深入推进检察官责任制

摘 要 十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化司法体制改革作了重大部署。其中作为改革重点之一的检察官责任制更是备受瞩目，应该如何突出检察官办案的主体地位，明确检察官办案的权力和责任，建立和完善权责明晰、权责统一、管理有序检察官责任制，最高人民检察院在1998年全国试行的主诉检察官办案责任制，经过十六年的实践创新，为我们探索建立完善的检察官责任制提供了宝贵的经验，笔者从实行主诉检察官办案责任制以来取得的成效、实践中存在的问题及解决完善途径进行阐述，以期进一步推动主诉检察官办案责任制改革的不断深化。

关键词 改革 责任制 主诉检察官

作者简介：刘鑫，天津市和平区人民检察公诉科。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-048-02

一、主诉检察官办案责任制在实践中的成效

主诉检察官办案责任制 作为当时检察制度改革的一项创新， 不仅有效地带动了检察公诉队伍的建设和公诉业务的发展，极大地调动了公诉干警的创造性和积极性，还对建设公平公正权威高效的社会主义法治国家具有重大意义。

（一）减少案件审批环节，提高办案效率

公诉机关以往办案一直遵循的是传统的三层办案程序即承办人审查、部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定，这种层层审批的办案模式，拖延了办案时间，降低了办案效率。主诉检察官办案责任制的施行赋予了主诉检察官自主行使审查起诉的职权，独立决策，大幅减少、压缩了层层请示、汇报、审批的环节和层级指令，最终使得办案时间大大节省，办案周期大大缩短，确保大量案件能够得到及时处理。同时主诉检察官在自主决策的过程中，也充分发挥了其主观能动性，增强其责任感。

（二）转变执法理念，提升办案质量

传统的三层办案程序，由于负责人忙于各种行政事务，不可能对所有案件都作细致深入的了解，致使案件审批成为形式、过场， 导致实践中存在“办案的不负责、负责的不办案”的现象。一旦发生错案，追究责任时，便相互推诿、导致追责困难的局面。主诉检察官办案责任制实施后 ，赋予主诉检察官自主决定权，并明确其相应的责任，促使检察官转变执法办案理念，杜绝了工作中的形式主义，提升了案件质量。

（三） 强化案件责任意识和质量意识，促进检察官综合素质的飞跃

传统的办案模式中，办案人过分依靠上级负责人对案件的审核和把关，致使办案缺乏责任心，以及只求案件不出错，不求案件“精品化”的心态，案件质量受到严重影响。主诉制实施后，由于办案的质量及责任追究与自己切身利益密切相关，主诉检察官将更加意识到质量的重要性，提高学习业务知识和技能的自觉性，及时主动填充知识储备，调整知识结构，不断提升办案质量和水平，涌现出大批公诉精英，锻造了一支高素质的公诉队伍。

二、主诉检察官责任制在实践中存在的问题

尽管主诉检察官责任制在实践中取得了很大的成效，但由于各种原因，在实践中依然暴露出诸多问题，直接制约和阻碍着改革的深入进行。

（一）主诉检察官的法律地位不明确

由于主诉检察官责任制是作为改革先行的产物，因此现行的《人民检察院组织法》、《中华人民共和国检察官法》等相关法律法规均没有关于主诉检察官的规定。此外，最高人民检察院的《人民检察院刑事诉讼规则》将决定权仅授予检察长和检察委员会，同时将案件审核权授予部门负责人，这与当前的主诉检察官责任制赋予主诉检察官独立决定权的改革是相互冲突的。如果主诉检察官的法律基础不明确，其法律主体地位就无法清晰，其权力的行使更无法得到法律得的保障。

（二）“办案小组模式”存在的制度缺陷

各地检察机关在具体实践中操作方式多种多样，但大多数采用了辦案小组模式 。办案小组一般由主诉检察官领导，组内成员分别办理案件，主诉检察官要对小组成员办理的案件提出意见、审核及批准，并由其对小组所有案件质量负责。该模式人为地加大了主诉检察官的工作量，阻碍了主诉检察官作用的发挥。对于主诉检察官来说，在办好自己案件的同时，还要负责组内其他检察官办理案件的审批工作， 极大地增加了主诉检察官的工作量，必然会导致主诉检察官忙于应付，严重影响案件质量。而对于小组内其他检察官来说，由于自己办理的案件最终要主诉检察官负责，往往会出现审定分离无法克服的各种弊端，这实际上又变相地回到传统的行政办案模式的原点，违背了当初改革的初衷。

（三）选任机制、激励机制、及监督制约机制等配套机制不完善

一是主诉检察官选任标准及程序不完善。由于缺乏全国统一明确的规定， 在实践中各级检察院根据工作需要自行决定选任机制， 在主诉官的选任标准与选任程序上都存在许多差异，使得主诉检察官素质参差不齐，不仅影响了主诉检察官的权威性，给工作带来诸多不便，而且直接影响了主诉检察官责任制的健康发展。

二是激励机制不够完善， 对主诉检察官未提供足够的待遇与职位级别保障。实践中，由于在财政、人事上得不到应有的保障， 使得主诉检察官的级别和经济待遇都与其职责不相匹配。所以在利益和权力得不到充分保障的情况下，一些主诉检察官便不愿意承担责任，一旦遇到问题，便向领导请示汇报，寻求领导决定，怠于行使自己的职权。因此，又回到了旧有的办案机制。

三是缺乏有效的监督机制。各地试行实施的主诉检察官责任制在授予主诉检察官权力的同时，却缺乏与此相配套的监督制约制度。虽然各级检察机关对主诉检察官的考核监督建立了一些制约机制， 例如个案抽查制度、法律文书审查评比制度等， 但由于目前刑事案件数量急速攀升， 人少案多的窘境日渐明显，导致这些制度收效甚微。此外，主诉检察官的工作评价制度也不够完善，许多考核量化指标不够明确细致，流于形式无法实际操作，这都极大影响了主诉检察官责任制的深入推行。

三、完善深化主诉检察官办案负责制改革的具体建议

（一）完善法律法规， 明确主诉检察官的法律地位

主诉检察官责任制不仅是检察机关内部对检察权的一种重新分配，也使传统的机械式案件办理人员转变为具有独立性和自主性的检察权行使主体。因此，必须要对《中华人民共和国检察官法》、《人民检察院组织法》等法律和《人民检察院刑事诉讼规则》等规定进行修改，要通过完善法律法规明确主诉检察官的任免程序、权力义务、责任、性质、以及待遇，确保主诉检察官办理案件时的独立性，实实在在赋予其控诉和监督的权力，使主诉检察官行使职权具有明确的法律依据。

（二）强化主诉检察官的“自由裁量权”和独立性

最初的改革方案采用禁止方式明确主诉检察官不具有自主决定权的范围与事项，涉及需要采取、变更、撤销逮捕措施、需要改变管辖、拟作不起诉决定、变更起诉、决定抗诉、撤回抗诉等八项内容时承办案件的主诉检察官应当提请检察长或检察委员会决定，除此八项之外的事项主诉检察官才依法具有自主决定权。因此从规范层面来看，现行规定对主诉检察官的限制太多，大大削弱了其独立性，导致不能充分有效发挥主诉检察官责任制的功能，所以应当进一步赋予主诉检察官更多独立办案的权力。首先，应该简化工作程序，将绝大部分普通案件的不起诉决定权下放给主诉检察官，而检察长、检察委员会只讨论决定重大疑难或者影响较大的案件的不起诉；其次，追诉权作为起诉权的延伸，如果主诉检察官在审查案件时发现了应当追究刑事责任的嫌疑人或遗漏的罪行而需要追诉时，却要经过层层审批，必然会影响案件办理效率，也不利于及时有效地打击犯罪。因此追诉权也应该授予主诉检察官。

（三）完善办案小组模式，采用金字塔模式

经过长期的探索调研，主诉检察官责任制的实践为公诉队伍培养了大量的高素质公诉人才，为完善主诉检察官责任制奠定了基础。为了克服原有办案小组模式的先天不足，笔者建议采取办案金字塔模式。办案金字塔模式是主诉检察官与其他检察官及书记员组成一个金字塔，其中主诉检察官一人主办案件并且对案件质量终身负责，金字塔内其他检察官及书记员协助主诉检察官工作的一种办案模式。以往的小组模式中组内其他检察官可以在主诉检察官的领导下承办案件，只对所承办案件的事实和证据承担一定的责任，而金字塔模式中只将案件分配给主诉检察官一人，主诉检察官对所有案件均需亲自审查并依法作出處理决定，只有主诉检察官有权承办案件并对外负责，其他检察官和书记员均是主诉检察官的助手，听其调配，负责提讯、制作笔录、调查取证、查阅卷宗、以及协助主诉检察官出庭公诉等事务性工作。

在金字塔模式中主诉检察官必须亲自审查，亲历程序，有助于提高其所做决定的准确性。同时，金字塔模式的实施还能够进一步推动错案责任倒查问责制的施行，金字塔模式中主诉检察官是案件质量的唯一责任承担者，在责任具体落实到个人的情况下，不仅便于倒查追究，而且在这种一人责任制下，必将增加主诉检察官的责任感，从而确保案件质量。

（四）强化监督考核激励机制，保障主诉官正确履行职责

首先，要加强领导的监督制约。检察长和部门负责人要充分利用新统一业务办案系统实时监控的功能对本院及本部门案件的具体情况充分掌握了解，使案件在各个环节都能受到全方位的监督。其次，建立完善主诉检察官的业务考评制度及纪律监察档案。组建主诉检察官考评委员会，通过定期或不定期地对主诉检察官进行考评，以监督其是否正确履行职权并作出相应处理。对考评优秀的，给予适当的奖励；对考评不合格的，给予相应的惩戒；对工作中犯有重大过错或存在多次过错的，依法提请主诉检察官的任免机构进行相应处理；对于徇私舞弊、滥用职权的，依法取消其主诉检察官资格，并依法追究其相应的责任。

四、结语

主诉检察官责任制度的实行不能将其看做一项独立的制度来评价，而是应当放在整个检察系统的全方位的改革中 ，与检察机关人员分类管理改革和规范化建设相结合，才能真正对主诉检察官责任制的深化改革做出比较清醒的制度选择，才能形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。确保司法权依法公正运行，真正让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

注释：

主诉检察官办案责任制，是指主诉检察官在检察长的领导下，依照法律规定，相对独立地行使审查起诉、出庭支持公诉职权，履行相关法律监督职责并承担相应责任的办案制度。具体来说，就是根据审查起诉部门的业务数量、人员组成和审查案件的需要，确定若干名承担主诉职责的检察官，并以每名主诉检察官为第一责任人，与一定数量的助手和书记员组成案件审查与起诉小组的办案制度。

最高人民检察院《关于试行主诉检察官办案责任制的工作方案》中原则规定：“主诉检察官办案责任制的运作形式为办案组，主诉检察官主持办案组的工作，办案组由一名主诉官和若干名其他检察官组成，配备书记员”。