对我国农村土地改革方向的思考

李灵会

摘要：农村土地改革一直是中国很多专家学者探讨不止的课题，也是我国政府在经济建设中一直关心的重要环节。建国以来，我国土地制度问题一直层出不穷，虽然做过很多调整，但在土地所有权主体、土地分配政策、征收制度等方面仍存在问题，土地改革已经需要被提上议程。而最为重要的显然是改革方向的选择，为适应我国向集约型社会发展，将土地股份化，建立土地公司，使之朝着规模化、专业化、科技化方向发展更符合土地未来发展要求。在进行改革的过程中，也要注意产生的问题以及改革与政府的关系，使改革成果惠及农民甚至整个国家。

关键词：农村；土地改革；改革方向

土地是人类赖以生存的根本，是最重要的生产资料。因土地而产生的诸多问题，如土地权属问题、土地纠纷问题、房地产问题、农村人口流动问题等，一直是国家治理和社会生活中不得不面对的社会现实。土地改革是当代经济转型的一个重要环节，随着农业生产力和农村经济社会的发展，农村土地的改革与发展问题已成为我国现代化进程中的基本问题。

一、我国农村土地改革的必要性

回顾中国农村土地改革发展历程，农村土地经历了农民土地所有制——农村集体所有制——三级所有制——农村集体所有前提下的家庭联产承包责任制这样一个漫长而曲折的过程，这也恰恰说明了我国的土地制度尚不完善。随着经济社会的发展，农村土地家庭联产承包责任制已经无法适应农业和农村经济快速发展的需要，我国现有的土地制度遇到的问题越来越多。

（一）“土地集体所有”这一制度概念的理解不够明确

首先，土地所有权主体的认定模糊不明。《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”那么，这里的“集体”到底是指村民小组、村民委员会、还是由村经济组织演化来的乡镇（街）集体经济经营实体——村经济合作社、村股份经济合作社、自然村组经济实体？无从明确，这种权属主体界定不清的结果必然导致权利无法到位。

其次，土地产权关系需要进一步明确。土地产权作为物权，包括完全的占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权等处置权。从现阶段来看，农民享有的仅仅是占有权、耕种权、不完全的使用权和收益权以及少量的处置权。尤其从使用权和处置权角度看，农民实质上拥有的只是对土地的承包权，《农村土地承包法》在总则中将“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为目的，但在落实农民土地使用权时却变成了“土地承包经营权”。既然是承包权，固然在处分上没有多大的权利，如《土地管理法》第63条就明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。”如此，这就大大缩小了使用权和处置权的范围，土地产权的真正内涵得不到实现，农民的权益无法保证，农业发展也无法有十足的活力。

再次，土地流转在实际操作中的不规范性。土地流转包括以使用权为对象（即以物权为对象）的土地流转，其形式包括土地转让、继承和抵押等，和以经营权为对象（即以债权为对象）的土地流转，其形式包括土地承包、租赁、入股等。土地流转只是使用权的流转，而非所有权的流转。但在实际操作中，这样的流转并不容易实现：一方面，由于产权关系不明，其作为物权的转让、抵押等功能无法充分实现；另一方面，在广大农村，农民并没有意识到他们拥有土地的债权，也就不会发挥其效力，加之我国流转机制不健全、流转手续不规范，既没有建立土地流转档案管理及建卡等级制度，也没有建立土地流转矛盾纠纷排查制度， 很多农民流转土地全凭一张纸甚至一句话，没有明确双方的权责利关系。

（二）农村人口变动使土地再分配难以实现公平

中国作为全球人口最多的国家，人口发展呈现出人口基数大、增长速度快等特点，这就要求土地的分配和再分配要适应这一特点，而目前农村实行的以家庭人口数量为依据分配土地并依据人口变动状况再适时调整土地的做法暴露出许多弊端，无法适应经济发展的需要：一方面，土地经营规模不断被细分，导致超小型的土地经营格局，无法实现土地规模化经营，与农业现代化发展方向相悖；另一方面，按人口数量分配土地制度的长期维持，产生土地经营的兼业化和副业化现象，构成土地利用效率低下；而按人口变动情况定期或不定期的调整土地，无法产生稳定的经营预期，导致农民对土地短期化掠夺经营， 与农业与农村可持续性发展的战略相违背。

（三）城市建设对农村土地的征用问题

工业化、城市化的发展是当今世界经济发展的一个重要特点，其发展必然伴随城市建设用地的扩章张，在城市土地资源有限的情况下，需要有更多的农村土地被开发利用以满足城市发展和扩张的需要。当下，对于农村土地的征收和征用，我国采取的是单向性的制度设计，即农村土地的国家征收、征用制度。这种征收、征用存在一系列问题值得思考，如既然农村土地是集体所有而非国有，所有权是农村集体的，那么面对不具有公益性的征收、征用，农民是否有权拒绝？被征收、征用的土地价值如何确定？目前征收、征用中所采取的土地补偿标准是否是对市场经济价值规律的否定？土地征收、征用补偿标准能否切实保障农民的利益？与这些疑问相比，土地非农化所产生的巨大利益诱使一些政府工作人员以权谋私，在土地征收、征用过程中徇私舞弊、贪污受贿，严重侵害了农民的权益，也在一定程度上成为我国目前反腐败中的重点领域之一。

农村土地發展中出现的种种问题和弊端，都在呼唤加大农村土地改革的力度，这既是外部发展的需要，也是农业发展的内部要求。通过对这些因素的研究，不仅揭示土地改革的必要性，也为土地改革的方向指明了前进的方向。

二、我国农村土地改革方向的具体思考

（一）农村土地改革应该坚持集体所有制为基础

在土地制度改革问题上，许多专家学者提出将农村土地集体所有制改为农村土地农民私有制。我们认为，这种考虑欠妥：一方面，在建国之初，中国政府颁布的《土地改革法》中就规定实行农民土地所有制，但经过漫长的实践后，最终确立了农村土地集体所有制，说明农民私有制并不符合实践发展和中国国情的要求，实行这一制度是否是走历史的回路呢？另一方面，虽然农村土地集体所有制存在许多问题，但并没有到“寿终正寝”的地步，依然有其存在的必要性，所以改革应当针对其出现的问题进行完善和改进而不是全盘否定。对此，国家发改委在《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中就指出，“农村土地制度改革试点要按照集体所有权不能变、耕地红线不能动、农民利益不能损的原则，慎重稳妥的推进。” 由此，我们认为，我国未来农村土地的改革应在完善农村土地集体所有制的前提下，对土地制度存在的问题进行整改，使之适应集约型经济发展模式。