我国城镇灾害风险分析评价及安全规划策略研究

孙明 王绍玉 闫建新

摘要 针对城镇灾害频发关键问题，阐述了城镇灾害风险成因、特征和类型，并提出了建立完善的城镇公共安全体系规划来解决城镇灾害的4点对策，包括实行安全规划风险评价机制、构建城镇公共安全规划和城镇危机管理的法律体系、建立城镇安全规划编制体系及加快建设城镇灾害综合应急管理机构。

关键词 城镇灾害;公共安全;城镇公共安全规划;防灾减灾规划;风险控制

中图分类号 S42;X915.5 文献标识码

A 文章编号 0517-6611（2014）33-11719-04

Study on Chinese Urban Disaster Risk Evaluation and Safety Planning Countermeasures

SUN Ming1，2， WANG Shao-yu1*， YAN Jian-xin2

（1. School of Architecture， Harbin Institute of Technology， Harbin， Heilongjiang 150090; 2. School of Civil Engineering， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）

Abstract Based on key problems for urban disasters， this paper expounds the urban disaster risk causes， characteristics and types， puts forward four countermeasures to solve the urban disasters， including： Implementing safety planning risk evaluation mechanism; Building the legal system of urban public security planning and crisis management; Setting up the urban safety planning system; Speeding up the construction of urban disasters emergency management agency.

Key words Urban disasters; Public security; Urban public security planning; Disaster prevention and mitigation planning; Risk control

我国城镇灾害与事故正面临着巨大的风险，城镇灾害种类不仅具有多样性和集中性，还具有高频度与群发性、高度扩张性、高灾损失性和区域性。城镇灾害的特性对我国城镇灾害的预防、应对和控制提出了新要求和新标准，同时也对我国城镇在立法行政、工程技术和城镇管理等方面落后和不完备的城镇防灾减灾提出了新挑战。笔者基于我国目前的城镇灾害风险现状，通过对城镇灾害风险的分析与评估提出了新形势下应对城镇灾害风险的安全策略，以期为城镇各种可能灾害风险提供借鉴[1]。

1 城鎮灾害风险

人类发展的历史是在各种灾害风险的应对中成长的过程。城镇作为一个开放的复杂系统，其正常运行依赖于道路、管线、线路、通讯等生命线设施及基础设施之间的协调互动关系来维持。而当城镇局部受到破坏时，城镇问题就会沿着相互依赖的关系链条传播，导致城镇系统的失调，甚至导致城镇系统的瘫痪，根据联合国灾情调查报告，我国城镇面临的主要灾害有地震、地质灾害、洪涝、干旱、气象等自然灾害，以及火灾爆炸、交通与生产安全事故、生命线破坏事故、环境污染、恐怖袭击等人为灾害。如2001年美国“9·11”恐怖袭击、2003年席卷全球的SRAS、2005年印度洋海啸、2008年我国汶川大地震、2010年美国墨西哥湾漏油事件、2014年埃博拉疫情、登革热和云南鲁甸地震等。它们的直接破坏性极强、波及范围广泛，造成的人员伤亡及财产损失惨重，全面考验着城镇的防灾救灾能力和安全状况。

1.1 城镇灾害与城镇

城镇是一个集中人口、集中建筑物、集中生产、集中财富与集中灾害的空间复杂系统。城镇各类要素集中的同时也增加了城镇的致灾因素和易损性，提高了城镇各类灾害风险的几率。城镇灾害是城镇系统或其子系统为承灾体的灾害，是集自然性与社会性为一体的混合灾害，即承灾体为城镇的灾害，包括由于不可控制或未加控制的因素造成的，对城镇系统中的生命财产和社会物质财富造

成重大危害的自然事件和社会事件。即地震、洪水、环境公

图1 城镇灾害与城镇之间的关系

基金项目 中国博士后科学基金项目（2014M551247）;国家自然科学基金项目（71372091）;中央高校基本科研业务费专项（DL13CB15）。

作者简介 孙明（1974- ），男，吉林长春人，副教授，博士后，硕士生导师，从事城乡公共安全体系和规划研究。*通讯作者，教授，博士生导师，从事城镇灾害学和应急管理研究。

收稿日期 2014-10-13

害等自然灾害及战争、火灾、治安犯罪、交通事故等人为灾害[2]。城镇与灾害之间关系见图1。

1.2 城镇灾害的成因

城镇是危险要素高度集中的地区，因而最易遭受灾害。城镇的不断膨胀和工业规模的不断扩大既破坏了城镇环境，也导致城镇生态的恶化和灾害的发生，如人口密度、地区的危险度、城镇功能的重要程度以及对基础设施的依赖程度和城镇的管理能力，影响了城镇的易损性[3]。

1.3 城镇灾害的特征 ①高损失性。灾害会给城镇带来难以想象的灾难性后果，从而酿成社会和环境的重大损害乃至直接威胁人类的生存。②意外暴发性。灾害总是由意外突发事件引起的，如地震、雨洪和暴恐等灾害发生往往出乎预料，灾害来势凶猛，暴发的速度很快，以致城市难以及时采取应变救援措施。③高度扩张性。城镇灾害的发生常常会诱发或导致次生灾害的发生[4]。④高频度与群发性。灾害发生所波及的范围大都很广，并且它所产生的恶劣后果不易消失，在空间和时间上还会不断地扩展、滞留，从而使人们长期处于危害风险之中。

2 城镇灾害主要成因

城镇灾害是由自然、人为因素或两者共同引发的对城镇居民生活或城镇社会发展造成暂时或长期不良影响的灾害。城镇自然灾害一般包括洪涝灾害、地震灾害、地质灾害、气象灾害等;人为灾害既有直接人为灾害，如工业与生产安全事故、交通事故等，也有人类作用于自然环境导致的行为灾害，如地下水开采引起地质沉降，过度采伐森林导致气候异常，过度排放废气、废物导致生态环境恶化等（图2）。

图2 城镇灾害成因

2.1 自然灾害

自然灾害是由天文系统以及地球和它的各个圈层运动变化引起的，其特点是发生概率较小，但其后果一般都较严重。如汶川大地震就造成7万余人死亡。对于自然灾害风险，目前的科学技术水平还不能阻止该类灾害的发生，但可通过完善的应急救援来减轻自然灾害造成的后果与损失。

我国整体是一个自然灾害频发的国家。据初步调查统计（2012年数据），在我国668个城镇中，536个城镇受洪水威胁;244个城镇受地震威胁，其中大城市46个;339个城镇受台风与风暴潮威胁;39个城镇受崩塌、滑坡、泥石流威胁;106个城镇易发生地面沉降、地面塌陷和地裂缝灾害（表1）。

表1 我国部分城镇主要自然灾害风险

注：灾害风险程度等级：*表示一般风险;**表示较严重风险;***表示严重风险。

2.2 社会灾害

社会灾害包括犯罪、战争和暴恐活动等人为灾害。随着城镇化进程加速，人口聚居更密集，城镇人、财、物的高度集中本身使犯罪的目标和犯罪的可选择性加大。而社会管理机制明显滞后，社会控制力也被大幅度削弱，从而使犯罪得逞的机会增多。“9.11”事件以来，暴力恐怖袭击在世界许多的城镇频频发生。在我国，仍有东突、藏独等进行暴恐活动并有蔓延扩大的趋势。因此，必须把暴恐活动作为一个重要的城镇灾害风险，加强反恐人员的训练和防范技术的研究，不断增强城镇的防范暴恐能力[5]。

2.3 城镇公共卫生风险

该类风险包括食品安全、药品安全和突发疫情等。由于城镇人口密度大、空气质量差，易导致传染性疾病病毒的传播，如2014年埃博拉疫情在非洲的传播给人们造成了极大的不安和恐慌，严重地影响了社会的安定和经济的发展。因此，必须把城镇防疫也纳入到城镇安全风险应对中，使城镇风险与安全应对措施更加全面。

3 城镇灾害风险分析评估

灾害风险分析就是对灾害发生的可能性及灾害可能造成的后果进行预测和评价，主要包括致灾因子分析、承灾体易损性评价、灾害损失评估3个方面。

3.1 致灾因子分析

致灾因子即引发灾害的因素（如力量、条件或影响），与承灾体相对应。其致灾因子不外乎是自然条件的变化和人类活动，自然条件的变化包括暴雨、干旱、大风、雷电、霜冻、地震等，人类活动包括不合理的建设活动（导致地质灾害）、人的行为意外、疏忽（导致火灾爆炸、交通事故、水污染）、蓄意破坏活动（社会秩序混乱）、流行病、地方性疾病、传染病等。每个城镇根据各自的災害绘制城镇灾害成因图。不同城镇灾害成因有所区别，都有主要的灾害因素，可通过分析不同的灾害找到影响城镇公共安全系统的问题。

3.2 承灾体易损性分析

承灾体即承受灾害的对象，可以是建筑物、小区乃至城镇。易损性分析包括以下3个方面：

①界定城市灾害风险区。风险区即一定强度灾害发生时的受灾范围。由持续性暴雨引发河洪、山洪、山体滑坡、泥石流等多害齐发，往往导致整个城镇对外交通被毁，使城镇遭受灭顶之灾。因此，小城镇风险区可以是整个中心城区，大城镇要划分风险分区，但要注重其中的生命线工程、重要公共建筑等。②风险区特性评价。即对风险区内的主要建筑物、生命线工程、人口数量分布、社会经济发展水平进行分析和评价。风险区内城镇建设用地极其缺乏，人口密集、建筑密度大，且许多建筑选址在地质灾害、洪水高发区;社会经济发展水平较低，建筑物、生命线工程等的防灾抗灾标准较低，甚至缺乏必需的防灾措施。③城市抗灾减灾能力分析。依据城镇致灾因子强度和承载体的特性，对可能的毁坏程度进行分析预测。首先，必须研究承载体的破坏机理;其次，统计分析承灾体抗灾工程措施、防灾标准、减灾对策等。

3.3 灾害损失及灾后重建能力评估

目前，城镇灾害的综合评估还处于研究探索阶段。城镇灾害风险评价可根据评价对象分为3类：一是针对城镇自然灾害的风险评价，自然灾害的风险评价目前大多着重于发生概率小但后果严重的突发性事件，如地震、风暴潮、火山等;二是针对城镇人为灾害的风险评价;三是环境和健康风险评价则主要是针对各类化学品，特别是有毒有害化学物质对环境和人体的危害评价。

4 城镇灾害应对的安全策略

目前，城镇灾害风险较大的主要原因是城镇发展规划中忽视城镇灾害风险的存在，城镇公共安全规划与城镇总体发展规划结合不紧密甚至脱离实际。因此，应在城镇灾害评价、城镇安全规划和危机管理法律体系、城镇安全规划编制和综合应急管理体系等方面进行应对策略研究（图3）。

图3 城镇风险分析及应对的安全策略框架

4.1 实行城镇灾害风险评价机制

城镇风险分析是城镇公共安全规划的第1步，包括风险辨识与风险评价。城市风险辨识是在资料收集及现场查看的基础上找出引起灾害风险的主要因子，并对其后果作出定性的估计。风险评价是对城镇系统存在的风险进行定性或定量评估，评价系统发生事故和灾害的可能性及其严重程度，在此基础上减缓城镇风险，以达到减少事故发生的概率和降低伤害及损失程度的目的。城镇风险减缓的最终目标是达到预期的安全规划目标。其途径一般是针对现状安全水平与规划安全目标间的差距，找出风险因素所在，从风险的概率及后果2个方面消除或减少风险[6-10]。

4.2 构建城镇公共安全规划和城镇危机管理的法律体系

城镇安全规划由政府的灾害管理部门组织编制，具有专项规划的性质，一般是在单灾种城镇安全防灾规划和城镇安全应急规划基础上编制的，是一种覆盖不同灾种、不同防灾阶段、不同防灾手段的安全规划形式。目前我国已先后颁布了一系列有关城镇灾害和公共安全的法律法规，为促进我国的公共安全和调整安全减灾活动中各种社会关系等提供了法律保障。但从总体上看，我国缺乏完备的城镇灾害风险应对法律体系。因此，必须将城镇安全规划、城镇风险防范与危机管理通过立法予以确保，加大对城镇安全规划、风险防范和危机管理实施的力度[1]。

4.3 建立城镇安全规划编制体系

城镇公共安全规划是从根源上防止灾害的发生，注重预先性和主动性。我国的城镇安全规划目前还不成体系。借鉴美国及日本相关经验，我国城镇安全规划可由2部分组成：一是在单灾种防灾规划基础上编制多灾种的城镇安全防灾规划，二是在城镇总体应急预案基础上深化为多灾种的“城镇安全应急规划”。由上述2个规划共同构成体现多灾种、全过程、多手段特点的综合性的城镇安全规划。城镇公共安全规划编制的基本内容有：城镇公共安全规划目标的确定（城镇灾害风险分析）;城镇公共安全规划方案优化;城镇公共安全规划技术标准体系。

4.4 加快建设城镇灾害综合应急管理体系

城镇灾害应急管理是从过程上减轻灾害的后果，注重事后性和被动性。针对我国城镇突发灾害应急管理都是分部门、分灾种，不利于协调统一、高效救灾的现状，应该形成强有力的综合协调管理机制。应着手成立防灾专门机构，建立应急综合管理指挥系统。加快城镇灾害防治综合管理机构的建设，建立统一的防灾减灾指挥中心。将城镇防灾减灾能力整合，包括抗震、水利、气象、交通、消防、工业事故、急救等防、救灾机构重新组织起来，建立一个社会各方力量共同参与的灾害决策指挥中心[1-3]。

5 结论

基于我国目前的城镇灾害风险现状，针对城镇灾害风险分析评估和控制上的不足，提出了应对我国城镇灾害风险的安全策略，以期为防范城镇灾害风险、减少灾害伤亡和损失、识别城镇发展中所面临的各种可能灾害风险提供借鉴。该策略对于新型城镇化过程中控制城镇灾害风险、有效实现灾中的应急救助、提高城镇安全度和安全保障能力、实现城镇公共安全体系的可持续发展具有一定借鉴意义。

参考文献

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