政府部门运用ISO 9000提升行政效能的问题研究

摘 要 ISO 9000質量管理体系是世界各国质量管理经验的总结，其“提高效率、持续改进、保证质量”的核心价值正切合政府部门提高行政效能的要求。但在引入这一体系的过程中，容易出现因对其认识不足而导致的不恰当引进，为使这一体系在推动政府部门行政效能中发挥实际作用，应注意构建管理文化环境，准确转换必要的概念，并坚持持续改进，才能提升政府管理的生命力。

关键词 ISO 9000 行政效能 政府部门

作者简介：黄璐，华东政法大学行政管理硕士研究生，研究方向：政府理论及非营利组织理论。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-151-02

随着行政现代化和政治民主化的深入发展，民众对政府部门发挥其效能的期待程度也逐渐增强，并对政府处理公共事务以及提供公共服务的能力、效率和质量都提出了更高的要求。然而，传统行政管理学中以“效率”为标准衡量政府绩效的缺陷也日益凸现出来了，事实上，仅依靠这种简单标准并不能实现政府部门的自我提升，由此便提出了使用“行政效能”替代“行政效率”的观点。“行政效能”是指国家机关及工作人员为实现其管理目标，从事公务活动时，发挥功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。它强调保证服务质量、体现核心价值、手段简单高效和及时完成目标等多种内涵，它包含行政效率但又超出行政效率所能指代的含义。因此，不少行政管理部门及地方政府选择了使用“效能”替代“效率”。这一行为体现了政府部门在不断发展的过程中对自我提升的注重。然而，意识到这一问题还远远不够，提升行政效能的目标还需通过一定的途径进行实现。

事实上，政府部门追求效能的趋势与全球管理热潮息息相关。在西方行政管理实践中，“效率运动”早已被“质量运动”所取代，效率与质量的地位发生了转换。以提高质量为核心、强调过程方法的ISO 9000质量管理体系为我国政府部门强化服务意识、提高服务质量带来了先进的理念和工具。这一质量管理体系在设置目的、提高效能方面对政府部门有极大的借鉴意义。近几年来，包括北京市海淀区、浙江省宁波市和广东省江门市在内的诸多地方政府已率先尝试引入ISO 9000族标准，并取得了相关认证及具体的工作成效。值得注意的是，一些问题也随之产生，且阻碍了标准的引入和使用。在具体运用的过程中到底存在哪些方面的问题？如何解决这些问题以提升政府部门的行政效能？这两个问题构成了本文的研究重点。

一、政府部门引入ISO 9000质量管理体系的适用性探讨

国际标准化组织制定的ISO 9000质量管理体系国际标准，囊括总结论了世界各国质量管理理论的精华，并在全球不同类型组织的实践运用中都取得了一定成效。尽管ISO 9000质量管理体系更多的被运用于制造业及企业，但其在加强政府部门行政效能方面同样具有适用性。任何一个单位要规范管理、提高效率都可以按照ISO 9000质量管理体系标准的要求建立和实施科学、系统、严密和可行的文件化管理体系，促进管理的制度化、规范化和程序化。

一方面，ISO 9000质量管理体系的运用利于理顺政府组织内部管理，提升运行效率。ISO 9000质量管理体系强调运用过程的方法、系统的方法、持续改进的方法和基于事实的决策方法来管理组织，并强调在组织内制定具体可行的质量方针和简明实用的规定，同时也注重对文件的保存和统计技术的运用。这对政府部门来说是理顺其内部管理、规范组织运作流程的重要手段，对提高政府部门工作效率、规范办公程序以及理顺其内部管理都行之有效，是增强组织行政效能的必要改革步骤。另一方面，ISO 9000质量管理体系强调质量管理，利于提升政府公共部门的服务质量。质量管理原则是组织管理的普遍原则，ISO 9000质量管理体系共有八项基本原则：以顾客为关注焦点；领导作用；全员参与；过程方法；管理的系统方法；持续改进；基于事实的决策方法；与供方互利的关系。这八项原则是长期以来的经验总结和理论归纳，一般要求该系列原则应在具体工作中予以体现。尽管政府部门的具体工作事务与普通企业并不完全相同，例如政府公共部门所服务的对象并不是“顾客”而是社会公众，其所提供的产品大多也以各种公共产品和服务为主，但体系所强调的质量管理是政府部门一直以来的改革要点和提升目标，其与公众的“互利关系”往往直接体现在产品与服务质量上。

此外，我们也可以欣喜的发现，ISO 9000族标准本身的修订、发展也适应公共部门、政府部门的管理要求。

二、政府部门引入ISO 9000质量管理体系存在的问题

从我国各地地方政府的实践经验来看，尽管政府部门通过引入ISO 9000质量管理体系已取得一定成就，但在施行过程中也存在一些问题：

第一，对ISO 9000质量管理体系认识不足。首先，尽管从企业到政府部门都掀起了一股质量管理热潮，但很多地方政府热衷于引入体系的目的却仅仅出于营造政府形象、创建政府政绩的目的，他们对体系本身并不重视，以至于引进ISO 9000质量管理体系很可能仅是一项门面工程。其次，也有很多政府部门将质量认证外包给咨询公司进行，在获得认证后就将质量管理置之一旁，打破其持续改进的基本管理要求。最后，不少政府部门员工缺乏相关培训，更缺乏足够认识，导致员工在工作中无法执行体系标准和管理要求，不仅不能使质量管理体系起到改进部门效能的作用，反而使编写流程文件成为政府部门内繁琐的文书工作。政府部门的实际工作与质量管理体系相脱节，就失去了建立和实施质量管理体系的意义，降低了质量管理体系标准在政府工作人员心目中的威信和地位。

第二，不恰当的引入导致体系实施无法取得成效。一方面，ISO 9000族标准体系来源于对企业管理的总结，其中的一些专用术语、目标和流程与政府部门并不完全对应。错误的应用或是基于错误的理解后再进行运用都无法推动政府部门提升行政效能。例如，企业以利益为追求目标，其盈利可以数据来体现，而政府部门以提供优质的公共服务、维护社会和谐稳定等为目标，目标上的差距要求政府部门不能直接生搬硬套。另一方面，来源于企业管理的ISO 9000质量管理体系强调顾客导向，而政府部门始终以公民为服务对象。公民与顾客的在概念上就存在一定差异，顾客指的是接受产品或服务的人，他们可以被企业所吸引，而政府提供服务需要面对这样一些公民：等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，服务受益者的后背，直接受益者的亲友等。而这种差异将直接影响具体运作。此外，政府部门提供的公共服务难以用标准进行衡量，这与以业绩为重要参考指标的企业又有所不同。因此，政府部门引入ISO 9000质量管理体系时必须转换术语概念、构建恰当流程，与政府部门的实际管理相结合，才能确保体系的建立能够推动政府部门的行政效能。

第三，质量管理体系建立后停止改进更新。ISO 9000质量管理体系的灵魂即是持续改进，但是不少政府部门在取得认证后便将此体系搁置一旁，很少再进行更新工作。作为组织的一项战略，ISO 9000质量管理体系追求的不是短期效益，而是长久效用。获得认证只是管理走向规范化的开端。政府部门的行政效能提升需要持续推动的力量，而质量管理体系的持续改进要求正与此不谋而合。正因为质量管理是螺旋上升、循序渐进、不断改进的过程，面对体系建立后停止改进、停止更新的现象，正是政府部门放弃管理“工具”的反映，不失为一种遗憾。

三、政府部门有效建立质量管理体系的可行路径

事实上，国际标准化组织在2005年颁布了《IWA 4：2005质量管理体系——ISO 9001：2000在地方政府的应用指南》。这一指南正是针对质量管理体系运用于政府部门而相应诞生的。它在一定程度上解决了ISO 9000族標准在政府部门中的转换问题，简化更改了执行标准，加强了适用性。此外，与需要消耗大量资金进行认证审核的ISO 9000质量管理体系相比，IWA 4：2005质量管理体系无需认证，能够节省政府部门的资金投入。为使ISO 9000质量管理体系更好的运用于政府部门，加强组织行政效能，可以适当结合IWA 4：2005质量管理体系以解决以上问题。此外，ISO 9001：2015《质量管理体系要求》（CD版本）也已面向全球征集意见，为使《质量管理体系要求》更好的运用于公共部门，新版本进行了一定程度的更改，并在一定程度上减少了量化要求、文档记录的要求。有些培训机构甚至已根据该版本的更新作出了课程调整，这意味着政府部门也能通过购买培训课程，获得适合政府机构的质量管理体系的培训。这在现实层面上，为政府部门通过有效建立质量管理体系增强行政效能提供了培训平台。但是，要真正实现这一目标，还需以下几个方面的改进：

第一，转变员工观念，构建管理文化环境。ISO 9000质量管理体系的引入需要组织成员的共同认识作为保证。质量管理体系的建立意味着一种新的变革，新体系必然会与传统的行政管理模式、文化存在冲突和差异。对员工进行基础知识和理念的培训、构建良好的管理文化使质量管理的管理理念、规范深入员工心中，成为其认可的工作准则，才是解决问题的根本。使员工养成注重程序、注重记录、注重改进的工作习惯，树立起效率观念、质量意识才能使ISO 9000的质量管理要求内化为政府部门的管理文化。

第二，准确转换术语概念及相关流程。术语概念和流程的转换是成功建立和实施ISO 9000质量管理体系的基础，政府部门尤其应当对自己的“顾客”有充分认识。在具体实践中，政府部门需面对不同“顾客”，“顾客”可能是普通民众，也可能是利益集团，这种多元性使得政府部门在满足其要求时难以权衡，甚至导致政府行为偏离维护公共利益的基本目标。例如在地方政府招商引资的过程中，常因不恰当的政府行为引发群体性事件，而矛盾往往又难以得到合适的解决，暴露出政府部门行政效能的低下。因此，准确界定政府部门的“顾客”，始终以公共利益作为管理的核心准则，才能保证公共服务的质量。而政府部门的具体流程与企业相比同样存在差异，利用简易实用的流程体系替代繁复的手续是提高行政效率、增强行政效能的重要前提保证，政府部门的内外管理都需经历流程重构的过程才能改变目前效率低下、行事散漫的现状。流程重构和界定基本概念是保证ISO 9000质量管理体系在政府部门行之有效的关键之一，更是提升行政效能的基础步骤。

第三，注重持续改进，提升政府管理的生命力。建立和实施质量管理体系是没有终点的长期连续的过程。政府部门应使服务产品、工作流程和体系的持续改进成为组织内所有人的目标。通过培训加强成员的改进意识，使员工参与到体系的优化和完善中去，以确保体系的持续改进，才能焕发体系的生命力。不论是来自经济转型的需求，还是建设服务型政府的需求，“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”已成为我国行政体制改革的核心和目标，而政府职能履行的状况决定于政府组织体系效率的高低，是政府管理结果的表现。ISO 9000质量管理体系正是实现政府部门行政管理制度化、规范化、程序化，建立服务型政府的有效途径，它对质量和持续改进的注重使其在政府部门的应用具有前景，值得深入研究探讨。

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