我国农村集体建设用地流转的现状、问题及对策

摘 要 当前农村集体建设用地流转已成为土地市场交易的一种普遍现象，不仅一定程度上缓解了城市建设用地严重不足的局面，进一步推动了城市化的进程，而且使闲置的集体建设用地得到了合理利用，提高了农民收入。但目前的农村集体建设用地流转中还存在着诸多问题，即法律法规不完善，产权主体不明确，缺少专门的流转市场，收益分配不规范等。针对这些问题本文提出了相应的对策。

关键词 农村集体建设用地 流转 产权主体 法律法规

作者简介：江璇，西南政法大学经济法学院法学专业本科在读，研究方向：法学。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-217-02

一、我国农村集体建设用地流转的相关法律与政策

依据现行《土地管理法》的规定，我国土地可以按照两种方式进行分类。按照所有权分类，可分为国有土地和集体所有土地；按照土地的用途分类，可分为农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》规定农村集体所有的土地经依法批准可用于建设的有以下三种情况：乡镇企业用地、农民建设住宅的宅基地、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。其他情况下需要使用农村集体土地的，必须经国家征收后，然后再由国家作为一级市场的出让主体以有偿方式流转征收的土地。《城市房地产管理法》则规定城市规划区内的集体土地必须依法征用转为国有土地后才可有偿出让。此外，《土地管理法》禁止农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租后用于非农业建设。从这些规定可以看出，农村集体建设用地流转在法律上是不被许可的。2013年十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2014年初中共中央、国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》再次强调了此项改革，并责令“有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规”。由此争论多年的农村集体建设用地入市流转的问题终于在政策层面取得了重大突破。

二、我国农村集体建设用地流转的现状

土地资源是经济发展的重要推动因素。随着我国城市化和工业化的进一步发展，城市建设对土地的需求量迅速增加，有限的国有土地已经不能满足各需求主体的要求，因此催生了农村集体建设用地的大量自发流转，流转形式表现为出让、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营和兼并等）、出租和抵押等。在经济发达的沿海地区以及一些大中型城市，农村集体建设用地流转行为已十分多见。据统计，在广东珠江三角洲地区，参与流转的集体建设用地已占集体建设用地总量的50%以上，其中中山、东莞、佛山南海区、深圳宝安区的比例分别为45%，40%，50%和80%，而粤东、粤西及粤北等地的比例也超过20%。农村集体建设用地的流转之中既有合法流转，也有非法流转。其中非法流转已经形成了巨大的隐形市场，扰乱了正常的土地市场秩序；且由于非法流转本来就是违法行为，流转主体的交易权利无法得到保护，极易引发各种社会矛盾。

三、当前我国农村集体建设用地流转中的问题

（一）法律法规的规定不完善

当前诸多政策意见都已表明农村集体建设用地入市流转是农村改革的方向，但现行的相关法律却表现出了滞后性。《土地管理法》、《城市房地产管理法》等都存在限制农村集体建设用地自由流转的规定，导致农村集体建设用地入市流转尚处于“于法无据”的状态。广大投资者，尤其是外商，出于交易安全的考虑，还是倾向于选择有法律依据的国有建设用地流转。此外，现行的《物权法》中规定的建设用地使用权仅仅指国有建设用地使用权，而集体建设用地使用权尚未纳入其中。集体建设用地使用权作为用益物权的重要组成部分，根据物权法定原则，本应在《物权法》中有所体现，这样才能在法律层面上宣告集体建设用地使用权与国有建设用地使用权的平等地位。

（二）产权主体不明确

《土地管理法》规定，农村集体土地所有权为三级制，即村农民集体所有、村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有和乡（镇）农民集体所有。但现行法律却尚未规定“农民集体”的具体构成要素和运行原则，也尚未明确“农民集体”与农民个人的利益关系，这就导致了实际中集体土地所有权人的缺位。在实践中，多数地方并没有明确或者细化“农民集体”的具体含义，一般直接由具有行政职能的乡镇政府或村委会领导干部代表农民集体做出决策，极易产生權力寻租现象，导致集体建设用地以较低的价格被出租或出让等，损害了农民的合法权益，并且违背了我国“农村土地归集体所有”的体制设定。

（三）无专门的流转市场

当前，农村集体建设用地的流转一般都是由农民或者农村集体经济组织自行联系，流转的价格由交易主体自行协商，缺乏一个统一的土地交易市场调整农村集体建设用地的价格，时常会出现同一处的土地却不同价的问题。同时，在土地流转过程中，农村集体建设用地流转的价格一般明显低于国有建设用地，极大损害了农民集体的利益。此外，由于缺少专门的农村集体建设用地流转市场，土地流转过程中无任何规范对交易主体进行限制，交易秩序混乱。

（四）收益分配不合理

由于产权主体不明，在实践中，乡镇政府和村委会常常掌握着农村集体建设用地流转的支配权，土地流转收益也就被少数乡镇干部和村干部掌握在手中，农民对土地流转的去向及收益一般都不太了解。目前尚未建立明确的分配制度，时常就会出现乡镇政府和村委会隐瞒收益导致农民理应得到的收益被非法攫取的现象。农民在农村集体建设用地流转后对收益分配不满，由此产生了农民上访频发等现象，严重损害了农村社会的稳定。

四、解决农村集体建设用地流转问题的对策

（一）完善农村集体建设用地流转的相关制度

取消《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律中农村集体建设用地仅限于“乡镇企业”、“宅基地”、“公共设施及公益事业”三种用途的规定，允许农村集体建设用地的自由流转，在立法层面赋予农村集体建设用地流转的合法地位。将《物权法》第135条“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”修改为“建设用地使用权人依法对国家所有或者集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”从而明确农村集体建设用地使用权与国有建设用地使用权的平等地位，真正实现两者的同地同权。

（二）明确农村集体土地的产权主体

农村集体土地的所有者为农民集体，但“农民集体”的定义当前还比较模糊，所以亟需明确其法定代表人来代表农民集体参与到土地流转中去。如果让农民独立地参与到农村土地流转过程中去，由于其本身能力可能存在不足，在流转过程中极可能处于不利地位。因此可建立相应的土地资产管理公司来代表农民集体行使对集体土地的支配权，并由公司聘请专业人才对集体土地资产进行管理。公司独立行使经济职能，不具备行政职能，从而使得其与行使行政职能的乡镇政府和村委会不存在任何交叉，避免了由于政企不分导致某些“特权组织”以权谋私。此外，公司在参与流转的过程中一定要确保农民集体成员参与集体土地的经营与处分决策中去，使公司能真正代表集体成员的意志，实现农村集体建设用地公开透明地流转。

（三）提供有形的土地交易市场

我国国有土地流转的市场已趋于成熟，农村集体建设用地流转可以参照国有土地流转长期积累的经验。可将农村集体建设用地与国有建设用地纳入同一个土地交易市场中，使得农村集体建设用地同国有建设用地一起以公开招标、拍卖等形式进行流转。从而为农村集体建设用地的流转提供了一个平等的交易平台和一套完整的交易规则，使得市场在土地资源配置中真正发挥决定性作用，有利于实现农村集体建设用地与国有建设用地的同地同权同价，保证土地的公平流转。

（四）建立科学的分配制度

依照“谁流转谁收益”的原则，农村集体建设用地流转产生收益应当归属于农村集体建设用地所有者——农民集体。集体建设用地流转收益的一部分应用于对拥有集体财产的农民分红——根据每个农民集体成员拥有的集体财产份额进行分红；一部分可用于改善公共基础设施、改善农民福利保障等。至于每年的具体分配比例，可由土地资产管理公司来制定。因为土地资产管理公司负有对农村集体建设用地经营管理的职能，且具有专业的管理知识和丰富的经验积累，所以可以根据每年农村集体建设用地流轉情况，研究分析出科学、合理的分配比例，更好地保护农民的权益。

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