民法视野下产权型保障房退出机制的分析

陈耀东+任容庆

摘 要：当前，我国产权型保障房的退出方式可区分为主动退出和强制退出，构建公平、合理的退出机制是使产权型保障房回归“公共产品”价值属性的保证。完善产权型保障房的退出机制，须从分析退出机制的现存问题入手，以“有限产权”向“共有产权”理论的过渡为视角，重塑产权型保障房的物权属性，建立政府回购体系，推行交易的“内部循环”并制定统一的退出事由和多元化的退出措施。

关键词：产权型保障房；主动退出；强制退出；有限产权；共有产权

中图分类号：D913 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）05-0067-06

从居民二元住房体系的视角来看，保障房是与商品房相对应的住房类型。保障房可以界定为政府为满足中低收入居民的基本住房需求，通过限定房屋租售价格，向符合保障标准的特定人群所提供的住房。产权型保障房是指居住人对房屋享有所有权的保障房类型，包括经济适用房（以下简称经适房）和限价房。退出机制作为产权型保障房的重要制度之一，为实现民生保障功能起着举足轻重的作用，而现行法对产权型保障房的权属界定则使其退出机制的运行缺乏强有力的法律规范支撑。因此，通过梳理产权型保障房的退出方式，探索合理的权利模式及科学的退出机制，是遏制当前产权型保障房投机诱因，真正实现保障房公平、合理配置的关键所在。

一、产权型保障房退出机制的制度价值与理论依据

（一）产权型保障房退出解析及退出机制的制度价值

1.产权型保障房退出的界定及退出方式的梳理

产权型保障房有进有出，才能促进房源的有效配置，使有限的住房资源更好地满足中低收入人群的住房需求，并减少政府财政负担。其中，“进”涉及产权型保障房的分配与交易；“出”即产权型保障房的退出。退出是指依据法律规定的条件和程序，购房者因不符合保障标准，自愿或被强制退出所居住的产权型保障房。

产权型保障房的退出，根据权利主体的主观意愿和客观现状的不同，可区分为主动退出与强制退出。主动退出，属于交易行为的一种，是指购房者因买卖其产权型保障房而退出保障对象之列。交易包含两种情形：一是“买”，即购房者依法将产权型保障房的有限产权转化为完全产权，该房屋由保障房演化为商品房；二是“卖”，即购房者将其产权型保障房转让给他人。① 强制退出，是指当出现某些法定事由时，相关部门强制购房者退出产权型保障房的方式。可见，产权型保障房退出的法律效果既有购房者依法律行为取得保障房的完全产权或者自愿消灭其有限产权，也有购房者因不符合法定条件而丧失保障房有限产权。

2.产权型保障房退出机制的价值剖析

现有产权型保障房的退出机制，因不具备循环累积效应和不能实现住房过滤效应，致使政府投入相当可观的财力、物力建设产权型保障房，却始终无法满足中低收入家庭住房的需求。究其原因，我国产权型保障房普遍采取直接上市交易的方式退出，这样的退出方式不仅有违保障房制度设计的初衷，而且存在很大弊端：一方面，国家为解决中低收入家庭购房困难所作的间接投入，在产权型保障房上市交易时，却作为房价的一部分变现给了原购房者；另一方面，为满足新的中低收入家庭对住房的需求，在保障房建设资金紧缺的情况下，国家不得不再次进行间接投入。这样反复投入必然增加各地方政府保障房建设的压力，导致其财政状况严重恶化，进而可能引起产权型保障房制度的解体。

当务之急需要建立一套行之有效、公平合理的产权型保障房退出机制，尽量避免各种利用产权型保障房牟利、寻租之行为，进而消除那些不符合保障标准之人“混入”保障对象试图非法获利的原始诱因，最终改变保障房制度实施领域杂乱无序的状况，使产权型保障房回归“公共产品”的价值属性，真正实现对中低收入人群的住房保障。

（二）产权型保障房退出机制的理论基础

1.有限产权

现有立法把产权型保障房界定为“有限产权”。②有限产权是指购房者对其所购住房享有占有、使用、部分收益和有限处分之权。[1] 其法律性质是在收益和处分方面受到限制的单独所有权。[2] 其“有限”性体现在：其一，权利主体有限，即只有中低收入家庭才具有购买资格；其二，处分权的限制，即只有经过一定年限后才可上市交易；其三，收益权的限制，即在购房者未获得完全产权前，不得将经适房和限价房用于经营活动；其四，取得对价的限制，即必须向政府缴纳一定的土地收益价款后方可转让。

有限产权理论围绕限制购房者的收益权和处分权来设计退出机制，即经过一定年限并上缴土地收益价款后才能上市交易，且政府享有优先回购权。此处政府享有的优先回购权类似于优先购买权，但优先购买权要求权利主体与出卖人之间先前存在一定的法律关系，且购买标的在先前的基础法律关系中与优先购买权人具有特殊关系。[3]而在“有限产权”下，政府与经适房和限价房的出卖人并未形成先前法律关系，这使得政府优先回购权缺少源权利的支撑，必然影响其权利行使的合法性与正当性。此外，将产权型保障房界定为“有限产权”的法律文件为部门规章，其法律位阶过低，不符合物权法定的基本原则。因部门规章无权创设新型物权，使得“有限产权”无法纳入现有物权权利体系，必然导致其权利的行使和保障大打折扣。

2.共有产权

基于有限产权理论的缺陷，立足于物权法的共有制度，运用共有产权剖析产权型保障房权利构造的理论应运而生。共有权是指两个或两个以上的民事主体对同一财产所共同享有的所有权。[4]《物权法》第93条确认了按份共有与共同共有两种形态。按份共有是数人按其应有部分，对于一物共同享有所有权。[5]其基本法律构造为各个共有人对共有物按份额享有不同的权利，各个共有人对共有财产享有的权利和承担的义务是依据其不同的份额确定的，但按份共有并不是分别所有。[6]

共有产权理论的基本思路是：用现行物权权利结构来重塑经适房产权，以清晰界定其物权属性。基本内容是：政府将用于经适房建设的财政性支出（主要是减免的土地出让金和税费）转化为投资，并与购房者按投资比例拥有房屋产权和相应权利。操作模式是：由政府和购房者按出资比例共同拥有经适房产权，并按规定共同领取《房屋共有权证》，标明房屋所有人为政府和购房者以及二者所享有的产权比例，其中政府拥有的产权部分可以授权住房保障机构来行使。[7]对于限价房能否适用共有产权，理论界尚存争议，我们认为，作为“限房价”、“限地价”的双限房，限价房实为政府和开发商各自让出一部分利益，限价房土地的出让价格之所以比普通商品房土地便宜，是因政府为限价房提供了土地优惠政策，因此，不能否认政府对限价房的投资份额，这也是政府有权持有限价房产权的依据所在。

二、产权型保障房退出机制的法律检讨

近几年，中央和地方颁布的调整产权型保障房的法规和政策性文件，虽然涵盖建设、分配、监管、交易、处罚等内容，但“重分配、轻流转”的立法倾向却十分明显，即重点关注产权型保障房的分配问题，而忽视了监管、退出及交易环节，此立法思想的“结构性缺失”是制约产权型保障房制度顺利实施的症结所在。目前，我国产权型保障房的退出机制主要存在以下问题：

（一）产权型保障房主动退出情形下存在的问题

1.交易对象限制过少

在经适房领域，现行国家法律和地方法规规定，不满5年的，原则上不得直接上市交易，因特殊情况确需转让的，由政府进行回购；已满5年的，购房者应向政府交纳土地收益价款，政府可优先回购。也就是说，经适房不满5年的，交易对象仅限于政府；5年后的交易对象可能是政府或第三人。在限价房领域，国家层面的法律尚无规定；现有地方法规规定，限价房3年或5年内不得转让或出租，因特殊原因确需转让的，应当向所在市国土房管局申请回购或安排符合资格者购买；3年或5年后转让或出租的，向当地政府补交土地收益价款。③

现有法律未对经适房和限价房的交易对象做出限制，即一定年限后可以转让给非中低收入家庭，从而使产权型保障房转化为普通商品房进入市场流通，这与保障房的住房保障功能相悖。

2.交易利润收取混乱

在经适房领域，首先，土地收益价款的差价计算方式不同：一是按成交价款的比例收取；④二是按原购房价和经适房出售价的差价比例收取；⑤三是按转让时同地段普通商品房与经适房的差价比例收取；⑥四是按现行房屋评估价与现经适房购买差价的比例收取；⑦五是按现行房屋评估价与现经适房购买差价的一定比例再加上土地出让金收取。⑧其次，补交土地收益价款的比例不同：广州按土地收益价款计算差价的80%收取；北京、珠海、济南等地按70%收取；南宁按60%收取；杭州按55%收取；合肥、太原按40%收取；呼和浩特按20%收取。再次，按签订购房合同的先后区分允许交易的年限限制或交纳土地收益价款的不同：南宁区分出四个时段购买的经适房，其获得上市交易的年限和应交的土地收益价款各不相同；⑨广州区分了两个阶段，体现了交易年限和土地收益价款的不同；⑩北京以一个时间为界点，仅区分了该时间前后土地收益价款的差异。？輥？輯？訛在限价房领域，上市交易规定没有经适房那么复杂，但各地对补交土地收益价款比例的规定也各不相同。？輥？輰？訛

无论是经适房还是限价房，各地虽明确了相应的利润分配比例，但在计算标准和比例设定方面却存在巨大差异，且总体来看，购房者向政府交纳的部分远远低于其所能获得的收益。

3.政府回购力度较小

在经适房领域，购房者购买经适房满5年欲上市转让的，政府可优先回购；购房者也可以向政府交纳土地收益等价款后，取得完全产权。但是，政府回购与购房者取得完全产权之间的关系规定模糊：回购权前的 “优先”二字，似乎表明只有政府放弃回购权时，购房者才可以取得完全产权；然而“也可以”又似乎表明购房者有权选择申请政府回购或取得完全产权。？輥？輱？訛在限价房领域，现行各地方法规均未规定政府回购权。

尽管法律规定了经适房的政府回购，但在实际操作中，由于政府的职能缺位和监管不力，导致很多地方经适房的转让都绕过政府回购，直接在购房者交纳土地收益后作为商品房向市场出售；而限价房政府回购的法律缺失，则暗示了当前立法肯定甚至有所鼓励限价房向商品房的转化，由于转让条件设置相对较低，使得购房者可以充分享受限价房的财产权益。

（二）产权型保障房强制退出情形下存在的问题

1.退出事由设定不一

在经适房领域，因主观原因导致退出的情形包括：获得经适房时，购房者采用弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件的手段，骗购经适房的行为；使用经适房时，居住人实施违法出售、出租、出借、抵押、赠予、闲置及改变房屋结构等行为。因客观原因导致退出的情形包括：其一，购买经适房未满5年购房者又购买其他住房的；其二，全部家庭成员户籍迁出经适房所在地；其三，购房合同约定的其他情况。

在限价房领域，各地方法规仅规定购房者弄虚作假，隐瞒家庭收入、住房和资产状况及伪造相关证明骗购限价房的行为。

2.退出措施过于单一

在经适房领域，退出措施包括三类：一是收回所购住房，即相关部门在出现强制退出事由时作价收回所购经适房；二是建立不良信用记录，即将购房者的恶意申购行为作为不良信用记录纳入个人信用联合征信系统；三是移交司法机关处理，即相关部门可向法院申请对拒不退房的购房者强制执行。

在限价房领域，退出措施包括三类：一是收回所购住房；二是补交购房款，即购房者按同地段普通商品房价格补足购房款或按限价房购买价与市场评估价的差价上缴差额收益；三是移交司法机关处理，对于拒不腾房、不补交房款的，相关部门可向法院起诉；如构成犯罪的，可追究其刑事责任。

三、完善产权型保障房退出机制的法律思考与建议

目前，我国产权型保障房退出领域存在的问题并非单纯“执法不严”所致，根本原因在于立法层面的规范缺失与混乱。强制退出与主动退出各自侧重公法与私法两大法域，即强制退出机制更多是以国家公权力的强制为主导，主动退出涉及的交易问题则以民事私权利的自治为内核。因此，完善产权型保障房退出机制在立法层面应寻求公法与私法的对接，在行为强制与意思自治之间力求平衡。具体可从以下两方面予以完善：

（一）主动退出机制的设计：以回归产权型保障房权利属性及实现其价值目标为归宿

1.重塑产权型保障房的物权属性

物权归属秩序的明确是产权型保障房交易的前提，现有立法把经适房和限价房界定为“有限产权”，“有限”是针对购房者处分权能的限制。产权型保障房实际处于“政府与个人共有产权”的状态，是政府将土地出让金或其他减免的行政税费转化为对产权型保障房的投资，并按其投资额与购房者共同享有房屋产权。因此，产权型保障房权属的重塑可以借鉴所有权中的共有理论，从按份共有的角度规范其法律关系。从理论层面看，在产权设计上，通过确定政府与购房者的共有产权，可明晰产权配置，理顺产权型保障房的法律关系，这不仅可以实现购房者与政府的利益双赢，而且可以取得遏制投机、压缩获利空间的良好社会效益。此前，一些地方政府已经开始尝试经适房“共有产权”模式，？輥？輲？訛共有产权将成为未来产权型保障房发展的方向。

在共有产权理论下，政府与购房者的关系是按份共有人，产权型保障房作为出卖物，在先前的共有关系中作为政府与购房者之间的共有物存在，这样一来，政府的优先回购权就具备了权利来源，即共有权关系。据此，退出机制可设计为两方面：一是政府退出，即政府按市场价格转让政府持有的部分产权，收回当初用于补贴的财政投资，并获得相应比例的投资增值收益；二是购房者退出，政府按市场价格收购其所拥有的部分产权。在第二种情形下，政府享有优先回购权的同时，依法保留收益权，目的是在产权明晰的基础上确保产权型保障房的社会保障属性。

2.建立政府对产权型保障房的回购体系

经适房交易时，政府回购权与购房者取得完全产权之间的关系，现行立法表述不够清晰和严谨，应该明确只有政府放弃回购时，购房者才能取得完全产权。《物权法》第101条规定，按份共有人在转让其份额（应有部分）时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利，该条款是政府优先回购权的法律依据。从权利属性上看，政府的优先回购权类似于共有人的优先购买权，依附于共有关系而生，是一种附条件的形成权，即只有在购房者转让产权型保障房时才可以行使该权利。政府回购体系的建立有利于保证我国保障房制度的连续性，消除产权型保障房交易中的寻租、谋利现象，因此，为减少购房者利用限价房获得暴利的可能，真正实现限价房抑制房价过快增长的目的，限价房转让时也应规定政府优先回购的程序。

政府回购产权型保障房后，是将其继续出售给其他符合购买条件的中低收入家庭，还是将其转化为廉租房或公租房向符合条件的中低收入家庭出租，我们认为，后者更能有效地遏制将保障房财产权转变为传统所有权的“冲动”，现行法关于产权型保障房的财产权界定体现出政府既试图使购房者拥有房屋财产权，又担心购房者利用保障房上市交易进行不当牟利的谨慎与悖论。事实上，规范上的表面平衡并没有达到立法者所期望的结果，实践中即使购房者在交易时交纳了指定比例的土地收益价款，依旧存在巨大的牟利空间。保障房首先应保证中低收入人群“住有所居”，而后再实现“居有其产”，因此，为更好地发挥保障房的“保障”效用，真正做到物尽其用，国家回购产权型保障房后，应逐步将其与廉租房和公租房并轨，形成“租售并举、以租为主”的中低收入家庭住房保障制度。

3.推行可循环的产权型保障房交易机制

如果政府放弃回购产权型保障房，那么，购房者就可以通过交纳土地收益价款的方式取得完全产权，此后会出现产权型保障房上市交易的情形。尽管目前立法对产权型保障房上市交易采取严格程序和实体限制，但不可回避的是，产权型保障房上市交易“牟利”的空间依然存在，解决这一难题的关键是推行产权型保障房的“内部循环”机制，明确产权型保障房只能在符合保障标准的人群中进行交易，这不仅能够最大程度的防止产权型保障房作为公共产品性质的异化，也是对产权型保障房民事财产价值的肯定。

产权型保障房“内部循环”机制的建立可以阻断产权型保障房向普通商品房的转化，有效地解决现行退出机制的弊端，这种制度设计的理论依据来源于所有权受限理论。从罗马法、《法国民法典》到《德国民法典》的发展历程看，所有权受限的规定一直体现于立法中。所有权受限源于三个方面：一是物之稀缺；二是公共利益；三是可持续发展。保障房对于中低收入家庭来说无疑是稀缺资源，我国中低收入家庭比重大，尽管每年政府加大保障房建设的数量，但面对旺盛的市场需求，仍然供不应求；产权型保障房涉及公共利益，面对高昂的商品房价格，产权型保障房无疑是中低收入家庭解决住房的重要途径；从长远来看，解决好产权型保障房的问题，保障好百姓住房问题，则可以国泰民安，反之，将会带来严重的社会问题，阻碍国家健康、稳定、可持续发展。由于产权型保障房的公益性和稀缺性，以及国家可持续发展的必要性，符合所有权受限的理论，可以对其处分权进行限制，即产权型保障房只能向中低收入家庭转让。

（二）强制退出机制的设计：以完善产权型保障房退出事由与措施为目标

1.明确并统一退出事由

现行规定的退出事由比较散乱，且多有重合、矛盾，亟待有效地整合并从国家基本法层面予以统一。一旦出现以下主观或客观情形时，应责令购房者退出产权型保障房：

（1）主观情形：其一，弄虚作假或隐瞒家庭真实户籍、人口、收入、财产状况等法定审查事项的；其二，违法出租、出售、出借、赠予、抵押、闲置及改变房屋结构等行为。

（2）客观情形：其一，家庭成员购买其他住房的；其二，全体家庭成员户籍迁出本级行政区划的；其三，因继承、离婚析产或司法判决、裁定、调解等原因转移保障房产权，且受让方不符合保障标准的；其四，原购房合同中所约定的其他情形。

2.采取多元化的退出措施

丰富产权型保障房的退出措施，可以采取经济、行政乃至刑事等多元化的法律手段，督促符合退出条件的购房者及时退出保障房，同时，最大限度地保障相关人员的基本人权。可从以下四个层次予以考虑：

（1）经济制裁。司法机关可以扣押、划拨、拍卖拒不退出的购房者及其家属的其他财产性收入，以此弥补产权型保障房与同地段普通商品房之间的差价。

（2）行政处罚。责令购房者退房的同时，住房保障管理部门也可对相关责任人和单位给予行政处罚。

（3）司法强制执行。期限届满拒不退出的，由司法机关强制执行；但执行中，不得采取暴力、威胁或者中断供水、供电、供热、供气及道路通行等非法方式。

（4）刑事责任。对于个别严重违反保障房退出管理规定，且拒不退出的购房者，可以采用刑事手段加以制裁，这也是域外住房保障领域的通例。？輥？輳？訛基于罪刑法定的原则，相关罪名的设定由国家基本法予以明确。

结 语

党的十七大首次将“住有所居”与“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”并列为我国加快推进以改善民生为重点的社会建设目标；党的十八大则首次把 “保障性住房建设”写入党代会报告，并进一步提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”可以预见，在未来的居民住房制度体系中，保障房将呈现出更加蓬勃发展的态势。与此相适应，调整保障房领域的法律规范也亟待审视和重构，而退出机制作为保障房法律制度的“轴心”所在，不仅对各类保障性住房流转的意义重大，而且对我国居民住房整体结构的平衡与完善也具有举足轻重的地位。因此，未来产权型保障房的立法应当立足于二元化的住房结构，在主动退出情形下，进一步发挥政府的能动性，形成退出机制的双层保护，即在产权型保障房转让时，先由政府积极、合理参与回购，回购不成，再促使其在中低收入家庭之间进行“内部循环”；在强制退出情形下，力求制定统一的退出事由和多元化的退出措施，这样才能最大限度地发挥产权型保障房的效用，满足更多中低收入家庭对住房的需求。

注释：

①参见《经济适用住房管理办法》第30条。

②参见《经济适用住房管理办法》第30条、《宁波市限价房管理办法（试行）》第20条。

③参见《宁波市限价房管理办法（试行）》第20条、《北京市限价商品住房管理办法（试行）》第26条。

④参见《太原市经济适用住房管理办法》（市政府第51号令）第24条，该办法于2007年11月19日被《太原市经济适用住房管理办法》（市政府第61号令）取代。

⑤参见北京市《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》第2条、《武汉市经济适用住房上市交易的若干规定》第4条。

⑥参见《广州市已购公有住房和经济适用住房上市缴纳的土地出让金及收益分配管理规定》第1条、《珠海市经济适用住房管理办法》第28条、《济南市经济适用住房交易管理若干规定》第8条、《合肥市经济适用住房管理暂行办法》第27条、《太原市经济适用住房管理办法》第31条。

⑦参见《杭州市人民政府办公厅关于规范杭州市区经济适用住房上市交易和回购管理的实施意见（试行）》第1条。

⑧参见《呼和浩特市经济适用住房管理办法》第35条。

⑨参见《南宁市人民政府关于规范经济适用住房管理的通知》第4条。

⑩参见《广州市已购公有住房和经济适用住房上市缴纳的土地出让金及收益分配管理规定》第1条。

？輥？輯？訛参见北京市《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》第2、3条。

？輥？輰？訛参见《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》（该法有效期从2008年5月1日至2013年4月30日，目前尚未出台新定）第15条、《关于印发北京市限价商品住房申购家庭收入、住房和资产准入标准及已购限价商品住房上市交易补交比例的通知》第3条。

？輥？輱？訛目前仅有上海明确只有在政府放弃回购时，购房者才能取得完全产权进而向他人转让。参见《上海市经济适用住房管理试行办法》第30条。

？輥？輲？訛参见《淮安市市区保障性住房建设供应管理办法》第3条，共有产权保障性住房确定两种产权比例，一是个人拥有70%的房屋产权，政府拥有30%的房屋产权；二是个人和政府各拥有50%的房屋产权。

？輥？輳？訛参见我国香港地区相关房屋条例规定，如申请人故意隐瞒资产，房屋署可予以检控，一经定罪，可判罚款2万港元及监禁6个月。

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Analysis on Quitting Mechanism of Indemnificatory Housing with Property Rights under the Civil Law： Based on the Transition of Theories from “Limited Property Rights” to “Mutual Property Rights”

Chen Yaodong Ren Rongqing

Abstract： At present， the way of quitting indemnificatory housing with property rights can be divided into voluntary quitting and compulsory quitting in China. Fair and reasonable quitting mechanism can ensure indemnificatory housing with property rights going back the value attribute of “public products”. To perfect the quitting mechanism of indemnificatory housing with property rights， we must analyze problems of quitting mechanism， remodel the nature of real rights of indemnificatory housing with property rights based on the transition of theories from “limited property rights” to “mutual property rights”， set up the system of government repurchase， carry out the “internal circulation” of transaction， and formulate the unified causes of quitting and the diversified measures of quitting.

Keywords： Indemnificatory housing with property rights； Voluntary quitting； Compulsory quitting； Limited property rights； Mutual property rights

责任编辑：宋 奇