县域社区居委会在创新社会治理中的地位和作用探析

黄方忠　陈永宗

摘 要 党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的目标，做出了“创新社会治理体制”的改革部署。从加强社会管理向创新社会治理转变，作为基层自治组织的县域社区居委会当前存在着诸多的不适应，包括思想认识不到位，体制机制不配套，人员素质总体不高等。必须从充分认识县域社区居委会在创新社会治理中的地位和作用入手，来解决“诸多的不适应”的问题。

关键词 社区居委会 社会治理 地位作用

基金项目：该论文为福建省党校、行政学院系统中国特色社会主义理论体系研究基地2014年度课题立项研究成果。

作者简介：黄方忠、陈永宗，中共云霄县委党校。

中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-214-03

党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的目标，做出了“创新社会治理体制”的改革部署，在此背景下，探讨县域社区居委会在创新社会治理中的地位和作用有着十分重要的现实意义。

一、创新社会治理的提出及其意义

从1993年11月党的十四届三中全会首次提出“加强政府的社会管理职能”到2013年11月党的十八届三中全会提出“创新社会治理”，整整历经了20年的时间。期间，认识深化的脉络清晰可见：十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场体制若干问题的决定》指出，“加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序，……对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”，显然，这里加强社会管理的主要目的在于保持社会稳定，促进改革和发展。此后，在党的重要文件中，经常可看到关于社会管理问题的强调和论述。2002年，党的十六大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。2003年，十六届三中全会做出的《关于完善社会主義市场经济体制若干问题的决定》又明确提出，要“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”，在这里已把“政府社会管理和公共服务”上升到全面建设小康社会重要体制保障的高度。2004年，十六届四中全会正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，已突出了管理主体“多元”的取向。2010年10月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中又强调了要“加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定”开始提出“创新”的要求。2012年，党的十八大报告第七部分，以“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，对创新社会管理进行专门的部署。十八大提出 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障” 的社会管理体制，在原有“管理格局”的界定中增加了“法制保障”，体现了社会管理领域中的法治思想。至此，“社会治理”概念呼之欲出；党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“创新社会治理”可谓是“水到渠成”。

如同经济体制改革所走过的历程，从商品经济的提出到市场经济的确立；市场在资源配置中的作用从“基础性”到“决定性”的转变一样，社会体制改革从加强社会管理到创新社会管理，进而提出创新社会治理，体现的是党对社会发展规律认识的深化，体现的是党在理论形态上继承与发展的统一，体现的是党的执政理念根本性的转变。在社会建设领域，从“加强管理”到“创新治理”，意味着在管理的主体方面从一元到多元的转变，管理的方式从自上而下行政管控向横纵联动共同协商转变，管理的目的从维护治安保持稳定向构建和谐激发活力转变。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，客观上要求创新社会治理。尤其是十八届三中全会鲜明地提出要使市场在资源配置中起决定性作用，加快政府简政放权，这就要求我们不仅要向市场放权解放生产力，也要向社会放权激发社会活力。要求我们通过创新社会治理，调动各方包括社会组织的积极性，共同推进社会建设。

二、县域社区居委会在创新社会治理中的地位和作用

在创新社会治理中，治理主体的多元性，是其区别于以往社会管理的显著标志之一。通常认为，市场、政府与社会是现代社会治理中的三大主体，其中的“社会”指的是社会组织，有的学者称为第三部门或非营利组织。三大主体性质不同，职能有别，各有优势，均存短板，只有三者协同配合，互补“失灵”，社会治理才能形成良性循环的理想状态，实现激发社会活力与维护社会秩序的有机统一。从法理上讲，县域社区居委会属于社会组织的范畴，在创新社会治理中处于十分重要的地位，理应发挥其应有的作用。

1.从社区居委会的性质、任务，认识其在创新社会治理中应有的地位和作用。按1989年12月颁发的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《组织法》）第二条规定： 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《组织法》赋予居民委员会的主要任务是：宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民合法权益，教育居民履行法定义务，爱护公共财产，开展精神文明建设活动；办理居民的公共事务和公益事业、调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府反映居民的意见、要求和提出建议。显然，《组织法》赋予居民委员会的主要任务已包含了社会管理的重要内容。城镇居民的广泛性、居民委员会的“自治性”、居委会任务的“社会性”决定了社区居委会在创新社会治理中的重要地位和作用。它是实现人民民主的重要组织形式、是党和政府联系群众的纽带和桥梁，更是维护社会秩序、激发社会活力的中坚力量。

2.从社区居委会与政府的关系角度探讨社区居委会在创新社会治理中的地位和作用。社会体制改革的目标，是要解决政府功能对于社会事务剥离的问题，这比经济体制改革要解决的政府功能与经济事务剥离要复杂、艰巨得多。“剥离”，意味着该还给社会组织去管的事，要还给社会组织去管，没有相应的社会组织的，要提供条件，倡导社会创办；同时还意味着理应政府提供的公共产品可以以“外包”的形式，由社会组织来承担，即由社会组织运作，由政府买单。当前，在我国社会组织尚未发达的情况下，社区居委会作为广义的社会组织成员甚至是主要力量，在政社分离的改革中，处于十分重要的地位，需发挥重要的作用。不能因循守旧，充当政府的附属机构，一切听从、等待政府的指令，而应主动作为，创新体制机制，以适应新形势的需要。

3.从社区居委会与本社区其他微观治理主体的关系上，认识社区居委会在创新社会治理中的地位和作用。就创新社会治理的微观主体而言，既包含着辖区内其他社会组织，也包含着辖区内的企事业单位。虽然其他的社会组织，如行业协会、中介组织、慈善机构等有各自的组织章程和制度，但相对来说，专业性较强。而居委会属综合性的社区基层社会组织，在协调其他各社会组织的关系，形成合力共创社区文明方面，有着不可替代的作用。对于辖区内的企事业单位来说，理应为本社区的社会建设尽自己的一份责任，如确保生产安全，维护好生产生活次序，保护好社区生态环境等。居委会在协调好居民与单位的关系、为企事业单位参与社区社会建设提供平台、对企事业单位履行社会职责进行有效监督等方面同样起着不可替代的作用。

三、发挥县域社区居委会在创新社会治理中的地位和作用所面临的困境

当前，我们正处于全面建设小康社会的关键时期和全面深化改革开放、转变经济发展方式的攻坚时期。随着工业化、信息化、城镇化、市场化进程的加快，基层社区日益成为社会治理的重心、改善民生的依托、激发社会活力的载体、维护社会稳定的根基。本课题组对所在县县城十二个社区居委会以实地考察、开座谈会、问卷调查等形式逐一进行调研。总体上说，县域社区居委会在履行《组织法》法定职责方面做了大量的工作。尤其在协助人民政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济，办理居民的公共事务和公益事业、调解民间纠纷，协助维护社会治安等方面表现突出。值得点赞的是，相当部分的社区居委会工作者，不计报酬，忙于琐事，任劳任怨，体现着“自为性社会合作”的高尚。然而我们也看到，在县域范围内，相当部分社区居委会由于人力、财力、物力等因素的制约，没能全方位履行25年前业已颁发的《组织法》法定的职责。更何况随着改革的全面深化，新的矛盾和问题层出不穷，居委会的工作着实面临重重压力，要在创新社会治理中发挥应有的地位和作用仍面临着困境。

（一）社区居委会“自治组织”的性质弱化，“政务”繁多

在实际工作中，社区居委会与镇政府形成了事实上的领导和被领导的关系。居民委员会承担的工作任务主要是政府安排部署的行政事务性工作，如社会治安、计划生育、社会救助、人口普查等等。调查中，居委会主任告诉我们，除法院和检察院以外，只要县级政府有的部门，居委会基本都有相应的机构在应对。政府职能部门的一些干部对社区居委会的性质、职能、作用认识模糊，淡漠社区居委会群众性自治组织的性质和法律地位，把社区居委会视同政府的派出机构，把向居委会派放任务当作是理所当然的事。一些本不该由居委会办的事情如“住房结构调查”等，也下派给社区居委会去完成。不仅如此，政府各部门还不定时的到社区检查和考评。为了应对检查，各居委会的墙上挂满了牌子（要求制度上墙）。我们去调研时，居委会的工作人员告诉我们，那满墙的牌子还只是应对一个部门的检查，其他部门来检查时，就换上其他已准备好的牌子。其中有一个社区的居委说：前几天，他们刚清理掉几年来废弃的“牌子”上千个。无奈之情溢于言表。居委会承担了过多过杂的政府行政职能，逐渐演变为一个全能型、综合型组织。社区居委会大部分时间花在应付政府有关部门交办的事务上，以至于对如何做好“自我管理、自我教育、自我服务”缺少思路和计划。更难以根据变化了的形势和本社区的实际情况探讨创新社会治理的新举措。

（二）社区居委会没有固定的资金来源，活动经费没有保障

经费不足是所有社区发展的最大问题。每个社区办公、活动经费开支每年大约需10万元以上，而每年镇政府拨款只有6000元，资金缺口主要通过居委会主要领导向有关部门争取项目经费或资助。多数社区办公场所简陋，其中有一个社区没有自己的办公场所，租用一间96平方米的房子用于办公。一些社区虽设有 “老年人活动中心”、“阅览室”等，但设施不配套。每个社区工作人员数11—26人不等，除镇政府给“五大主干”每人每月150元补贴外，工资费用由社区居委会自筹。一般工作人员每月领取的补贴有的100多元，多的也不过400—500元。而且除书记、主任等主干外，一般工作人员没能享受养老保险待遇，他们抱怨说，连环卫工人都不如。社区经费得不到保障，硬件设施不完备，难以拓展社区的服务功能；社区工作者基本报酬偏低，决定了他们中的大多数人必须用大量的时间和主要精力忙于生计。

（三）社区居委会工作人员文化素质偏低，与社会治理的需求存在一定的差距

从调查的情况看，社区居委会的工作人员大专及以上学历占16%，高中、中专学历占52%。且大专、中专学历有98%是来自“社区大学”、“电大”、“职高”等函授教育，真正的“全日制”学历大部分人是初中及以下。问卷调查中，相当部分人员对“社会治理”的含义知之甚少，对“近期社区工作计划和建议”言之无物。面对新形势下日益复杂的社区管理服务工作，往往无所适从，力不从心，工作被动应付，打不开局面。有相当部分的人认为只要完成上级政府交给的任务就行，习惯于听从“上级”的指示和安排，缺乏独立自主工作的能力。

（四）社区居委会缺乏整合社會资源的能力

社区要为居民提供服务，除政府投入外，需要更多的社会投入。而作为社区居民，因为他们的经济利益与社区活动联系不紧密，因而参与的热情不高，对社区建设能给自己的生活创造安全、优美的环境和方便服务是欢迎的，但对社区内的政治、经济、文化建设的关注和参与程度往往受到个人利益的限制。社区内的企事业单位虽然拥有较多的资源，但对社区服务少有需求，参与社区活动往往只有付出，容易形成社区建设给自己添负担的心理，因而主动性也不高。从调查情况看，社区居委会与辖区内的企事业单位的联系不多。因此，社区承接了大量的社会事务，却缺少相应的人力和资源投入，缺乏整合社区资源，动员社会力量参与的有效手段。因而提供的服务不足，形成需求与供给的反差。

四、充分发挥社区居委会在社会治理中的地位和作用的几点建议

（一）减轻社区居委会不合理的工作负担，提升社区服务水平

居委会承担政府有关部门下派的任务过重，是居委会的突出问题之一。逐渐理顺政府组织与社区居委会的关系，切实减轻居委会的不合理工作负担，是强化居委会社会服务功能的一项重要措施。首先，各级政府组织要根据《组织法》等相关法律和政策规定，支持社区居委会行使“自治”权力，结合本地实际情况，明确居委会的工作职能，让居委会有权拒绝不合理的摊派性任务，改变目前有关职能部门直接向居委会布置任务的状况。另一方面，社区居委会要把工作重点转移到社区管理和服务上来。随着经济体制改革的深入，城镇化进程的加快，很多“农民工”从农村居民变为“社区人”；随着就业方式的多样化，使更多的“单位人”转变为“社区人”，如何让“社区人”有归属感，如何增强社区的凝聚力，进而构建和谐，激发活力，是摆在社区居委会面前的重大课题。当前“最现实”的工作是，拓展社区居民的活动空间，完善社区的服务设施，并按照居民活动空间最大化，服务设施效益最优化的要求，改进社区居委会对服务场所管理，提高为居民服务的效能。让社区居委会回归与实现作为自治组织的本质属性，提升社区自我管理、自我服务的水平。

（二）拓宽思路，解决社区活动经费保障问题

社区居委会没有固定的经费来源，现有的基础设施及办公场所需修缮的没钱修缮，服务设施该配套的无力配套，直接制约着居委会职能的发挥；工作人员报酬微薄，没其他经济来源的人难以养家糊口，很难专心致志地服务于社区工作。解决经费问题，一要政府增加投入。我国的国情决定了社区居委会不可能像西方发达国家的社会组织一样完全独立于政府之外，在相当长的时期内，居委会承接政府交办的一些社会事务实属正常的工作范畴，因此，政府不能“只让工作不给钱，要求社区做奉献”。即便是实现了政府功能对于社会事务的完全剥离，政府也必须把社区建设作为“民生工程”予以扶持。二要在拓展服务功能上创收。社会组织是“非营利性”组织，与市场组织——企业有着本质上的区别，但这不等于社会组织所提供的服务全都是无偿服务。社区中的“自我服务”仍需经费保障，收取成本费用和发展基金，不仅是可以的，而且是必须的。有条件的社区可以创办诸如“亲子活动中心”、“再就业培训中心”“便民中介服务所”等，提供有偿服务或承接政府部门提供公共产品时需要外包“买单”的项目来获得经费。三要争取民间慈善捐赠。只要把社区居委会建成“社区居民自己的家”，成为社区居民的“主心骨”，获得本社区居民中好善乐施者的捐赠支持是完全可能的。

（三）整合社会资源，发展社区公益性组织

社区居委会要增强与辖区内企事业单位的联系，探求与企事业单位互利共赢的合作项目和联动机制，充分发挥企事业单位在社会治理中的作用。同时，要鼓励社区居民发展公益性组织。人是社区建设中的决定性因素，居委会的生命力在于社区居民的积极参与，发展社区公益性组织，是社区居民参与社会治理的重要形式。没有居民的广泛参与，再丰富的物质资源也不可能得到利用。有了居民的共同参与，社区中一些社会公共服务问题的解决会更有效率。从调查情况看，缺少居民的热心参与，是目前县域社区居委会普遍存在的问题。要动员和引导居民发展社区志愿者组织、老年人组织、残疾人组织、群众性文体教育组织等等，利用社区公益组织的凝聚力，增强居民之间的相互联系、了解、合作、认同，实现社区的共同归属。同时，发展社区公益性组织，更有利于把政府的公共服务传送到有需求的居民家中。可以说，鼓励居民自我组织起来，根据自己的不同需要、喜好、結成一定的群体，对于社区的健康发展是不可缺少的。

（四）加强社区工作者队伍建设

首先，要制定相关的政策，引导大学毕业生到社区工作，充实新生力量；对现有的工作人员强化学习培训，提高综合素质。下大力气解决目前社区工作人员年龄偏大，学历层次不高，专业化水平较低，难以适应社区自治建设需要的问题。其次，居委会委员应该属地化。从调查情况看，大部分社区的书记、主任都不是本社区的居民，一些委员也不在本社区居住，他们对居民要有一段认识的过程，对社区基本情况也需要一个熟悉的过程，而居民对外地来的工作人员则往往持怀疑、不信任的态度。委员属地化，有利于真正得到社区居民的信任和支持。再次，要解决好社区居委会成员及专职工作人员的报酬待遇问题。目前，社区居委会成员工资待遇偏低，严重影响了其工作积极性。要认真实行社区居委会成员、社区专职工作人员的工资标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。社区居委会成员和社区专职工作人员要按照国家有关规定参加基本养老、失业、基本医疗、生育、工伤保险，并逐步落实住房公积金政策，以解决他们的后顾之忧。

参考文献：

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