浅析我国环境民事公益诉讼的模式选择

摘 要 当今社会环境问题愈来愈引起人们的重视，我国虽然陆续出台了有关环境保护方面的法律，但对环境民事公益诉讼还没有作出系统的规定，本文就环境民事公益诉讼的模式、主体以及检察机关、环保社团、公民提起环境民事公益诉讼的理由等方面进行探讨，以供参考。

关键词 检察机关 环保社团 公民 环境民事公益诉讼

作者简介：吴雪金，福建省平潭县人民检察院。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-108-02

在过去的2013年，中国再次遭遇严重的环境污染话题。2013年，“雾霾”成为年度关键词。这一年的1月，4次雾霾过程笼罩30个省（区、市），在北京，仅有5天不是雾霾天。有报告显示，中国最大的500个城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织推荐中的空气质量标准，与此同时，世界上污染最严重的10个城市有7个在中国。中国的环境污染问题极其严重，环境治理已经迫在眉睫了。近几年，中国一直在探索环境公益诉讼的立法及实际操作模式。2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订了的《中华人民共和国环境保护法》第五十三条明确了“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”，同时该法第五十八条规定了“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为我国检察机关提起环境民事公益诉讼提供了有利契机。而之前实践中我国检察机关对提起环境公益诉讼也作了有益尝试，如，2009年昆明市人民检察院对屡查屡罚、严重污染环境的昆明市锦洋化工有限公司发出《检察建议书》，该建议书提出要求其作出整改，否则将由检察机关直接提起环境公益诉讼；2011年浙江省嘉兴市平湖检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等被告环境污染责任纠纷案，也以检察机关作为公益诉讼主体提起，该案得到法院的支持。以下笔者就环境公益诉讼中环境民事公益诉讼的内涵、模式比较及构想阐述自己的看法。

一、环境民事公益诉讼的基本内涵

环境民事公益诉讼是指社会成员为了保护社会公共环境利益，根据有关法律法规，对违反法律、侵害环境公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，由人民法院根据民事诉讼程序依法追究违法者法律责任的诉讼。环境民事公益诉讼的特点有以下几点：

第一，环境民事公益诉讼的主体不一定要与本案有直接利害关系。提起环境民事公益诉讼的社会成员，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的社会成员，如公民、企事业单位和社会团体。

第二，环境民事公益诉讼的目的是维护环境公共利益。也就是为了保护国家环境利益、社会环境利益和不特定多数人的环境利益，追求社会公正、公平，保障社会可持续发展。

第三，环境民事公益诉讼具有显著的预防性，同时兼具补救功能。环境民事公益诉讼的提起不一定要有一定的损害结果发生，只要能科学、合理的判断出可能对社会公共利益造成损害或损害威胁，即可提起环境民事公益诉讼，对违法者追究法律责任。

二、环境民事公益诉讼模式的比较

根据现行学者的讨论，总结起来环境民事公益诉讼的原告有四种情况：

（一）公民

环境作为一种公共资源，每个公民都是环境的享有者和捍卫者，一旦环境受到了污染，每个公民的合法权利都或多或少的受到侵害和威胁。此时，任何公民都可以自己的合法权益受到侵害为由，提起环境诉讼。但公民作为环境民事公益诉讼的原告有其自身的弊端，如环境纠纷案件一般涉及面广，涉及人数众多且不确定，涉及利益巨大，损害结果不能立即体现等特点，需要投入大量的人力、物力、财力进行诉讼，且有极大的败诉风险，单个公民难以应付的。

（二）行使环境监督管理权的环保部门

环保部门作为我国的行政管理部门，相较于单个的公民，有着较为严密的组织，能结合法律与科技上的专业人才，与大公司进行抗衡，也可以避免公民诉讼引起的法院负担过重等问题。其弊端在于我国的环保部门实行属地管理原则，归地方政府管理。而随着经济的发展，官员任期的限制，对短期利益、政绩的追求，使得一些地方官员对当地的环境问题熟视无睹、放任自流，甚至动用行政力量支持、包庇企业污染环境的行为。很多时候，地方政府往往与环境污染和破坏行为有着千丝万缕的关系，致使当地政府或者环保部门甚至可能会成为诉讼中的第三人。因此，环保部门不宜作为代表提起环境公益诉讼。其次，环保部门具有保护公共环境资源的管理权和一定的行政强制权，若不法行为人不服从管理，其可直接申请人民法院强制执行，故没有提起民事诉讼的必要。

（三）检察机关

检察机关作为我国法律监督机关，负有监督法律正确实施的职责。环境公益诉讼的公益性，决定了检察机关可以作为社会公共利益的代表提起诉讼，确保公共环境利益及时得到保护。而环境公益诉讼往往涉及面广，取证复杂，举证困难等特點，检察机关的工作人员熟悉法律，能有效的通过诉讼途径维护公共环境利益。规定检察机关作为环境公益诉讼的主体，有利于公共利益的有效维护，弥补私人救济的资金不足、能力有限等问题。

（四）具有维护环境公共利益功能的社会团体即环保社团

环保社团一般拥有一定数量的环保专业人士及资金，能弥补个人力量的不足，在对抗污染企业方面较个人有更多的优势。环保社团成为环境公诉的法理基础主要来源于“环境权”和“诉之利益”理论。但是，我国现行法律对环保组织的设立和登记设置了重重障碍，使其本身的数量就寥寥无几，根本无暇顾及纷繁复杂的我国现阶段的环境问题，只能选择些有代表性的重大的环境问题来诉讼，再加上法院对其提起公益诉讼的严格限制，环保社团能成功起诉的环境污染、生态破坏案件更少之又少。

三、我国环境民事公益诉讼模式的构想

笔者认为，对于我国环境民事公益诉讼的提起，检察机关公益诉讼、环保社团诉讼和公民诉讼并行不悖，且各有前置程序。其理由如下：

（一） 发挥检察机关公益诉讼主体作用

环境公益诉讼往往呈现涉及面广、涉及人数不确定、诉讼时间长、取证复杂、举证困难等多重问题，而检察机关以国家作为支撑，具有足够的实力与污染企业进行较量，具有专门的技术和大批的法律工作人员来应对取证复杂、举证困难等诸多问题，还可以通过其影响力邀请环保专家作为诉讼代表参与起诉。我国生态环境破坏极其严重，2014年北京持续雾霾天气告诉我们，环境问题已经不是社会问题，它已经在触犯国家利益了。有观点认为，检察机关提起民事公益诉讼，会打破了民事诉讼中的原被告平等的格局。笔者认为不然，从域外经验来看，无论是在大陆法系还是在英美法系，虽然各国检察机关在本国的法律地位、职能属性和具体职权不尽相同，但检察机关作为维护国家、社会公共利益的诉讼主体进行诉讼，也是个普遍的做法。民事诉讼中的当事人诉讼地位平等这一原则决定了检察机关在提起民事诉讼中，与被告享有同等的诉讼权利和承担同等的诉讼义务，具有平等的攻击和防御手段。

但若所有的环境民事公益诉讼都由检察机关提起，那将是个巨大的工程，目前的检察资源难以应付，同时也是司法资源的浪费。因此，笔者认为应规定可能造成或已经造成重大影响的环境污染问题才由检察机关提起公益诉讼，并以向污染企业提出整改的检察建议书作为其公益诉讼的前置程序，只有污染企业收到检察机关的检察建议书一定期间后没有整改或者整改达不到要求，检察机关才能提起环境民事公益诉讼。

（二）积极发展环保社团诉讼

环保社团是环境保护公益组织，宗旨是服务于环境保护事业。环保社团提起环境民事公益诉讼是由其宗旨所决定的。环保社团提起的环境民事公益诉讼，是对环境保护法中公众参与原则的有效落实，是对我国环境保护法中公众参与原则的积极响应，能够唤起公众的自主意识和环境意思，为进一步开展我国公益诉讼奠定基础。2014年修改的《环境保护法》给环保社团参与环境公益诉讼开了道口子，但给予了两个限制：一是“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”，二是“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”。笔者认为这样的限制会使我国有资格提起环境民事公益诉讼的环保组织的数量岌岌可危，不足以应对目前日益严重的环境污染、生态破坏问题，因此应对我国环保组织的设立给予一定的政策支持和资金支持，既解决其自身生存问题，又能为我国的环保事业尽一份力量。

（三）鼓励公民参与诉讼

很多时候，单单靠检察机关和环保组织来提起环境公益诉讼涉及面太窄且没办法及时发现，往往发现的时候已经造成污染或破坏，难以恢复原状。因此环境公益诉讼更多的应以预防或事前救济为主。而普通公民直接生活和工作在受污染和破坏的环境中，对环境污染和破坏行为比较敏感，从而具有提起诉讼的可能性。更为重要的是，公民是一国执行环境法律和规章的最广泛的人力资源，他们比其他机关、社会团体更熟知国家的土地和自然的属性，他们的人数使之比其他机关、社会团体更为普遍。赋予公民个人提起环境民事公益诉讼的资格，也是我国公民逐渐增加提高的法律意识和环境保护意识的现实要求。

当然环保社团诉讼和公民诉讼都有其弊端，主要是某些个别人会利用其作为解决私人恩怨的手段，引起滥诉问题，增加人民法院的负担，引起司法资源的浪费。为避免这一问题的出现，笔者认为可以设置环保社团诉讼、公民诉讼行政前置程序，法院在接受社团、公民环境民事公益诉讼前，社团、公民必须就该问题向有关行政部门寻求过行政救济，若一定期限内污染和破坏者未能停止侵害行为和消除负面影响，有关行政部门也没有采取切实有效的措施时，法院才接受其环境民事公益诉讼。法院在接受社团、公民环境民事公益诉讼时，要谨慎受理，应以善意作为受理环境民事公益案件的审查标准，防止恶意起诉人滥用公益诉讼程序给受诉企业增加负担，防止司法资源配置的无效率。

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