矿产资源开发者的草原生态恢复义务研究

摘 要 文章力求为锡林郭勒草原矿产资源开发生态恢复机制的完善与发展提供参考。探求内蒙古锡林郭勒草原矿产资源开发者生态恢复义务的理论与实践两个范畴的问题。从理论层面和现行法律制度层面分析矿产资源开发者承担草原生态恢复义务的依据和必要性；探讨草原生态环境的恢复义务的内涵与实践，实证研究内蒙古锡林郭勒草原矿产资源开发草原生态恢复机制的现行制度中存在矿产资源开发者义务缺失问题；提出建立草原生态补偿税制度以完善生态治理义务的构想。

关键词 矿产资源开发 生态恢复治理义务 生态税

作者简介：曾琪，安徽财经大学法律硕士。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-196-02

锡林郭勒草原矿产资源丰富，在带来巨大经济效益的同时，也带来了恶劣的生态后果，人们逐渐意识到经济与环境的协调发展是整个社会发展的基础。建立矿产资源开发生态恢复制度，已经成为锡林郭勒探求未来发展的重要课题。

一、矿产资源开发者生态恢复义务的依据与必要性

（一）矿产资源开发者生态恢复义务的理论基础

当前，生态恢复与治理主要依赖政府的财政转移而实现。锡林郭勒盟近几年草原生态保护制度的建立与落实取得了巨大的成就，2011年锡林浩特市奖补项目国家资金5946.54万元，用于禁牧补助2937.24万元，草畜平衡奖励2676.9万元，牧民生产资料补助115万元，牧草良种补贴217.4万元 。锡林郭勒草原生态保护补助奖励完全是政府责任，但是在市场经济快速发展的今天，尤其是在锡林郭勒这样一个矿产资源丰富但草原生态极其脆弱的地区，强化矿产资源开发者义务，运用经济手段引导其主动保护生态环境是锡林郭勒未来发展的关键，也是本文研究的价值所在。

1.矿产资源开发者的生态恢复补偿义务是受益人义务。与政府的生态保护义务不同，矿产资源开发者不是站在居中者的地位去调节社会不同主体的利益，而是作为受益人对因矿产资源开发所造成生态环境破坏进行恢复治理。这种对利益的二次分配所依据的是权利与义务的相关性理论， “没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。 草原具有公共物品属性，社会公众尤其是当地居民享有草原生态权利，这一权利的实现要依赖矿产资源开发者保护和恢复草原生态环境的义务来实现。

2.矿产资源开发者的生态恢复义务属于生态保护义务。与草地资源和矿产资源保护义务不同，矿产资源开发者生态恢复义务所保护的不是具体的草地和矿产资源所代表的财产利益，而是抽象的生态利益。而为何要由矿产资源开发者来对生态利益进行恢复，一方面是由生态系统的不可逆性决定的，内蒙古的气候与地形特点决定了这一地区草原生态系统的恢复难度要比其他地区更大，对恢复手段也提出了多样化的要求。另一方面是由生态成本外部性这一特点决定的。草原具有公共物品属性，即人人享有利用权利。但是当个人为了追求经济利益的最大化必然会以损害社会整体利益为代价，这就必然会产生“公共悲剧”。矿产资源开发者承担生态恢复义务，弥补因自己的行为带来的生态损失，使外部成本内部化，从而引导开发者主动保护生态环境，改进设备技术，发展循环经济。

（二）矿产资源开发者生态恢复义务的法律依据

1.开发利用人保护生态环境的基本义务的法律规定。保护环境是我国的一项基本国策，也是法律确立的基本义务。这里的环境包括自然环境，也包括生态环境。宪法规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”为矿产资源开发者的生态保护义务提供了宪法依据。环保法规定自然资源的开发利用者保护生态环境的义务。草原法规定了草原利用人的草原生态环境保护义务。但是并没有就矿产资源开发过程中矿产资源开发者的生态保护义务做出具体规定，更没有对矿产资源开发者的生态恢复义务做出明确规定。

2.环境保护法确立的谁利用谁保护原则。谁利用谁保护是我国环境保护的基本原则，利用者保护环境包括对环境植被的恢复和对生态的保护。环保法确立了环境保护的基本原则——谁利用，谁保护；矿产资源法规定了矿产资源开发者对因采矿而破坏的生态环境的恢复治理义务；草原法规定了草原使用人交纳草原植被恢复费的义务，而且提出对草原植被恢复费专款专用。内蒙古2004年颁布的《内蒙古自治区草原管理条例》规定草原使用人草原植被恢复费的交纳义务外，还规定了其他草原恢复义务。

二、矿产资源开发者草原植被生态恢复治理义务

草原植被恢复义务属于生态保护义务。草原植被恢复义务的设立目的在于恢复草原的生态功能，并不是仅仅恢复草原资源的外部形态；也不是民法意义上对草原代表的国家或集体所有权的财产利益的保护，而是保护整个社会的生态利益，是一种生态保护义务，是环境保护法中“谁破坏谁恢复”原则的体现。

根据《锡林郭勒盟矿产资源总体规划（2008—2015）》对于矿山环境保护的规定，要“加强矿山生态环境保护和恢复治理，最大限度地减少矿业活动对生态环境的影响”，“坚持‘谁开发谁保护、谁污染谁治理、谁破坏谁恢复的原则”，体现了锡林郭勒矿产资源开发者的草原生态环境恢复义务。一方面，明确了矿产资源开发者直接承担因其开采行为导致的生态环境破坏后果的责任，权责统一；另一方面，督促开发者主动保护生态环境，改进设备技术，发展循环经济交纳草原植被恢复费是矿产资源开发者履行生态恢复义务的主要途径，在现行的环境保護法律法规中规定得比较详尽，且在实践中，锡林郭勒草原植被恢复费制度也已经相当完善。

2011年内蒙古自治区颁布的《内蒙古自治区基本草原保护条例》规定了草原利用人交纳草原植被恢复费的义务，在此条例规定的基础上，锡林郭勒草原植被恢复费制度也被制定实施。其中矿产资源开发者交纳草原植被恢复费的条件是其开采行为而非破坏行为，即只要开发者开采了矿产资源就要交纳草原植被恢复费，不论其开采行为有没有带来现实的草原生态破坏。交纳的标准依矿产资源开发过程中使用草原还是临时占用草原而有不同的标准。

三、草原生态治理义务的内涵与完善

（一）草原生态治理义务的内涵

所谓草原生态治理义务是指矿产资源开发者对其在开发过程中对草原生态环境造成的生态环境污染负有治理义务，以保证消除开采行为所造成的污染并对草原生态环境进行长期保护防止污染的反复。开发者可以直接对草原生态环境进行治理，也可以由政府代替其进行治理，在间接治理过程中，矿产资源开发者必须向政府缴纳草原生态税以充分履行其义务。

（二）我国开征草原生态税的必要性

因开发者的开采行为而造成的草原生态污染，开发者当然地负有治理义务，但是由于草原生态的脆弱性和恶劣性，其治理要求较高的专业技术和较多的人力物力投入，往往只有政府是最直接、最有效的，这就要求矿产资源开发者在承担其能够承担的恢复治理义务的同时对政府的恢复治理进行补偿，即矿产资源开发者应向政府缴纳矿产资源开发草原生态税。

矿产资源开发草原生态税，相对于生态补偿费具有稳定性、强制性的特点。它不同于矿产资源税，矿产资源税是以矿产资源为课税对象，为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税，是以国家对矿产资源的所有权为依据的。而草原生态税是以补偿矿产资源开发过程中所造成的生态环境损失为目的的。

长期以来，锡林郭勒地区矿产资源开发采取粗放式生产方式，资源与环境廉价甚至无偿使用，忽视草原生态环境资源的价值和成本，造成草原生态环境资源价值补偿严重不足，致使锡林郭勒经济快速发展的同时，草原不断退化，生态环境和资源基础都在持续削弱，不利于锡林郭勒的长期发展。课征矿产资源开发草原生态税，可以有效地解决草原生态补偿和矿产资源补偿的双重关系，运用财政手段，消除在矿产资源开发过程中草原生态环境破坏造成的外部不经济性。

（三）草原生态税基本构想

如果国家设立生态税制度，该税应当以草原监督管理部门为代征主体，以矿产资源开发受益人为缴纳主体，对受益人的判断应当坚持“谁投资，谁受益”的标准，所以草原生态补偿税的缴纳主体既可能是个人，也可能是单位。现行法律法规并没有对草原生态税收补偿税的规定，那么锡林郭勒征收矿产资源开发草原生态补偿税应当在国家税法总体规定的基础上，依据本地区经济发展水平和矿产资源开发实际情况确定征收标准。矿产资源开发草原生态补偿税主要用于开发新能源、保护和治理开采工程中破坏的草原生态环境以及用于对牧民生态损失的财政转移支付，其中，治理和改善当地草原生态环境的支出应当作为矿产资源开发草原生态补偿税的主要用途。

四、结论

草原生态保护是一个惠及民生的工程，但需要付出很多的努力才能实现。生态恢复是遏制锡林郭勒草原生态环境恶化的有效手段， 是实现锡林郭勒草原生态环境友好发展、经济社会科学发展及矿产资源优化配置的重要途径。明确矿产资源开发过程中开发者的生态恢复义务对于构建矿产资源开发生态补偿制度，协调经济发展与环境保护，矿产资源开发者经济利益与当地牧民生态利益，促进社会和谐与可持续发展具有重要的意义。

注释：

《2011年锡林浩特市草原生态保护补助奖励机制落实工作汇报提纲》（2012年5月18日）.

石茂生主编.法理学.郑州大学出版社.2010年版.第95—96页.

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