地方政府应对环境群体性事件的困境及对策

张晓燕

摘 要：近年来，因环境污染问题引发的群体性事件频繁发生。通过剖析一些环境群体性事件的基本特点，提示人们在应对环境群体性事件所面临的困境时，如发展经济与保护环境之间的矛盾，兼顾城乡环境公平的两难，寻求公益和私益的平衡等，多方主体务必要做好沟通协调：需要政府积极发挥仲裁者引领作用，需要唤醒相关企业的社会责任意识，需要畅通民众利益表达渠道和救济渠道。

关键词：群体性事件；环境群体性事件；困境

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）04-0037-05

近年来， 随着工业化的加快， 环境污染问题日益增多。随之，因环境污染诱发的群体性事件也在各种类型的群体性事件中处于较为突出的地位， 尤其是在经济比较发达、社会发展相对较快的地区， 环境污染已经成为引发群体性事件的一个重要原因。要有效地应对此类事件，需要政府、企业和民众做好沟通协调，寻求一种妥善合理的解决路径。

一、环境群体性事件的类型及状况

顾名思义，环境群体性事件即因环境污染问题引发的群体性事件。有学者曾将环保问题分为污染驱动型与科学预测型两种类型，前者与环境恶化及被害者的生存质量有着密切的关系，为特定的事件所激发；后者是人们出于对地球生态的考虑主动干预而触发的。以此为标准来考量，目前环境群体性事件主要分为两类：一类是污染驱动型，即由既成事实的污染所导致的反应型环境群体性事件，如东阳画水镇环境群体性事件；一类是科学预测型，即对可能产生的污染而进行抵制的环境群体性事件，如厦门PX事件。

环境保护部门受理的“环境信访”量的变动情况是衡量环境纠纷状况的重要指标之一。就全国而言，根据对2001年到2010年我国环境纠纷状况的统计，2001年群众信访总数是37万封，到了2010 年，群众的信访总数已经达到70万封，10年间，环境信访的数量增加了33万多封。[1]这些数据表明，目前我国社会已经进入了环境群体性事件的多发期。

二、环境群体性事件的特点

环境群体性事件与一般的群体性事件既有共性，又有差异。通过对环境群体性事件进行分析，并以此为基础，概括出环境群体性事件的一些特点。

（一）农村和城乡结合部发生冲突的比例相对较高

一些地方政府片面追求GDP指标及环保主管部门把关不严，导致急功近利的私企把城里淘汰的设备和落后工艺引进较为偏僻贫困的农村开办工厂。还要看到，对外开放的同时，一些不良外企钻了我国法律不够健全的空子，将污染环境的产品生产流程转移到我国，在农村和城乡结合部建立产业园。与此同时，许多企业和产业园在发展初期大多不注重与当地民众的沟通，至于企业今后可能造成的环境污染问题更是对当地民众讳莫如深，甚至有个别环保主管部门睁一只眼闭一只眼，这就为后来发生群体性事件埋下诸多隐患，深受其害的民众到环保部门上访的数量不断攀升就在情理之中。

根据统计，一些环境群体性事件中，75%发生在农村和城乡结合部。比如，2004年浙江长兴天力血铅事件发生在该县林城镇，受害者是大云寺村、上狮村、太傅村、东港村的村民；2005年东阳市画水镇的“4·10事件”发生在城乡结合部；2007年内蒙古包头尾矿坝污染引发的群体性事件，受害者是新光一村、三村、八村、打拉亥村村民；2007年广西岑溪市波塘镇因环境污染引发的警民冲突事件，村民代表是波塘镇新廉村水头桐组。由此可见，上述事件多集中发生在农村。

（二）主要以维护生存权、健康权为诉求目标

在环境群体性事件中，民众维权的目的不再局限于经济方面的补偿，更多地是以维护生存权、健康权、环境权等为诉求目标。环境群体性事件多由环境污染等问题引发，实质是因为民众的基本生存环境受到影响，健康直接受到威胁，并且这些问题长时间得不到解决而爆发。

根据统计，一些环境群体性事件的诉求目标最终都指向对生存权、健康权、环境权的维护。比如，2008年云南省丽江市华坪县环境冲突，村民居住地遭受水源污染；2009年湖南浏阳抗议镉污染事件，工厂的非法生产导致周边村庄遭受镉污染；2009年陕西凤翔血铅事件，东岭马道口村和孙家南头村的数百孩童血铅超标；2010年广西壮族自治区靖西县环境污染事件，广西信发铝厂涉嫌污染周边村庄的水源，影响村民的饮用水供应；等等。当这些诉求长期没有得到回应和认真解决时，民众迫不得已进行抗争，从而爆发了环境群体性事件。

（三）冲突发生前民众也曾选择体制性救济途径

从环境一点点遭到破坏到开始影响民众的基本生活，需要经历一个逐渐认识和体验的过程。当民众已经觉察到环境污染实实在在影响到自己生活的时候，他们首先想到的就是政府，这是中国老百姓“有事找政府”的惯有观念。目前，比较常见的是“上访”这种形式，即群众越过基层组织或企业直接到县乡两级政府反映问题并寻求解决的途径。除“上访”之外，可能还有对话、谈判、行政调解、诉讼等方式。这些都属于体制性的救济途径。

根据统计，在一些环境群体性事件中，有80%在还未形成群体性事件前曾通过体制性途径向企业和地方政府有关部门反映情况或者通过上访、信访来寻求对话；还有的是通过法律允许在一定范围内的集会等方式寻求同情者参与。比如，2008年上海市民反对磁悬浮（可能的噪音、电磁污染）事件，2008年成都市民反对彭化事件，2012年四川什邡反对钼铜项目事件，2012年云南广南县因环境问题和堵路问题引发的冲突事件，等等。

（四）矛盾累积时间较长

环境群体性事件的发生，往往是矛盾长期累积的结果。

根据统计，在一些环境群体性事件中，70%具有较长的矛盾累积时间。比如，2005年东阳市画水镇的“4.10事件”，可以追溯到1999年东阳市委、市政府决定设立竹溪工业园区的时候，随着时间的推移和环境污染的逐渐显现，到2003年7月、2004年1月，农作物受到影响，成片地死去，树木枯黄，蔬菜烂茎，稻谷空壳，大棚西瓜苗死亡，等等。此时，环境污染问题暴露已经比较充分，权益受到侵害的村民与排污企业的矛盾尖锐化，但企业和地方政府仍未及时与村民进行沟通，且未对村民的合法上访提出的诉求给予合理回应，最终导致群体性事件爆发。纵观事件的全过程，从埋有隐患到集中爆发近6年，矛盾累积时间不可谓不长。

综观其他环境群体性事件，也有类似的特点。如： 2007年内蒙古包头尾矿坝污染引发的群体性事件，可以追溯到2000年，当时就有环境检测报告指出，村中的地下水已经不适合人和牲畜饮用；2007年广西岑溪市波塘镇因环境污染引发的警民冲突事件，可以追溯到2003年，水头桐组的村民曾多次向有关部门反映该企业在生产过程中造成了当地环境污染问题，但企业并未按照处理意见进行整改；等等。

三、地方政府应对环境群体性事件中面临的困境

环境群体性事件主要涉及三方面的主体——政府、企业、民众。三方主体有着各自不同的立场，政府要综合考量，既要发展经济，又要保护环境；作为企业，利润追求是其重要目标；作为民众，要维护自己的生存权。这样，在应对环境群体性事件过程中，处在博弈中的一些地方政府容易陷入困境。

（一）发展经济与保护环境之间的矛盾

地方政府既要促进经济发展，又要保护环境，这是职责所在。如果处理不好发展经济与保护环境二者的关系，长期对环境保护监管不力，以罚代管，放任不良企业违法排污，则对环境的破坏将越来越严重，并对民众的生存权造成威胁。

目前，对于正确处理发展经济与保护环境的关系，至少在一部分地方政府和企业中认识不足，尤其是在农村和较为贫困的地区。“价值冲突是环境政治的核心”。[2]在经济建设中，地方政府主导发展的模式固然优势明显，但也有一定的弊端，它使经济增长成为一届地方政府追求的重要指标，一些地方政府为了所谓的“大干快上”，片面追求GDP增长，不惜以牺牲环境为代价，从而为引发环境群体性事件埋下隐患。

这种事例不胜枚举，如：2004年浙江长兴血铅事件、2005年浙江东阳“4·10事件”、2007年岑溪市波塘镇事件、2008年云南省丽江市华坪县事件、2010年广西靖西县事件等，几乎都是因为企业生产污染了环境，影响到老百姓的生存权而爆发的。从这些事件的发生、发展过程可以看出，一些地方政府只着眼于当地经济发展，未及时、正确处理因环境污染导致的相关矛盾，促使矛盾长期积聚，便爆发了群体性事件。

（二）兼顾城乡环境公平的两难处境

近年来发生的环境污染事件，大多发生在农村、城乡结合部，给当地民众生活、生产带来难以估量的影响。之所以环境群体性事件多发生在农村，是因为许多企业将带有某种污染性产品从人口密集的城市转移到城乡结合部或农村生产；同时，城市产生的大量生活垃圾和污染物的堆放处理也多集中于农村地区。于是，一些农村地区环境污染越来越严重。一些乡村不但饮用水质量不达标，就连灌溉用水，甚至空气和土壤也受到污染，而且沙漠化、荒漠化现象在蔓延。如，2005年东阳市画水镇的“4·10事件”，化工企业排放的有毒气体、有毒废渣等，让当地村民承受着环境污染和无法正常生产生活的压力；2007年内蒙古包头尾矿坝污染，使临近的新光一村、三村、八村、打拉亥村等长期承受着粉尘污染、水源污染的压力；2009年陕西凤翔血铅事件，附近村民遭受着铅污染的危害；2010年广西壮族自治区靖西县事件，当地村民面临着水源污染的严重问题；等等。

如何治理好农村环境污染问题，实现城乡环境公平，地方政府面临困境。

（三）平衡公益和私益的困境

公益，即公共利益；私益，即私人利益。事实上，公益和私益只是相对的概念，不是绝对的“公与私”的关系，这与费孝通先生曾经论述的“差序格局中的群己相对性”不谋而合。可以这样理解，假如城市全体居民的正常生活是公，那么，相对地，社区居民的生活可以理解为私；城市整体经济发展是公，那么，相对地，部分居民生活可以解释为私，等等。所以，在经济建设中，政府一方面要保障经济生活的正常运行，另一方面，要创造良好的生存环境；一方面要保障城市居民的正常生活，另一方面又不能损害某些社区居民的生存权利，如何妥善处理两者关系，当地政府也面临困境。

比如，2008年上海市民反对磁悬浮事件，政府面对的，一边是发展上海市公共交通，另一边是如何维护周边居民的健康生存权；2009年江苏省吴江市因垃圾焚烧而引起的街头抗议事件，一边是保障吴江市全体居民的正常生活，另一边是如何维护吴江市平望镇老百姓的健康生存权；2010年广东省东莞市民不满垃圾焚烧厂离家门太近引发的群体事件，一边是城市居民生活垃圾的处理，另一边是如何维护清溪镇罗马社区村民和樟木头镇石新社区村民的健康生存权；等等。这些事件反映出一个共同的问题：一方面政府要保障全体城市居民的正常生活；另一方面，在保障全体城市居民正常生活的同时，也要顾及与此相关联的居民的利益，不能借口维护公共利益，而损害少数人的权益。这就面临平衡公益和私益的困境。

四、地方政府应对环境群体性事件中面临困境的原因

任何群体性事件从酝酿、爆发到升级，背后都有较为复杂的多种原因，环境群体性事件也不例外，其爆发背后是多方主体共同作用的结果。在一定程度上说，近年来我国环境群体性事件频发，且在处理事件过程中面临困境，其中一个重要的原因就是，政府、企业和民众这三个不同的利益主体在价值观上的冲突。

（一）有的地方政府迫于财政压力，不惜牺牲环境

近年来，大多数环境群体性事件都有一个共同的现象，即严重污染环境的企业大都是当地的支柱产业，是政府的重要财政来源。既然经济增长是衡量地方政府经济发展的重要指标，一些地方政府为了追求GDP增长，不惜以牺牲环境为代价。

南京大学的学者张玉林认为，目前行政体制下，经济增长是地方政府官员任期的主要考核指标，GDP和税收增长很容易成为地方政府官员的选择，结果导致他们采取重经济增长、轻环境保护的行为。[3]与环境保护相比，经济增长更直接关系地方政府的政绩，所以，面对民众提出环境保护的诉求时，地方政府更容易选择保护企业。

在这种情况下，有的地方政府扭曲了作为调节社会矛盾的“仲裁者”角色；[4]与此同时，民众则放弃了制度化救济渠道，转而寻求自我拯救的方式。于是，共同的利益受损构成了一种共识性危机，这使得民众很容易被动员起来，形成群体性事件。

（二）企业迫于生存竞争压力，忽视应该承担的社会责任

企业片面追求利润，忽视其应尽的社会责任，也是产生环境污染，进而导致环境群体性事件的重要原因。实际上，一个企业能够持续发展，不仅需要经济利润的动力刺激，也需要具备一定的社会责任意识。当前，经济高速增长，随之而来的是企业的快速发展、自然资源的短缺、环境污染问题的出现；而企业在生产过程中造成的环境污染问题，表明企业作为市场经济主体忽视了应当承担的社会责任。结合上述案例，企业社会责任意识缺乏已经成为环境群体性事件的重要诱因。

（三）民众生存权益受损，权益救济渠道不完善

环境资源是一种公共物品，对其保护具有公益性，而目前我国还没有完善的环境公益诉讼制度，这影响到民众对环境请求权的行使和实现。在环境权益受到侵害时，民众没有充分的法律依据提起诉讼，难以维护自己合法的权利，也难以得到应有的经济补偿和法律保障。

环境污染侵害的对象众多、受侵害的范围广泛、受侵害的程度严重，甚至有的殃及子孙后代，且环境的恢复期难以预计，有的侵害几乎就是不可逆转的。在上述大多数环境群体性事件中，群众一开始并没有采取极端的方式，而是通过上访、向相关环保部门投诉、向法院起诉等较为理性的方式，遗憾的是，很多完全可以妥善解决的问题却始终得不到合理解决，最终激化社会矛盾。

五、解决环境群体性事件的对策建议

解决环境群体性事件中政府所处的困境，需要多方主体共同努力，需要政府积极发挥仲裁者引领作用，需要唤醒相关企业的社会责任意识，也需要涉事民众的充分理解。

（一）积极发挥仲裁者引领作用

一些地方政府片面追求大规模投资与建设，面对因环境污染带来的矛盾和冲突，站在企业一边，漠视群众利益，这是问题的关键。原因就在于政企不分。市场经济条件下，一些本该由企业自己干的事，地方政府却还包办代替。政府本该充当裁判员的角色，却整天围着开发商、投资商、企业家转，忽视了群众利益，个别的地方政府居然站在了群众对立面。当前正开展的群众路线教育实践活动告诫我们地方政府要做到两个“回归”：一是回归到“我们是从群众中来，我们所做的一切都是为了群众”的本色，时时处处、设身处地地为群众着想；二是回归到调节社会矛盾的仲裁者的角色，积极发挥监管者、仲裁者的引领作用，引导企业树立环境保护意识，督促企业主动遵守环境保护规则，加大处罚力度，引导企业在环境保护上增加投入，监督企业履行应该承担的社会责任。维护社会正义、公正、公平。如此妥善处理好发展经济与保护环境、短期利益与长期利益的关系。

与此同时，在干部考核上，建立健全环境问责制，把保护环境与生态文明建设纳入考核内容。“如果不改变以GDP为核心的官员考核制度，如果不问责造成环境事故的官员，环境污染的现象仍然会发生。”[5]引导地方政府官员树立生态文明理念，提高各项政策的科学性和可操作性，发挥地方政府在保护环境中应有的职能，促使经济建设与生态文明建设协调一致，从而减少引发环境群体性事件的诱因。

（二）唤醒企业的社会责任意识

企业是市场主体，其核心价值是追求利润的最大化。围绕这一核心价值，企业决策时往往偏重经济利益，而忽视环境保护。

从前述各例中，我们已经看到许多企业环境保护意识、社会责任意识淡薄。因此要通过法律和道德两种途径加强企业自律，时时抑制唯利是图的一面，赚钱不赚黑心钱，算账要算良心账，把社会责任牢记心间。为此，应加强企业文化建设，树立环保意识和可持续发展意识。要充分认识到企业并不是独立体，企业与驻地就是同呼吸共命运的共同体，生态环境遭到破坏，受害者不仅是当地民众，任何企业、任何人都不可能独善其身；与此同时，企业还要主动接受地方政府环境保护的监管，切实履行环保义务。

（三）畅通民众利益表达渠道和救济渠道

从上述发生的环境群体性事件中，我们可以看到民众环境权利、甚至是生存权利受到严重威胁却投诉无门是事件发生的重要原因。在大多数事件中，民众采取的是较为理性的方式，如选出代表进行上访、向环保部门投诉、向法院起诉等。可惜，由于通过制度化的渠道提出的诉求长期得不到正面回应和合理解决，不得已采取了一些特殊的方式以引起相关方面注意，最终导致群体性事件爆发。

为了避免这种情况，首先，应该疏通民众利益表达的渠道。建立多渠道的对话机制，健全民众的合法权益表达机制，倾听民众的意见，提升民众的参与程度，提高环境决策的民主化和科学化程度，切实维护好和保障好民众的环境知情权、参与权和监督权。如：向社会公布办理环境案件的信访工作机构的投诉电话、通讯地址、电子邮箱、信访接待的时间与地点等信息，以便信访者查询信访事项处理的进展及结果等相关事项。其次，建立健全民众对立观点的交流整合渠道。环保非政府组织作为环保力量的代表，凭借其非政府性、公益性、专业性的特点，为政府、企业、民众、媒体等主体搭建一个交流整合平台，这样，可以集合多方面力量，加强环境监督，维护民众环境权益。再次，健全救济渠道。完善国家及地方环境标准，消除环境立法领域的冲突与盲点，健全公民环境权司法救济渠道。只有这样，环境群体性事件才可以得到及时预防，即使发生，也可以通过法律途径寻求合法合理的解决。当前，我国正处于经济和社会双重转型的重要历史时期，各种影响社会稳定的矛盾和问题大量出现，维护社会稳定面临的压力很大。[6]随着经济和社会转型步伐的加快，必然会遇到一些新情况新问题，其中，因环境保护、环境污染问题而引发的环境群体性事件的出现，在很大程度上影响着政治、经济、社会和生态的协调发展。为此，政府、企业、民众三方主体应该良性互动，在发展经济的同时，保护环境，维护民众的生存权。

参考文献：

[1]中华人民共和国环境保护部.全国环境统计公报（2010年）[EB/OL]. http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/201201/t20120118_222703.htm，2012-01-18.

[2]Smith，Graham. Deliberative Democracy and the Environment[M].London：Routledge，2003，1.

[3]张玉林.政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突[J].探索与争鸣，2006，（5）：26-28.

[4]商磊.由环境问题引起的群体性事件发生成因及解决路径[J].首都师范大学学报，2009，（5）：126-130.

[5]潘岳.建立环境问责制度 遏制污染恶化势头[N].中国日报，2007-07- 03.

[6]胡鞍钢，胡联合.转型与稳定——中国如何长治久安[M].北京：人民出版社，2005.76-77.

The Dilemma and Countermeasures of Environmental Mass Incidents

Zhang Xiaoyan

Abstract： In recent years， mass incidents caused by environmental pollution problems occur frequently. The dilemmas of environmental mass incidents include the contradiction between developing economy and protecting environment， the dilemma of both urban and rural environment fairness and the balance of public and private interests. Through the analysis of basic characteristics of some cases of environmental mass incidents， people are prompted that various main bodies should communicate and coordinate with each other， that is， government plays the role of arbitration and guiding； related enterprises take social responsibilities； the populaces interests expression channels and relief channels are open.

Keywords： Mass incidents； Environmental mass incidents； Dilemma

责任编辑：宋 奇