我国城市供水市场化融资中的政府监管研究

申蕙

摘要：随着中国经济步入“新常态”，市场化改革是我国城市供水业发展的必然趋势。本文以我国城市供水市场化融资改革为视角探寻了政府监管的理论依据，梳理了其改革的历史沿革，总结了英、法、美三国监管经验，探讨了改革路径以期能够对我国城市供水市场化融资改革有所助益。

关键词：城市供水 市场化 融资 政府监管

一、理论基石：城市供水市场化融资政府监管的理论依据

（一）公共物品理论

公共物品通常被定义为具有非竞争性与非排他性的物品。随着应用理论研究的不断发展，巴泽尔发现介于公共物品和私人物品之间的一种混合物品——准公共物品。城市饮用水资源是一种典型的准公共物品。饮用水在一定的消费容量之内具有非竞争性，每个用户的消费都不会对他人的消费产生影响。然而，当用户消费超过临界点时，使用就会出现拥挤，产生一定程度的竞争性即有限竞争性。同时，由于饮用水是维系人类生存的必需品，从社会公平的角度分析，不能将一部分人完全排除在使用水资源之外，因此，城市水务具有社会确定的非排他性。饮用水和供水服务具有消费上的有限竞争性和社会确定的非排他性，所以城市供水产品属于准公共物品。

城市水务发展需要大量的供水厂网、排水输配管网、水处理设施以及汲取设施等资源，城市水务是迄今为止所有公共物品和准公共物品中资本密集程度最高的物品。作为一种准公共物品，城市水务发展必须由政府主导，对城市供水市场进行监管也是政府责无旁贷的义务。

（二）金融约束理论

20世纪70年代“金融深化”理论在多数发展中国家的实践中收效甚微，甚至导致部分拉丁美洲国家在金融自由化改革过程中出现金融混乱。斯蒂格利茨指出，由于市场具有不完全信息，认定个人竞争性均衡即是帕累托最优的福利经济学定理，对衡量金融市场效率没有指导意义。具有不完全信息的市场不具备帕累托最优效率，有限的政府干预就能大大提高单个经济体的效率，所以政府干预不仅可以使金融市场运行更好，还会改善经济绩效。以此为依据，1997年，经济学家赫尔曼、穆多克、斯蒂格利茨根据東亚经济，尤其是战后日本的金融发展经验，提出了“金融约束理论”，并指出金融约束是政府通过制定一系列金融政策，对存贷款利率、市场进入及资本市场竞争加以限制，从而为金融部门和生产部门创造租金机会。

二、实践沿革：城市供水市场化融资政府监管的现实考量

计划经济时期，政府对城市水务真正意义上的监管并不存在。2002年以后，中国水务系统产业化、市场化改革加速，各级政府加快了对供水企业体制、水价、投融资体制、管理体制等方面的改革工作。政府在对资源型国有资产管理体制改革方面做了大量有益的探索。中国城市供水行业采取了公共部门商业化、管理合同、委托运营、租赁合同、格林菲尔德合同（BOT、TOT、BOOT等）、特许经营合同、合资合作和整体出让模式七种私有化模式。然而，随着城市水务市场化改革的不断深入，城市供水市场化融资政府监管层面出现了以下四个方面的问题。

（一）监管体制不完善。

由于我国水资源管理的所有权、行政权和经营权混乱，存在以行政权、经营权代替所有权管理的现象。“政监不分”导致一些地方政府对城市供水市场采取负面的“门槛监管”，对民营企业的建立、市场准入以及投资主体多元化制造种种障碍。

（二）监管法治不健全。

法治是市场经济的应有之意和重要内涵之一。与传统意义上的政府监管不同，市场经济条件下的政府监管必须在法治“规则”范畴内运行。城市水务法规体系存在较大程度的缺失，许多重要领域存在法律真空，造成监管无法可依。

（三）监管责任缺失。

城市供水市场化后，私营部门获取了部分公共服务的特许经营权，私人部门以利益为导向，为了追求自身利益最大化，往往忽视公共利益。在此方面，政府对我国城市供水业缺乏必要的监管，造成监管责任缺失。

（四）监管方法不科学。

在沿用计划经济体制，国有银行为主的金融体系下，为了保护大批没有自生能力的国有企业，国家没有使金融体系市场化，而是让金融体系具有很强的政策性。在大量政策性的支持下，很难实现城市水务融资监管方法的改进和创新，影响了城市供水市场化融资政府监管的有效性。

三、他山之石：发达国家城市水务融资政府监管比较分析

美国、英国、荷兰和法国在水资源管理、水务监督管理体制、投融资模式及监管模式方面都代表了世界的先进水平。

表1 英、美、法三国城市供水市场化融资政府监管方式比较

（一）以健全的法律法规为保障。

发达国家对水务行业的立法比较完善，美国1972年颁布的《安全饮用水法案》、荷兰1992年颁布的《水董事会法》、英国2003年颁布的《水法》，都以立法形式明确监督机构的权利和义务，为监督机构合法履行职能提供了法律依据。

（二）明晰的水权，专业、系统、透明的水务融资过程监管体制。

英、法、美三国水权管理体系各有特点，但水权明晰是其共有的特征。英、法两国以立法的形式规定水权归国家所有，美国水资源属各州政府所有。英、法、美三国通过许可证的形式获取和保障水权。英国采取以中央集权为特征的监管体制，在全国形成了统一的独立监管体系。设立了监管政策制订、监管职能履行和监管纠纷处理三个监管职能部门，并加入权威的公众监督机制共同监督水务；美国以州为单位对水务管理权限划分，明确管理职责。联邦政府负责管理跨州的大型水资源开发利用项目和属于社会公益性质的投资，州政府负责联邦政府之外的水资源管理，同时允许公众参与水务监管；法国实行“四权分立”的管理体制，即“国家—流域—地区—地方”。国家负责制定并监督实施与水务有关的法律、法规和政策。

四、宽进严管：我国城市供水市场化融资中的政府监管改革

随着中国经济步入“新常态”，市场化改革是我国城市供水的必然趋势，发展市场化首先要解决的是融资问题。因此，城市供水业全面深化改革必然要在放宽市场准入的同时不断加强政府监管。

（一）严格监管水价。

水价既是城市供水企业直接获取收益的有效途径又是社会福利的现实观照之一。因此，供水业市场化融资必然要解决水价监管问题。社会主义市场经济是法治的市场经济。因此，政府部门要有效推进水价监管法制化。坚持“于法有据、立法先行、依法监管”，运用法治思维和方式履行市场监管职能，严格依法行政。

（二）严格招标评分规则

建立严格的招标评分规则是对投融资进行监管的必要环节，综合、全面、公平地评价所有投标人是进行科学投融资的基础。具体而言，可在产权受让价格，投资申请人在国内外的投资业绩、组织机构设置、运营管理方案等维度设置指标。这里值得注意的是从企业诚信自律角度构建评标指标是科学评标的重要维度。

（三）严格约束投资回报率过高

国务院《城市供水条例》规定，供水行业的净资产收益率可为6～10%（自有资金投资）或8～12%（利用贷款建设）。由于社会资本输入的管理和技术具有较强的边际递减效应，供水项目净资产收益率超过12%的部分往往来源于政策资源。然而，社会资本投资的回报率过高，必然会违背城市水务准公共物品性质。政府必须对投资回报率过高这一现象进行科学的监管和约束。例如，政府可以在招商文件中规定，项目净资产收益率超过12%的部分，原则上社会资本不再参与分配，由国有法人股独享收益或转增资本。

参考文献：

[1][美]詹姆斯﹒M﹒布坎南、理查德﹒A﹒马斯格雷夫：《公共财政与公共选择：两种截然对立的国家观》，类承曜译，北京：中国财政经济出版社2000年出版.

[2]中国华禹水务产业投资基金筹备组. 中国城市水务改革发展研究报告 北京：中国环境科学出版社2007年出版

[3]丁熙琳.中英美三国水务企业资本结构比较与启示[D].西南财经大学，2004.6

[4]厉以宁.中国经济双重转型之路[M]北京：中国人民大学出版社2013年出版.

[5]林毅夫. 解读中国经济.[M] 北京：北京大学出版社2013年出版.