琼海市农村集体建设用地现状及流转模式

宋羽　黄益民

【摘 要】本文通过分析琼海市农村集体建设用地的现状、特点，提出存在的问题，进而梳理琼海市农村集体建设用地流转的五种主要模式，探讨节约集约利用农村集体建设用地的方式。

【关键词】农村集体建设用地；现状；流转模式

1 琼海市农村集体建设用地现状及特点

1.1 琼海市农村集体建设用地利用状况

琼海市位于海南省的东北部，该市在农村集体建设用地结构上既具有海南省农村集体建设用地特点的共性方面，又有它独特的一方面。通过GIS空间分析，可以看出琼海市集体建设用地分布呈现出以下两个规律（图1）：

图1 琼海市农村集体建设用地分布图

一方面，整体上西疏东密，西边与万宁市、屯昌县、琼中县接壤的会山、石壁、万泉等乡镇农村集体建设用地分布相对稀疏，中部和东部的乡镇分布相对密集；另一方面，四周疏、中间密，以中心镇区向四周呈辐射状分布，与外界行政区接壤地点农村集体建设用地分布相对稀疏，会山、石壁、万泉、大路、长坡、谭门等乡镇与万宁市、屯昌县、琼中县、海口、文昌接壤部位的农村集体建设用地分布相对稀疏，而中南部的塔城、嘉积、龙江、中原、博鳌、阳江等乡镇农村集体建设用地分布相对密集，农村居民点分布受经济及政治行政辐射影响明显。

1.2 琼海市农村集体建设用地特点

1.2.1 人均宅基地面积偏大，农村集体建设用地整治潜力巨大

2010年，琼海市农村人均集体建设用地344.10m2，仅次于文昌市（598.16m2），在全省居第二位，远远超过《海南省集体建设用地管理办法（试行）》规定人均175m2的宅基地審批标准，农村集体建设用地整治潜力巨大。

1.2.2 农村集体建设用地呈现出空间地域分布规律，也呈现二元经济的特点

琼海市集体建设用地分布呈现出整体上西疏东密，以中心镇区向四周呈辐射状分布，沿河流、交通线路、地形地貌分布的地域规律，与此同时，农村集体建设用地也存在着地方差异，东南部经济发达地区民居建设质量较好，西南部山区民居建设自然气息浓厚，建设质量相对较差。

1.2.3 农村居民点富含深厚的文化底蕴，具有旅游资源开发的独特优势

琼海民居既有中原文化的痕迹，又具有南洋文化的特色。琼海民居一般为砖木结构，木料选用黑盐、母生等高级木料。侨乡民居外观则吸收了国外的建设元素，如浮雕、柱饰、拱券等。这些民居不仅具有物质价值，更具有文化价值和精神价值，为旅游资源的开发创造了条件。

2 琼海市农村集体建设用地存在的问题

2.1 土地利用相对粗放

造成这一问题的原因有三个：首先，农村居民点建筑多为平房，独门独院，建筑容积率低，其特有的村防护林造成“树环屋”的现象，出现了许多空闲地；其次，村民出于对自身条件改善的要求，放弃旧宅基地搬迁至道路交通条件和设施便利区域，导致很多村庄不同程度地出现了四周新、中间破、危房荒地有“空心”现象；再次，村民因结婚等原因已在居住村申请了独立的建筑，后来继承了他们父母或亲属生前居住的房屋，导致一户多宅和房子闲置。

2.2 农村集体建设用地布局分布分散，缺乏合理规划

首先，从琼海市农村居民点分布形式来看，多采用受自然地理气候和耕作结构影响的“满天星”式分散空间分布格局，或是受河流、交通线路的条带性分布，自然格局明显，新农村、村镇规划相对滞后；其次，村庄内部的宅基地、空闲地、生活用地、家庭作坊用地等与农用地为主的其它用地相互混杂，非农建设用地不能集聚成片；第三，村庄内部不同年代、结构的建筑物相互交叉，建筑层次差别大，土地空间利用率低。

2.3 农村集体建设用地基础设施不完善、公共服务设施不配套，人居环境较差

由于历史以及投入不足的原因，农村的公共设施建设落后，基础设施建设水平较低，功能混杂，一般都没有上水、排水、垃圾处理等生活基本基础设施以及公共活动场所；农村宅院中，生产用房与生活用房未能完全分割，人畜不分家，居民点内生活垃圾随处弃置，对农民生活产生了不良的影响，一定程度上影响着农村的整体面貌。

2.4 “祖宗地”观念使得农村集体建设用地整治有一定难度

琼海市是海南省著名的侨乡之一。祖籍琼海的海外华侨、外籍华人和港澳台同胞约有 55 万人，而地缘观念、血缘观念比较强的老一代华侨把大多重视修缮祖屋，有较强的“祖宗地”的观念，不少外出择业致富的农民也纷纷效仿，使得区农村集体建设用地整治的 “建新不拆旧”的现象比较普遍，这也导致农村集体建设用地整治存在一定难度。

3 琼海市农村集体建设用地流转模式梳理

3.1 就地盘活、自主开发

自主开发模式要求建设项目符合土地利用总体规划和村镇建设规划，现状为建设用地，依法取得的集体建设用地使用权，报请市人民政府批准后，可由集体经济组织或村民自主开发经营，或者流转用于收益稳定、有利于促进农民就业的经营性项目，但不得用于住宅建设。此类型项目用地适宜选在城市、镇区的城乡结合部及有特色旅游风情小集镇，如：嘉积片区的乡村精品酒店、度假村、农家旅馆、陶艺坊、风情酒吧街等建设项目。

3.2 统一征收、转权让利

统一征收模式是针对打造“田园城市”而实施的道路、管线、公共设施、基础设施行业以及国家重点建设的工矿能源项目建设用地，报请市或者省人民政府批准后，按照“统一征用、统一开发、统一出让、统一规划、统一管理”原则，通过征收等方式将需要流转的集体土地统一转为国有土地后再进入市场，获得的土地收益大部分归“农户”所得，国家对转让土地的农民进行货币安置或住房安置，并解决农户的社会保障问题。如博鳌海滨街改造东山街和文化街改造工程。（下转第172页）

（上接第168页）3.3 内部调整、本地盘活

这一模式是针对建设项目不符合土地利用总体规划，且现状为非耕地的农用地，参照建设用地规模边界调整程序，在规划建设区规模面积不改变，农用地地类平衡的前提下，允许集体建设用地的位置与边界在辖区范围内合理调整置换，以盘活集体存量建设用地，优化土地空间布局，集约节约用地。内部调整、本地盘活一般不打破村界或者镇界为，以贯彻落实琼海市市委市政府“田园城市”“一镇一特色、一镇一风情、一镇一产业”的战略意图。

3.4 空间置换、异地建设

此类模式是针对建设项目符合土地利用总体规划，但是现状为农用地，有特色、有着特别人文、历史独特资源优势而又缺少农村集体建设用地的，可以采取空间置换或者通过安排新增集体建設用地计划指标进行农转用，保持集体土地所有权性质不变的方式提供集体建设用地。该类型建设项目主要有：潭门片区赶海人家项目，龙寿洋片区的九月九广场、示范区、垂钓园、龙庄湖水生植物园等。

3.5 自发流转、自主经营

建设项目符合土地利用总体规划和村镇建设规划，现状为建设用地，依法取得的集体建设用地使用权，报请市人民政府批准后，可由村民或者集体经济组织自发流转，推行“股份制”模式，通过“公司+农户”或者“合作社+农户”的模式，采取集体合作，利益共享的方式，农民可以通过多种途径增加收入，拓宽了农民的增收渠道和加快增收速度。这类项目适合中小企业对集体建设用地规模需求不是很大，但产品有潜在价值或者较大市场的生产建设项目。

4 小结

琼海市通过农村集体建设用地的流转，不仅带来了经济效益，而且把全市的空闲地、废弃地、村防护林利用起来，有效的满足新增农村集体建设用地的需求；政府充分利用存量农村集体建设用地，对适宜复垦成耕地的复垦成耕地，腾出或通过新增农村建设用地指标，对城、镇、村进行就地提升和改造，增强承载能力，加速城乡一体化进程，同时带动相关工业、商业、旅游业等相关产业，有效转移和消化农村剩余劳动力，实现就地城镇化，提高城镇化水平。

【参考文献】

[1]胡艳.海南省农村集体建设用地流转研究[J].农村经济与科技，2011（9）.

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[责任编辑：薛俊歌]