地方政府融资债务风险问题探析

万绍玫　李怡

摘 要 随着地方政府融资平台的飞速发展，近年来地方政府举债问题频出，蕴藏着巨大的风险。本文从地方政府融资债务风险的现状入手，尝试着提出防范和化解地方政府融资债务风险的具体建议。

关键词 地方政府 城投债 地方政府债券 风险防范

基金项目：本文受到江西省社会科学研究院社科“十二五”（2011）规划项目（项目编号：11YJ45）资助。

作者简介：万绍玫，南昌工程学院经贸学院副教授；李怡，南昌工程学院经贸学院讲师。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-098-02

地方政府融资是指地方政府为政府投资项目融通资金的行为，包括政府直接融资以及政府通过国有投资机构等融资平台以政府信用为基础的融资行为。一方面，随着市场经济的不断发展，我国进入城市化高速增长的阶段，这也使得地方政府建设资金缺口不断加大。为了满足城市公共建设的需要，地方政府积极拓展各种融资渠道，构建各级投融资平台，以解决城市化进程中遇到的融资难题。另一方面，由于融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；实践中部分地方违规提供担保使得政府债务风险加大；地方政府与政府组建的融资平台公司责任主体不明确等一系列问题的实际存在，导致地方可能出现债务危机隐患。

国家对地方政府融资行为可能产生的债务风险充分重视，国务院及相关部门出台了一系列规范性文件加以规制。2014年9月21日国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发（2014）43号文，明确指出“赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。”本文从地方政府融资债务风险的现状入手，尝试着提出防范和化解地方政府融资债务风险的具体建议。

一、我国地方政府融资平台的产生及其特殊性

（一）地方政府融资平台的产生

1994年伴随着我国的分税制改革地方政府融资平台应运而生，而其在地方融资中真正发挥主导作用是2008年金融危机以后，我国实行积极的财政政策和宽松的货币政策，提出了4万亿经济刺激计划，地方政府为解决地方与中央财政配套资金缺口问题，大力发展起地方政府融资平台。

所谓的地方政府融资平台，是指由地方政府或国有资产管理部门以货币出资或划拨土地、股权等方式发起设立的，资产和现金流达到融资标准的，以吸收投融资为主要目的的，具有独立法人资格的企业法人。

（二）地方政府融资平台的特殊性

相较其他公司，地方政府融资平台有其显著的特殊性：第一，与地方政府关系的特殊性，由地方政府出资设立，接受地方政府部门的委托。第二，设立目的的特殊性，与其他企业经营目标的不同，地方政府融资平台设立的目的是为地方政府市政建设、公益性投资项目进行融资。第三，还款来源的特殊性，地方政府融资平台主要以土地出让金收入、财政补贴、公共设施收费等资金作为还款来源。

二、我国地方政府融资债务风险的主要表现

随着地方融资平台的飞速发展，近年来地方政府举债问题频出，迅速扩张的地方政府债务蕴藏着巨大的风险。

（一）银行信贷仍是主要融资渠道，偿债风险压力大

国家审计署发布的数据显示，2012年底36个地方政府债务余额已接近3.85万亿元，其中银行贷款占78.07%，由此计算，地方政府贷款余额超过3万亿。2013至2014年迎来新一轮地方政府还债高峰。中银国际发布的研究报告认为，若在较坏的情况下，地方融资平台的不良贷款率提升到近30%，整体不良贷款率将由2012年的1.16%上升到2013年的3.9%，则上市银行2013年的净利润将较2010年下降55%。

针对地方政府融资平台银行信贷风险问题，银监会发布《关于加强地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》银监会（2013）10号文，要求按照“保在建、压重建、控新建”的基本要求，继续坚持总量控制。各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模。

（二）城投债与地方债模式并存

城投债由地方政府融资平台发放，地方财政提供隐性担保，偿债时不仅依靠项目收益更依靠地方政府财政支持。城投债在2009年以后进入發行的高峰期，全国发行总量超过1500亿元，2009年以来城投债在我国的发行持续增长，但财政部于2014年下发《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）（下称“处置办法”）中提到：“2015年12月31日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。”因此，城投公司面临转型，城投债的发放将受到严格监管和限制。

地方政府债券是地方政府根据实际情况，在财政部下达的指标范围内发行的一定数量的债券。由于1995年《预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券。因此，长期以来我国政府债券仅限中央政府债券。但2014年最新修订的《预算法》明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”因此，这就从立法层面肯定了地方政府发行市政债券的主体资格。经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

综上，我国现在面临城投债与地方政府债券并存的局面，但无论是以哪种形式债券融资，地方政府都面临还本付息的债务风险。

三、防范及化解地方政府融资债务风险的建议

地方政府融资债务风险问题不仅关系到某一个地区，某一个行业而是关系整个国民经济的持续健康发展，所以研究如何防范和化解地方政府融资债务风险问题具有重要的现实意义。本文尝试着从以下两个方面提出具体建议：

（一）建立健全地方政府债务管理体系

当前，《预算法》已经明确赋予了地方政府发行债券的主体资格，这从法律角度保证了地方政府融资的角色定位，赋予了地方政府依法适度举债融资的权限，这也使得地方政府由原先对融资平台发行的城投债的隐性担保发展到现在直接发行市政债的显性化担保。这一方面，有助于明确地方债务责任主体；另一方面，目前城投债与市政债并存的局面，客观上也使得地方政府债务风险问题更凸显，急待解决。在此基础上我们需要建立健全地方政府债务管理体系，这一体系的建立完善包含以下几个方面：（1）进行宏观调控，对地方债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。（2）提高地方财政透明度。对地方政府债务实行有效监管的前提是地方财政信息透明度的提高，地方政府可利用财政及相关部门网站向公众披露债务风险信息，接受社会的监督。（3）建立政府性地方债务预警机制。根据地方经济发展水平、地方财政收支状况、地方政府债务规模等因素建立科学的预警指标体系，合理评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区提前预警，可以有效防范债务危机的发生。需要特别指出的是，控制债务风险的各项量化指标，如：负债率、偿债率等，都要具有可操作性。（4）开展地方政府债券信用评级，逐步推进建立信用评级体系。在国务院对举债规模进行监管的前提下，通过信用评级体系逐步实现地方政府债券利率市场化，达到资源优化配置，确保融资资金的合理有效利用。（5）建立地方債务风险的考核问责机制，明确责任主体。过去在地方政府融资问题上存在财政“软约束”现象，即利用地方政府融资平台高利率高风险借债，这给财政管理造成很大的风险隐患。明确责任主体建立规范的考核问责机制有效防范和化解地方债务风险危机。

（二）拓宽投融资渠道

以往地方政府融资的主要渠道还是银行贷款，过度依赖土地财政链，这也客观上造成债务风险的传导效应，如对房地产市场的影响。因此，适当拓展地方政府融资渠道不仅有助于化解地方债务风险，也有助于房地产价格的理性回归。国务院2014（43号）文指出：“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”吸收民间投资，在一些项目建设中可以采用BT、TOT、BOT、PPP等方式进行融资，拓宽政府融资渠道。

总之，地方政府融资债务风险的防范是一个具有挑战性的现实课题。一方面，我们要完善政府债务管理体系；另一方面，要积极拓展出除银行贷款之外的多种融资渠道。在各级政府及有关部门、银行、投融资企业等主体共同努力之下才能有效的防范和化解地方政府融资风险，保证经济的持续健康发展。

参考文献：

[1]耿伟.地方政府融资平台风险防范机制研究.中国海洋大学.2013.

[2]胡卫霞.我国地方政府融资平台风险及防范对策研究.河北大学.2011.

[3]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估.西南金融.2009（9）.