乌鲁木齐城市社区在流动人口治理中的作用

摘 要 90年代前后，新疆迎来大批进疆务工人员，乌鲁木齐作为新疆的政治经济文化中心，不但是内地进疆流动人口工作生活的首选，亦是疆内地州外出务工人员的聚居与集散地。2009年以后，乌鲁木齐市以城市社区为单位，对乌市流动人口进行四化治理，并取得了一定的成绩。

关键词 乌鲁木齐 城市社区流动人口 治理

基金项目：新疆维吾尔自治区普通高校人文社科重点研究基地中亚与中国西北边疆政治经济研究中心研究生创新基金招标课题“新疆城市化进程中的流动人口管理研究——以乌鲁木齐为例”（040312D06）。

作者简介：胡旭阳，新疆师范大学政治与公共管理学院在读研究生，研究方向：政府管理与政治参与。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-212-02

乌鲁木齐市城市流动人口逐年增加，而城市城区面积也在不断扩大，城市管理成本直线上升，近年来，乌鲁木齐市大力推动改革健全社区管理体制模式，对城市流动人口的治理起到了一定的作用，但也存在相当的问题。

一、乌鲁木齐市城市社区建设及发展现状

新世纪第二个十年以来，为适应城市现代化发展的要求，建立智慧化城市，更好地为居民群众服务，乌鲁木齐市健全和完善了一系列社区相关组织，社区对居民的服务项目逐年增加，服务效率、服务水平不断提升，在此基础上，乌鲁木齐市还对社区现行的管理体制进行完善、改革和创新。加强数字化，智能化社区建设，增强了社区维稳能力，对流动人员实施有效管控。据统计，从80年代中期开始新疆城市流动人口开始大量增加，以流动人口增长最为迅猛的乌鲁木齐市为例，60%的社会治安案件与流动人口相关，而刑事案件也达到了40%左右，新疆长期处于打击国家分裂势力，东突恐怖主义势力的前沿阵地，流动人口的治理与管理必定影响到社会的安全与稳定。而社区作为最底层的组织机构，无疑承担了大量的基础性工作。

乌鲁木齐市现存社区747个，街道69个（包括片区管理委员会），民族结构复杂，人口流动极其频繁，按乌鲁木齐市现有社区相关共同点可将乌鲁木齐市各个社区作如下分类，单位型社区、基本上为各个企事业单位所在地，纯居民型社区、多为大型商业住宅小区等，以及城乡结合部社区、此类社区情况特殊，基础设施较为薄弱。商贸集中区社区，流动人口较多社区等。地处復杂偏远的社区约100左右，社区设置社区居委会及党组织，一般情况下党组织书记兼社区主任，下设六个服务站，一个司法警务室，对社区的党建，民政，文化卫生等方面开展工作。

2009年以后，乌鲁木齐市城市管理向社区偏移，各个社区配齐党组织书记，一些人员流动频繁，出租房屋密集的重点社区书记则进行高一级别的配置。社区明显加强了工作力量建设，从工作人员的角度来说，乌鲁木齐全市所有社区工作人员相加超过两万余人，这其中包括在编干部，社区自身所聘用的工作人员以及社区内部的志愿者等。同时，在经费方面，乌鲁木齐市也制定了相关规定，提高了社区经费的标准，从而确保社区工作的正常运行。

二、乌鲁木齐市社区在流动人口治理中的相关政策及其采取的相关做法

十八大三中全会中，中国共产党提出了以社会治理这一全新的概念用以对国内城市的发展进行规范化治理。这一概念的提出也对外来人口的治理提出了不同的内涵与要求。为及时掌握基层居民生活，维护民族团结，维护乌鲁木齐市的长治久安与社会稳定，乌鲁木齐市社区相继开展了一系列工作机制。

（一）乌鲁木齐市城市治理的重心向社区偏移

2007年以后，乌鲁木齐市政府在改善，解决民生问题方面下足功夫，为充分了解基层实际问题，增加城市基层社区工作能力，分不同批次派遣了万余党政机关党员干部到乌市各个社区进行工作，实地，实时解决基层群众生活问题，重点在于加强社区基层党组织建设，党员干部队伍及社区居委会班子建设，对社区各个方面进行帮扶， 并制定各项工作制度，对日常工作进行评优考核。在解决领导班子的问题后，社区又弥补了工作人员不足的情况。近年来，乌鲁木齐市社区大幅提高了社区工作力量，招入大量工作人员。总量愈25000余人，其中在编社区干部约5000左右，公益性岗位约8000余人，聘用人员2000余人，巡逻队员约10000人。10年以后，乌鲁木齐加强了对社区的治理与管理，从基层做起，防控全市。人口流动复杂的社区及少数民族聚居社区均进行了大力整顿，首先对党组织进行书记高一级配置，同时，为便于理解工作，各个社区均配备懂双语少数民族干部。社区工作人员较之前超过一倍，平均达到40人左右，而重点社区则约是之前的三倍。社区经费也有提高，08年起，一般社区经费为6万元，而重点的100个社区经费约为10万元，2010年之后，各个社区的经费则达到了20余万元，同时，每个街道均专项拨款100万元作为民生工程保障资金。

（二）改革和创新城市社区管理模式

2010年全国第六次人口普查表明，乌鲁木齐市常住人口达到三百余万人，约占全疆总人口的百分之十四。乌鲁木齐市早在2007年初就下发了《关于加强城市长效管理的意见》，对城市的管理进行了统筹规划，要求全市改革创新管理机制，并同时在天山区启动了城市网格化管理试点工作。2009年天山区赛马场片区所属的赛马场东社区由于辖区内出租房屋集中，房屋数量较多，流动人口频繁，人员结构成分复杂，偏僻道路治安形势严峻等原因，提出了“单位化”管理模式的概念，对所属辖区进行封闭式管理。既把居民居住点划分为数个网格，设置出入口，流动检查站，车辆进出杆及治安岗亭等，对来往人员，车辆进行登记检查。并加强对流动人口的管理，推行入户登记制度，细致服务，改变了社区之前的状态，由此，单位化管理，网格化覆盖，社会化服务的机制得以推广。

2010年乌鲁木齐市党委书记朱海仑提出“大政法委，大建委”的概念，要求形成信息统一研究判断，统一指挥决策，协调各方快速反应的维稳格局，实施一区一警及一区多警的态势，对社区进行网格化管理。2011年8月，中组部部长李源潮来疆调研，对于三化管理予以充分肯定。该年12月，乌市正式在全市6城区中的121个试点社区推行三化管理服务模式。

2012年8月，明华街社区立足创新，在单位化的基础上设立了全疆收个数字化社区管理服务平台，这一举措对提高社区工作效率起到了积极的作用，同时，也得到了领导和平行社区的认同。为进一步提高基层社区的管理与管控能力，自2013年起，该数字化平台在乌鲁木齐市流动人口多，出租房屋多的社区进行试点开展，年中时，全市已有235各社区建成了数字化平台并投入使用。市府计划将多级数字平台联成系統，建成数字化乌市，至此，数字化支撑的概念得到完善。

（三）建立健全多级联动系统

乌鲁木齐市提出“四化”建设，是首府改善民生，稳定社会，为实现首府长治久安的基础性工作，为此，社区工作坚持书记抓，上级考察坚持抓书记，以党组织领导社区班子，而在市委层面，书委书记抓建设，多次主持市委扩大会议，部署“四化”建设工作安排，研究解决相关问题，同时，各个区县分别成立领导机构，推行社区“四化”建设，形成了各区，各街道、社区一把手具体抓落实的工作格局。

在社区层面上，则对情况复杂，流动人口集中的社区地段进行硬隔离，建立各种隔离带，整合维稳力量，联防联控，强化内部防范，建立社会管理综合治理网络同时建立专职巡逻队伍，多管齐下，针对城乡结合地段、商业繁华区域等地段，对流动人口实行实时管控。

三、乌鲁木齐市社区对流动人口治理的成效经验

（一）社区流动人口流动情况得以统计备案

乌鲁木齐市是新疆流动人口最为集中的城市，由于经费，警力等相关资源不足，过去乌市流动人口的管理基本流于形式，也影响了城市安全及社会稳定。实行“四化”管理模式以来，乌市共建立流动治安岗659个，交通卡点326个，大量的车辆升降杆及门禁系统也已投入使用，全市共安装监控设施7万余，有130个社区实行全封闭管理，各有200多社区实行半封闭管理及局部管控。基本上做到了逢车就查，人员进出登机，这样一来，身份不明人员难以落脚，车辆进出均有登记，流动人口的流动性明显下降，同时，各种不法分子活动空间及藏匿地点被暴露，收到了良好的效果。乌市治安案件，刑事案件均大量下降。

（二）出租房屋记录备案，实现以房管人

近年来，乌鲁木齐市相继制定了相关规定条例等来规范首府出租房屋乱象，对出租人及承租人均作了相关规定，从而使得房屋管理及租赁有法可依。2011年乌鲁木齐市成立流动人口与服务管理领导小组，基本形成了以公安部门牵头，计生、房产、劳动、民政、教育等相关部门协调的联动机制。

社区对出租房屋管理中积极摸查到户，建立院落（楼栋）党小组，由社区干部担纲领头，而在各个楼层则由居民党员担任小组长，建立了社区党组织，管理员，楼栋长这样的联防机制，要求网格管理员每天进户排查，进行登记。对于即将或以出租的房屋进行登记，并要求出租人报备，实时掌握出租房屋情况。

（三）建立信息化平台

2012年六月，乌鲁木齐市实行居住证政策，按照自治区规定，乌鲁木齐市相继投入近3000万元搭载新的系统，乌市流动人口信息与自治区同步，并要求确保登记录入及办证率达到九成以上。同时，对于疆内流动人口，特别是南疆三地州及伊犁州流动人口管理疏漏较大，难度较高的问题，乌鲁木齐市主要城区与相关地州进行协商，建立协作关系，商请派驻地州民警担任联络员，协助乌市相关城区开展流动人口登机管理工作。

四、结语

乌鲁木齐作为新疆的首府，其经济地位，政治地位在中国西北不断提升，流动人口的治理必将是一个长期又复杂的工程，做好流动人口相关工作，不但对新疆的社会稳定起着积极的作用，同时也为新疆经济的发展注入新的活力。

参考文献：

[1]田慧.乌鲁木齐城市社区管理模式的创新与实践.中共乌鲁木齐市党报.2013（12）.

[2]胡晓霞.乌鲁木齐社区“四化”建设中存在的问题与对策.中共乌鲁木齐市委党校.2014（3）.

[3]王雅娟. 新疆乌鲁木齐市流动人口管理存在的问题与对策.实事求是.2014（1）.

[4]刘艳，郭隽.关于加强乌鲁木齐城市社区建设的思考.新疆社会科学.2010（5）.