问，尤其是政府聘请社会律师组建法律顾问团的工作，在许多省市都开展得如火如荼。1999年6月，吉林省组建了全国首家省级政府法律顾问团。“目前在全国范围内已组建8200多个政府法律顾问机构。”[1]（354）

五、社会律师是政府法律顾问的最佳人选

尽管外国及我国香港地区政府律师制度值得我们学习借鉴，但该制度的建立在我国内地还存在诸多障碍。而法治政府建设需要法律专家协助已经是一种不可争辩的事实。目前，我国内地的法律专家主要有法学理论研究专家、政府专职法律工作者、公检法等法律部门的专家、律师等组成。在这些法律专家中，社会律师乃是当前我国内地政府法律顾问的最佳人选。因为政府法律顾问工作涉及大量法律实务工作，与法律研究机构及政法院校的法学理论专家相比，律师在实务方面有充分的优势，对于各部门法律有较为全面的研究，更适合担任政府法律顾问；与公检法等法律部门的法律专家相比，律师是为社会提供法律服务的人员，不受职业纪律禁止的限制，更适合担任政府法律顾问；与政府中专职的法律工作人员相比，律师丰富的诉讼经验是政府法律顾问工作的保障。

参考文献：

[1]刘凌.政府法律顾问制度思考.使命与发展——第四届西部律师发展论坛论文集[D].2011.353.

[2]Paul Brand.The Origins of the English Legal Profession[M].Blackwell.1992.105.

[3]胡加祥.英国律师制度沿革与法学高等教育简介[J].政法论丛，2007，（4）.

[4]王进喜，程滔主编.政府律师[M].北京：北京大学出版社，2007.40.

[5]严军兴.富有特色的新加坡政府律师[J].中国律师，1995，（6）.

[6]董磊.我国律师事务所已达1.3万家[N].经济日报，2008-05-07.

On the Inspiration of Government Counsel System

in Foreign Countries and Hong Kong for Chinese Mainland

Wang Xiangxiu

Abstract： Gradually improved and perfected in such countries and region as the United States， Great Britain， Singapore， and Hong Kong， the system of government counselor inspires us to pay more concern on the following issues as establishing Chinese government counsel system， for instance， to promote the legal statue of government counselors， to advance the constitution of professional chief counsel for the government leaders， as well as to employ a lot of lawyers for supplying legal service for government. Even though controversies exist in the exploration on the system of public lawyer， which has born some meaningful fruits， it is an indisputable fact that construction of government ruled by law needs professional assistance offered by legal experts of whom social lawyers will be the best candidates for government counsel.

Keywords： Government counsel； Professional chief counsel； Public lawyer； Social lawyer

责任编辑：宋 奇