我国土地征收制度的现状与改良讨论

罗莉

摘要：近些年来，我国土地征收制度在规范层面和人道层面都取得了较大进步，但与西方发达国家相比较，我国土地征收制度仍显幼稚，并在现实中遭遇诸多困境，比如公共利益界限模糊、补偿机制不合理、救济渠道不充分等。为此，有必要进一步改良土地征收制度，明确土地征收法中的公共利益条款、公平补偿条款等，完善土地征收机制。

关键词：土地征收；改革创新；国土资源

1 引言

土地征收必然涉及到征地补偿。我国的法律制度确定了土地征收补偿制度，保护了失地人民的合法权益，然而，对于那些被征地的个人而言，补偿方式和补偿标准在一定程度上背离了他们心目中的要求，加之现行的土地征收补偿制度已经越来越难满足现状的土地征收，导致出现了种种纠纷，政府在面对土地征收过程中面临着许多的困境，归纳起来，主要有土地制度法律变迁复杂性导致了法律介入难，同时又滥用“公共利益”征收土地导致纠纷与冲突，还有征地补偿标准与实际损失不对等的困扰，而且又在土地收益分配中公正缺失和监督不利中导致了矛盾与纠纷，加之农村土地征收补偿制度不健全，就会导致了权力落实不到位，保障制度又不太完善，失地农民后续生存艰难等。究其产生的原因主要是土地征收缺乏私法保护，权利保护不到位，农民自身维权能力弱，农民本身的权利意识增强但法制意识淡薄，同时，解决征地补偿纠纷存在立法缺陷，土地征收补偿私法保护不够，集体所有土地的主体虚置，土地征收补偿政策不够完善，征地补偿纠纷解决机制实施中存在的问题，征拆部门行政行为欠规范，解决纠纷维权之路坎坷。因此，我国土地征收制度亟待改良。

2 我国土地征收补偿的现状特征

2.1 土地征收补偿起因于公共利益目的

《宪法》和《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 土地征收从公共利益的需要出发，因此土地征收补偿随之产生。土地征收补偿以个体利益为了公共利益而遭受特别牺牲为前提。只有为了公共利益的需要，国家才可以行使土地征收权。

2.2 土地征收补偿起因于合法的公权力行为

土地征收行使征地權的主体只能是国家，体现国家意志，土地征收权的行使，表现为国家依法将农村集体组织的土地征为国家所有这一合法行为。公权力行为导致的土地征收，就应当由公权力给予公平、合理的补偿。应当注意的是我国无论《宪法》还是《土地管理法》都是“给予补偿”。

2.3 土地征收补偿的义务主体是国家

国家作为公权力行使的主体，因其合法征地权的行使所引起的补偿责任必然由其自己承担，产生的纠纷也由各级地方政府裁决。

2.4 土地征收补偿的强制性

我国法律规定对土地征收应给予补偿，土地征收补偿的规定对国家具有法定的强制力，国家的土地征收行为不同于无偿没收，而是按照国家法定的标准有偿地强制性进行，土地征收要支付各项补偿费用。土地征收补偿不是国家给予被征地农民的一种恩赐，而是一种法定的义务和职责。

2.5 土地征收补偿对象的特定性

土地征收的标准只能是集体土地和土地上的附着物。其补偿对象也只能是所有的被征收土地的集体和个人。

2.6 土地征收补偿以实际损失的存在为基础

没有实际损失发生，就没有补偿。实际上土地征收导致了集体经济组织和个人为了公共利益而使自己遭受了特别牺牲，农民以付出了财产和赖以生存的生产资料为代价，理所当然地应得到公平、公正、充分、合理的补偿。

2.7 土地征收补偿以正当程序为保障

要使失地农民得到及时、充分、公正的补偿，正当的法律程序必不可少，特别是土地征收补偿所涉及的补偿标准、评估程序、听证程序、监督程序、裁决程序以及救济程序等。

3 我国土地征收制度存在的问题

3.1 征收法中的公共利益条款存在缺漏

一是公共利益界定模糊，给政府寻租留有大量空间。公共利益这一概念较为抽象，具有不确定性，内涵外延均存有争议，自提出至今就没能达到一致认同，在认知时常常会与国家利益、政府利益及集体利益等相混同。加之公共利益实则无法与商业利益截然分开，在现实生活中，以获取商业利益或利益集团的利益为目的的征收时常打着公共利益的幌子进行。法律存在的明显缺漏应对此类现象的出现负主要责任。现有立法中的公共利益条款未对公共利益的内涵进行进一步界定，条文中既没有列举说明公共利益类型，也未作出排除性规定，赋予行政机关过大的行政裁量权，给政府寻租留有大量空间。

3.2 补偿条款存在明显瑕疵

在征收中，若将公共利益这一目的要求看作是公民财产权利保护的第一道屏障，那么征收后的补偿与救济也实为法律不容跌破之底线，但现有的补偿机制明显不合理。集体土地补偿标准的规定不够全面，且现有补偿标准过低。《土地管理法》中规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物的补偿费，其中土地补偿费和安置补助费规定有计算标准，而关于土地上的附着物和青苗费的补偿只规定了“ 由省、自治区、直辖市规定”，缺乏国家层面法律的明文规定。众所周知，除土地外，地上的房屋也是农民最为珍视的财产，《土地管理法》将包括房屋在内的地上附着物的补偿交由地方自行规定，将很难达到公平补偿标准，无法使被征收的农民重建或购置到同等质量、同等居住条件的房屋。另一方面，《土地管理法》所采用的补偿标准仍然是1953 年《征用办法》中的“ 产值倍数计算法”，是与市场无关的政策性价格，土地真实价值和潜在价值未被考虑在内，带有浓重的计划经济体制色彩，常常因达不到被征收人的预期标准，成为矛盾激发的导火索。

4 我国土地征收补偿制度的改良思路

4.1 确立市场定价的补偿原则和价值评判体系

集体土地不能直接进入土地一级市场交易，存在如何确定集体土地市场价格的问题。对城市周边的集体土地，包括城区范围的“城中村”，其价格的确定可比照同地段的国有土地价格来确定。对远离城市的农村土地，可以通过农民和政府的平等协商、谈判形成市场价格。

4.2 严格界定公益性用地范围，逐步缩小征地范围

集体土地征收权的运用应限定在公共利益的范围之内。符合规划、经过批准的非公益性建设项目占用农民集体土地时，这部分土地可以不采取征收的方式，允许农民以集体土地入股的方式参与开发和经营，保障农民的收益权。

4.3 建立和完善集体土地征收补偿程序。

集体土地征收与集体土地上房屋拆迁程序的法律规定目前缺位。在集体土地征收立法中必须明确征收的程序及违反征收程序的法律后果。建立征地补偿安置争议协调裁决制度，提供完善的救济途径，保证被征地农民的知情权和参与权，有效保护农民的利益。

5 结语

土地制度改革不同与其他，任何小的变动都会引起社会的“震动”，引发诸多难题。坚持征收的公共利益目的和公平补偿原则，建立起健康有序的土地交易市场，并通过民主参与程序保障政府行使征收权和规划权的合法性与合理性，多管齐下，让中国走上理性发展轨道。

参考文献：

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