海洋社会组织培育对策研究

陈巍　刘岚芷　王亚茹　陈曼丽

摘 要 本文以渔业协会为考察对象，认为当前渔业协会存在着功能相对单一、运行机制亟待完善、“政府依赖”明显、发展目标部分错位等问题；从个体渔民素质、渔协能力建设、政府职能转变、社会制度变迁四个角度阐释渔业协会的影响因素；最后从政府、渔业协会、社会环境等方面提出了相应对策。

关键词 海洋强国 海洋社会组织 渔业协会 培育对策

基金项目：本文是中国海洋大学“国家大学生创新创业训练计划”项目的研究成果。项目名称是“海洋渔业转型背景下渔业协会培育 机制研究——以青岛黄岛区渔业协会为例”（项目编号201310423081）。

作者简介：陈巍、刘岚芷、王亚茹，中国海洋大学法政学院公共管理系；陈曼丽，中国海洋大学法政学院法律系。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-170-04

21世纪是海洋世纪。历史和现实昭示我们，海洋对国家强盛和民族兴衰有着至关重要的影响，近代大国崛起无不依托海洋，中国和平发展同样离不开海洋。党的十八大报告明确提出：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”在实现“海洋强国”目标的历史进程中，不仅需要发挥政府的主导作用，更需要民间社会力量尤其是海洋社会组织的广泛参与。因此，从理论上分析海洋社会组织的战略价值，考察其发展现状及其影响因素，推动海洋社会组织的发育与壮大，是维护海洋权益、保护海洋环境、促进海洋经济社会可持续发展，进而实现海洋强国目标的必然选择。

一、海洋社会组织在海洋强国建设中的战略价值

虽然中国拥有300多万平方公里的海洋国土，是海洋大国，但还不是一个海洋强国。建设海洋强国，仅仅依靠政府组织是远远不够的，还需要广泛的社会力量参与进来，尤其是要发挥海洋社会组织的作用。海洋社会组织种类多样①，功能全面，不仅仅体现在海洋经济方面，还涉及海洋环境保护、海洋权益维护等各个领域。在建设海洋强国的战略中，海洋社会组织的战略价值具体体现在以下几个方面：

（一）促进海洋经济发展，参与海洋管理并提供服务

建设海洋强国，必须要发展海洋经济。海洋社会组织中的渔业协会和渔业经济合作组织，是推动海洋经济可持续发展的重要载体之一，也是实现渔业有效管理的重要组织形式。在我国，与渔业协会等类似的海洋社会组织已有数百年的历史，从早期的渔帮、渔团、渔民公所，到民国时期的渔会，再到建国以后的渔民协会、渔民专业合作经济组织等，一直是推動海洋渔业发展的重要力量。改革开放以来，渔业协会等社会组织在提高渔业生产经营的组织化程度、增强市场竞争能力、维护组织成员利益等方面作用更为明显。一方面，渔业协会通过高产船带队、等形式有效地传递生产信息，提高渔民的整体生产效益；另一方面，渔业协会还是开展专业技术培训、促进产业升级、提高渔民知识的组织保障，为海洋经济的可持续发展提供动力。例如青岛市黄岛区的渔业协会就通过向渔民发放知识小册子、在海产品病灾害期间走访渔村向渔民普及防治知识、组织企业、渔民参观海产品的最新养殖技术等方式提高渔民的产业知识。此外，政府也将渔业管理的部分权力让渡于渔业协会，比如发放渔业补贴、将特定水域的捕捞权限以及资源管理权授予当地渔业协会。在黄岛区的渔业协会，渔业协会有评选海产品优质品牌、认定地理标志产品的权利，一些病灾害的补贴也是渔业协会辅助海洋渔业局发放给受灾的渔民。

（二）增强民众海洋意识，保护海洋环境

保护海洋环境与海洋生态系统，也是建设海洋强国的重要内容。从理论上讲，海洋环境问题是公共问题，现代海洋管理活动的一个趋势是多元化，意味着更多的非政府组织、公众参与到海洋管理中来。事实上，调动社会组织的积极性，让他们在保护海洋环境与生态系统方面发挥积极作用，在国外已被证明是切实可行的有效措施。比如，我国的蓝丝带协会，是全国首家以海洋环保为主题的民间公益社会团体，它以海洋环境保护为主题，并在推广海洋保护理念、提升公众海洋意识、弘扬海洋文化和普及海洋科学与保护知识等方面产生了积极影响。就黄岛地区的渔业协会而言，关注海洋环境也是其日常工作的一部分。日前， 渔业协会对青岛西海岸海洋游乐城项目临时施工场地对海洋环境的影响进行了二次信息公示。

（三）保卫海洋国土，维护海洋权益

近年来，我国的海上形势日趋严峻、复杂，尤其是与周边海上邻国的权益争端。而我国政府又面临着声明不奏效、外交谈判谈不拢、军事打击打不得的尴尬局面。维护海洋权益，仅依靠政府难以面面俱到，相比之下在充分发挥民间智慧和充分动员民间资源方面，海洋社会组织则有着独特优势。比如我国民间保钓组织，由众多民族爱国志士所发起的保钓运动正在蓬勃兴起，在国内影响越来越大，并且在国际上也日益引起注意。保钓组织可以讲政府不便讲的话，做政府无法做的事。在海洋领土纠纷中，政府的宣示往往只能局限在口头声明和一般措施上（除非决心付诸战争），而民间运动的优势就在于强化行动自由和弱化责任承担。此外，民间保钓运动以其独有的爱国主义特征，能够成为联系海内外华人团结斗争的强有力的纽带，提高国民捍卫主权的信念和信心。

（四）提升我国海洋文化软实力，实现和平海洋发展

中国海洋文化发展的历史特性和道路抉择都是和平海洋发展。海洋文化软实力研究很大程度上取决于对海洋社会群体在涉海实践过程中组成的海洋社会组织这一层面的思考。渔业文化的存在和发展常常以渔帮、渔业协会、渔商组织为形式，在像日本这样的海洋国家里，渔业协同组合长期以来都是渔村生产、生活等文化实践开展的基础。② 海洋社会组织有助于深化拓展双边与地区海洋领域合作，还具有“第二轨道”外交的功能，它对于对话解决海洋议题具有明显效果。比如中国海洋学会和中国太平洋学会，在推动海洋教育、开展学术国际交流、提升我国对国际海洋事务的影响力起着重要作用。

二、我国渔业协会的发展现状及存在的问题

渔业协会，是指与渔业产业密切相关的中介组织，即在市场经济条件下，不直接从事渔业生产及渔产品交易，而只是按照一定的法律、法规，或根据政府委托，遵循独立、公平、公正的原则，凭借其特有的社会服务功能、沟通功能、公正鉴定功能和监督管理功能，沟通政府与渔业企业之间、渔业企业之间以及渔业企业与其他企业之间的信息，协调双方的利益，为渔业产业各相关主体提供各种有償服务的社会自律组织。③作为一种有效的渔业管理模式，渔业协会是一个以维护渔业权益和渔民利益为宗旨的民间性渔业自律组织。总体来看，目前我国渔业协会仍处于探索发展阶段， 发展水平较低， 规模普遍较小且运作不规范， 其作用效应远未充分发挥。具体问题如下：

（一） 规模偏小，功能较单一，覆盖率低

渔业协会的规模普遍较小， 成员人数在100 人以下的合作组织数量众多。社会化组织率也不高， 如中国鳗业方面有养殖单位和个人近2000家， 而入会率不到1/3。我国渔业协会成立的初衷是通过联合增强市场竞争力、获得平等的市场地位、降低交易成本、提高生产效率，时至今日，经济职能仍是其最主要的功能。而国外的渔业协会，除了承担经济职能，还承担了政府的部分社会管理职能， 包括补贴的发放、某一海域渔业经营权的分配、渔业保险活动的开展、渔业社区的管理等。相比之下，我国渔业社会组织功能单一，未能充分发挥其应有的作用。此外，渔业协会的发展能力不强，发展水平也不高，相当一部分处于成员间的技术互助和信息互通水平阶段，产品市场开拓、品牌建设、加工增值的能力还十分薄弱。

（二） 规章不明确，管理不够规范

渔业协会存在组织章程不完整、内部管理制度、监督制度和组织机构不健全等问题。首先，我国大陆方面目前尚未出台《渔会法》，只有各地渔业协会章程对各个协会的组织体系作了相应规定。但是我国渔业协会章程对协会组织体系的规定较为简单。例如，根据中国渔业协会章程的规定，该协会的组织机构包括会员代表大会、理事会和常务理事会。没有对协会的监督机构予以设定，并在会员的资格、权利和义务，以及渔业协会经费的使用和管理等方面缺乏详尽的规定。这将导致协会在具体运作过程中遇到诸多困难，并会出现很多管理、监督等方面的漏洞。此外，没有任何法规对各渔业协会之间的关系做出规范，这不利于对全国各地渔业协会进行统一管理，也不利于交流与合作。

其次，有的渔业协会内部管理混乱， 组织章程形同虚设， 还有的渔业协会很少开展业务活动， 甚至沦为少数人套取税收优惠政策和资金扶持的工具。从服务现状来看，部分渔会存在“完任务、走过场、形式化”的状况，开展工作无明确计划，重数量而非质量。

再者，目前在每一个层面上的渔业协会内部机构的设置与分工都不完整， 往往是由相关人员兼职或临时聘请人员从事日常工作。（比如某地方渔业协会，协会并没有独立的办公机构，仅在渔业局有一个办公室。每到年末会进行一次常务理事以上级别的座谈会，听取各常务理事汇报该年度的财务及渔业发展情况。然而，对于会员缴纳的会费及其使用情况等，都缺乏相应的监督管理机构，经费使用未透明化）。

（三） 官办色彩浓厚，对政府依赖程度高

尽管“民办、民管、民受益”的政策指导原则被反复强调， 我国渔业协会的官办色彩仍然比较重， 很多渔业协会是挂靠在渔业相关管理部门之下， 依赖其优惠政策而生存， 其中渔业协会的领导人就是地方渔业管理部门的在职或退休干部。比如，中国渔业协会虽是一个民间组织，但它实际上隶属于农业部渔业局，过去协会的官员有不少是渔业局的官员兼任，现在可能都是专职的了。比如山东省某市的渔业协会，仅仅是挂靠在该市海洋渔业局的一个部门，并未设有独立的办公机构。由于渔业协会依附于政府行政机关，独立性差，不能充分代表广大渔民群体，从而会制约公众决策参与的范围和质量，也打破了它与政府间原本平等互动的常态关系，使之在利益诉求方面有所顾忌。所以，目前我国渔业协会并没有在“渔民一渔民合作组织一政府”的三方博弈发挥应有的作用， 从而使得三方博弈的结果与“ 渔民—政府”两方博弈没有本质的区别，远远偏离了预期目标。

（四） 入会门槛高，组织目标错位

具体表现在：从组织成员来看，企业和养殖大户是渔业协会的主要会员，虽说协会原则上是自愿加入，但普通个体渔民常常因资金规模、力量弱小等限制在协会之外。渔业协会作为社会中介组织，它应该是政府和渔民之间的桥梁，其基本目标应当是让广大渔民有效参与海洋社会事务，代表大多个体渔民利益。但是目前我国渔业协会在这方面的定位比较模糊，甚至错位，主要表现为：一是背离了社会团体非营利性的基本特征，为个人或小集体谋取经济利益，实际上变成了经济组织；二是过多参与政治，或者因政治需要而建立，被当成了政治组织。

三、我国渔业协会存在问题的原因分析

（一）个体渔民素质较低，影响力小

当前的海洋渔业大环境下，普通个体渔民影响力小，对税收贡献少，不可避免的成为一些渔业社会组织淘汰的对象，享受不到其提供的帮扶。虽然政府有部分专项资金支持渔业社会组织，但由于渔民的观念比较落后，很难看到长远利益以至于不太愿意加入。比如，有些个体渔民综合素质差，不听从安排或商量，常常会因为市场中的短视行为例如压低价格等损害整个行业的利益。

（二）渔业协会自身的内部原因

1.渔会对其服务对象的需求不明确。渔会由于缺乏寻求对象需求的主动性，以及缺乏获取对象需求的渠道，这些组织很难把握实际中渔民在捕捞作业、技术更新、渔业市场等方面的需求。

2.渔业协会建设资金缺乏，没有稳定的经费渠道，从而无法开展正常组织活动。对于渔协，最主要的收入来源是政府拨款和补贴，其次是会费收入。造成资金短缺的原因是多方面的：一是由于对政府的过度的依赖， 使得资金来源单一， 客观上造成资金的缺乏；二是渔业协会的社会认同度和影响力还不够大， 未能广泛吸引人们的捐款；三是渔业协会内部组织机制还不完善， 所提供的服务数量不多， 服务质量偏低，导致自身的营业性收入不多。

3.缺乏高素质的专业人才，没有固定的人力资源补充途径。人才的紧缺直接影响渔业协会的服务质量，影响其在公众中的形象和在海洋事务管理中的地位。我国渔业社团成员中专业人员不足，不少渔业协会是政府机构改革和分流冗员的一个重要渠道，再加上待遇不高，难以有高素质的专业人才充实进来。

（三）政府方面的外部原因

1.对渔会的认识不足，政策引导和扶持有限。对渔会的重要性和作用认识不足，致使推进漁会培育的力度不够；也有的政府工作人员认为渔会的壮大会威胁政府的稳定。且从目前从政府投入来看，政府对渔会的投入偏小，很少设立专项扶持基金，税收制度上也没有享受到优惠政策。

2.政府职能转变不到位，重登记而轻后期监督管理。渔业协会在创办初期， 政府给予一定的政策和资金扶持是十分必要的， 但政府过度介入则使渔业协会丧失了独立自主性，不利于其发展壮大。有关调查表明，有2/3的渔业社会组织的领导或直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或由组织提名再通过业务主管部门批准。此外，政府一些不适当的民间组织扶持政策，加剧了渔业协会的行政化。政府应从法律规范、财政支持对民间组织进行合理引导和监管。但是，政府不能以经济上的资助来获取民间组织的控制权，从而使其失去民间性自治性的特征。

（四）社会制度环境影响

制度环境是影响公民参与社会政策的重要变量。改革开放后，通过颁布一系列关于民间组织的法律、法规和政策，我国公民社会发展的制度环境初步确立。但从总体上看，这种制度环境以控制和限制为主要取向，制约了民间组织实力和规模的壮大。

1.法律体系不完善。根据有关法规，成立民间组织需要同时满足许多限制性条件，包括会员数量、资产经费、民事能力、固定场所、专职人员等。民间组织的成立需要得到业务主管机关和登记管理机关的双重许可，过高的门槛登记注册使得我国“法外”民间组织的数量远超过合法登记的数量。加上缺乏自律机制和他律机制，这部分民间组织常常自由放任、行为失范。

2.政府立法的滞后。我国关于渔业行业协会的立法，远远落后于其实践。我国至今尚未出台有关渔业行业协会的专门法规，由于缺少明确的法律支持，导致渔业行业协会的地位也不高。虽然我国的《中国海洋21 世纪议30海洋开发与管理2010年程》和《国家海洋事业发展规划纲要》都明确提出“实现可持续发展目标， 必须依靠公众及社会团体的支持和参与”， 要“建立和完善海洋管理的公众参与机制”。但这些都只是原则性的规定， 而公民如何参与， 以什么形式参与， 现行法律和规章都没有明确的要求。同样，渔业协会生产经营活动缺乏法律支撑。从实际情况看，有的渔业协会在民政部门登记为社团法人，但不能从事经营活动；有的是在工商部门登记为合伙企业或有限责任公司，但合伙企业要承担无限连带责任，渔民不愿办，而有限责任公司门槛又高，多数渔民办不起，且登记手续较繁、费用较高、税收等优惠政策难落实。④

3.国民海洋意识相对薄弱，群众参与度不高。我国是一个海洋大国，国民海洋意识的薄弱是一个非常严重的问题。海洋意识既是决定一个国家和民族向海洋发展的内在动力，也是构成国家和民族海洋政策、海洋战略的内在支撑。但是，我国大多数公民缺乏比较强烈的海洋意识和活跃的海洋进取精神，具体表现在对“蓝色国土”的淡漠，对海洋与人类生活关系认识之不足，维护海洋权益、保护海洋环境和资源、合理开发和可持续利用海洋资源意识的缺乏⑤。不仅内陆和边远地区的人们海洋观念淡薄，就是生活在海边并且从事涉海行业的人们，也存在着“近海不识海”的问题。公民海洋意识淡漠，不主动参与海洋有关活动，相关的海洋社会组织培育与发展也会受到影响。

四、促进我国渔业协会发展的对策建议

（一）政府应明确与渔业协会的关系，扶持并引导其发展

政府在各方面的扶持，是加快渔业协会发展的重要条件。政府要为渔业协会的发展营造宽松的社会环境，主动调整政府与渔会协会的关系，把一些公共服务职能交给渔协去承担，从而实现政府与渔业协会的良性互动合作。

1.准确定位，适度放权。要切实转变政府职能，对有关社会经济服务性工作，切实放权让渔业社会组织来办，逐步减少政府领导干部兼任渔业协会组织的职务。从民生的角度根本上重视发展渔业社会组织的重要性，不把其看作是自己的附属品。规范政府的介入方式， 杜绝政府一手包办和干涉合作组织内部事务， 让“民办、民管、民受益”真正落到实处。政府的主要职能是做好渔业协会的监管工作，引导渔业协会建立并帮助提高其服务水平。渔业协会的性质应该以维护渔民利益为出发点， 它应该区别于“二政府”， 是一个民间的依靠渔民自身实行管理的组织。

2.为渔业协会的发展创造良好的制度政策环境。首先，建立健全与渔业协会等海洋社会组织相关的法律规范。加快渔业协会立法，应尽快出台协会基本法《渔业协会法》。各地可依据《渔业协会法》，并结合本地特殊情况，制定地方性渔业协会法规，从而逐步建立一整套渔业协会法律体系，保障渔业协会有法可依，协会的活动得到有效的法律规范。其次，为保障渔业协会更好的为公共利益服务，政府应给予必要的财政支持。如提供税收优惠、贷款贴息等各种有效的财税金融手段，为渔业协会增强自身经济能力做好条件保障。建议各级财政每年安排一定数量的协会扶持资金，专项用于协会的创建启动，初始阶段的运作缺口贴补等，以增强协会的发展能力。

（二）加强渔业协会自身建设

海洋社会组织得以生存发展的主要原因就在于它参与社会管理、扩大公共服务、弥补政府和企业不足方面有独特的功能。现实中，凡是活动正常、社会效益明显、在某一领域举足轻重的民间组织，都是内部制度较为完善的组织。所以，渔业协会必须加强自身制度建设。

1.要完善组织章程和机构，建立健全内部制度。规范渔业协会的行为，要从建章立制入手，加强制度化、规范化建设，重点是要建立和完善会员代表大会、监（理）事会等组织活动机制，充分发扬民主，维护会员权利。建立民主决策制度，克服行政化倾向；加强资格管理，实施资质认证制，对会员进行资格审查；建立健全相应的渔业行规行约，加强同业约束；根据行业特点，制定从业人员的行为准则和职业道德规范；完善财务管理制度。

2.人才建设。渔业协会要真正承担起新时期、新形势下的新任务，发挥社会功能，关键要看是否拥有一支高素质的专业人才队伍。首先要依法对渔业协会及其从业人员进行相对严格的资格审定和执业登记，并把它作为一项长期、连续的工作，从而保证协会及其从业人员的专业水准和责任能力。其次，经常开展会员培训工作，不断更新其知识，提高其业务能力，改善组织成员的学历层次和年龄结构，提高整体的素质；以长会短训等形式有计划地培训一批能基本掌握渔业协会运作知识和市场经济基本理论，并有志于渔区合作事业的人才骨干。除了渔协自我培养，还应以优厚的待遇和良好的发展平台吸引优秀人才的加入。

3.加大宣传力度，提高协会影响力。宣传工作既是搭建渔业协会与各级政府和广大渔民沟通的橋梁，也是提升渔业协会形象的重要载体。渔业协会可以通过编印了刊物、宣传画册、参与学术团体活动，向渔民广泛宣传政策性渔业保险以及国家的惠渔政策，增进对其了解。通过宣传，不仅有利于推动海洋科学教育，更有利于扩大渔业协会自身的社会影响力，进一步增强渔民及渔业企业的入会意识，使其认识到发展渔区渔业社会组织的重要性和必要性。

（三）营造良好的社会发育环境

培育国民的海洋意识是海洋社会组织发展的基础。海洋意识并不是与生俱来的，它的培育是学习和训练的结果。作为社会中间组织形态，渔业协会等海洋社会组织是培育公民海洋意识的现实和有效的途径。

一方面，政府和渔业协会等各主体可以通过长期有效的宣传和教育活动，培育全民陆海兼容的国情观和正确的海洋观，宣扬科学开发利用海洋、保护海洋环境及资源的意识，形成全社会关注海洋、开发海洋、保护海洋的良好氛围。比如以“世界海洋日暨全国海洋宣传日”为契机，组织媒体宣传、海洋开放日、海洋公益活动等多板块的宣传活动，以全民参与的社会活动为载体，以媒体宣传报道为介质，构建海洋意识宣传平台。另一方面，应继续发扬渔业协会等海洋社会组织在公众海洋意识培育的补充作用，扩大它们在海洋意识宣传和推动公民参与方面的积极影响。此外，还应深刻挖掘海洋文化，增强海洋文化感召力。

注释：

①所谓海洋社会组织，是指围绕海洋问题，以促进海洋政治、经济、科技、文化发展为目标，为实现提高公民的海洋意识、监督国家的政策运行、保护海洋资源生态发展等宗旨，不以营利为目的，具有志愿性和自治性的社会组织。在海洋实践中，海洋社会组织大致有环保型、权益型、经济型、科教型等多种组织类型。吴宾，王琪.海洋社会组织的基本理论问题初探.中国渔业经济.2013（7）.

②姜春洁，宋宁而.海洋文化软实力：社会学的视角.中国海洋大学学报.2012（2）.16.

③邓云锋.中国渔业中介组织研究. 青岛： 中国海洋大学出版社. 2007.

④孟全.渔业协会发展的机遇、困境与对策.渔业经济研究.2010（1）.32.

⑤谷方为.初中生海洋意识现状与培养对策研究..东北师范大学，硕士学位论文.2007.

参考文献：

[1]殷克东，张天宇，张燕歌.我国海洋强国战略的现实与思考.海洋信息.2010（2）.