对加强和完善食品安全黑名单公示制度的思考

摘 要 全国各地实施的食品安全黑名单公示制度不但可以增加消费者对食品安全的信心，而且可以促进食品企业增强自律、政府部门加强监管，在保障公民知情权的同时提高食品监管部门公信力。但由于此制度的宣传力度不大、公示的程序、方式、标准、责任设置等不统一，特别是在立法方面的不完善导致各地实施情况参差不齐，实施效果不尽人意。对此政府应加大宣传力度，改进公开方式，建立统一发布共享的信息平台，特别是要制定和完善相关法律法规。

关键词 食品安全黑名单 公示制度 信任度 法律完善

作者简介：崔立鹤，江南大学法学院法学2012级1班。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-044-04

继“三聚氰胺奶粉”、“地沟油”、“染色馒头”、“毒大米”等等触目惊心的食品安全事件之后，2014年的8月份又发生了牵扯麦当劳、肯德基、必胜客等众多洋品牌的福喜食品安全事件，这些频频爆发的恶性食品安全事件使社会公众对食品质量安全又有了更多、更深层次的担忧。近年来的食品安全事件已经使消费者形成了消费恐慌，不知道什么食品可以购买，自己经常食用的食品会不会早就有了问题。消费者对相关行政部门有关食品安全的事后诸葛式通告、声明已经不再相信，食品安全信任产生了从没有的危机，而产生这一危机重要原因之一就是食品安全信息的缺失。为了解决这一危机，面对来自食品安全方面的前所未有的挑战，各地通过建立信息披露制度和信息传递机制等方式来改变国内对食品安全的低信任度，于是食品安全黑名单公示制度便在多数省应运而生。

一、食品安全黑名单公示制度作用及其意义

食品安全黑名单制度是指政府及其相关部门将存在食品安全违法、犯罪行为的食品生产经营企业，列入食品生产经营严重失信企业及有关责任人“黑名单”，并对其实行最严厉的惩戒。政府及其相关部门通过多种方式对列入黑名单的单位对社会进行公示，提醒广大消费者消费时有所鉴别，这就是食品安全黑名单公示。食品安全黑名单公示制度对解决前几年食品安全问题有着及其重要的作用和意义，主要表现在：

（一） 食品安全黑名单公示制度增加了涉事企业的违法成本

通过黑名单公示带来的商誉损失增加了违法者的违法成本。在黑名单制度实施之前，当某个食品企业因为质量问题受到监管部门的处罚，因为考虑到公开案情既影响企业的形象，又影响当地经济发展环境等问题，监管部门往往不想公开，涉事企业更是不愿意公开，所以经常罚款一缴了事。并且由于现行相关法律规定的罚款数额过少并不足以抑制企业获取非法利益的欲望。所以除了让企业有一点点金钱损失外，企业的其他方面不会有实质的影响，那食品安全监管的效果就可想而知了。

食品安全黑名单公示制度实施以后，相关规定要求监管部门必须毫无顾虑地通过违法企业进行公示，增加曝光次数和力度以及对公示企业进行适当处罚的方式督促相关企业和商家及时整改，从而很好地规制食品市场，维护食品安全。其实这种机制更深远的意义是，在目前中国对违规企业惩罚力度不够以及对不怎么支持消费者“惩罚性”赔偿的大环境下，“黑名单”制度无疑独辟蹊径，以另一种方式大大增加了违法成本①。从古至今，商誉一直是商人们非常看重的隐形财富。清代乾隆年间，南昌城有一点心店主李沙庚，最初，以货真价实赢得顾客满门。但其赚钱后便搀杂使假，对顾客也怠慢起来，生意日渐冷落。一日，书画名家郑板桥来店进餐，李沙庚惊喜万分，恭请题写店名。郑板桥挥毫题定“李沙庚点心店”六字，墨宝苍劲有力，引来众人观看，但还是无人进餐。原来“心”字少写了一点，李沙庚请求补写一点。但郑板桥却说：“没有错啊，你以前生意兴隆，是因为‘心有了这一点，而今生意清淡，正因为‘心少了这一点。”这个典故很好地说明了赢得消费者的心对于商家来说是一笔不可忽视的巨大无形资产。而商誉则是得到消费者心的至关重要的因素，因此对于企业、商家而言，良好的商誉是事业健康、持续发展的关键。食品安全黑名单公示制度正是抓住了这一点结合市场的自我调节、引导作用和政府的检查监督来规制食品市场。食品安全黑名单公示制度正是通过公示违法违纪的失信企业、商家，使其失去商譽的方式增加他们的违法成本。笔者随机抽查了50户企业或商家，并进行问卷调查和走访调查，据统计有34户单位（占调查对象的百分之68）觉得最不希望发生的惩罚措施就是黑名单的公示，因为这会使他们失去长时间累积的商誉，失去市场影响盈利。

（二）食品安全黑名单公示制度增加了消费者的消费信心

层出不穷的食品安全事件使广大消费者不知道什么东西可以吃，什么东西不可以吃，超市食品货架上摆放的琳琅满目的东西是应该叫“食品”还是“毒品”，应该买哪个？这个问题每天都缠绕着消费者，食品安全黑名单公示制度的诞生，犹如给在黑暗中摸索的广大消费者点亮了一盏明灯。

通过黑名单公示制度可以使消费者能够及时掌握食品安全的相关信息，让消费者能够选购自己满意放心的食品，增加对食品市场的信心。

食品安全具有特殊的性质，根据达比和卡尼（Darby&Karni）提出的概念，从属性上看，食品安全应属于“信任品”。“信任品”这种商品，卖方比买方有更多关于产品质量的私人信息，而且这种信息不对称在消费者消费后仍然存在，消费者只能依靠外部披露的质量信息才能了解到企业内部质量控制情况。具体来看，食品质量包括食 品的外观、口感 、营养和安全，消费者可以根据食品的颜色 、破损程度以及食用来辨别食品的外观，口感等等，然而在安全方面，消费者在食用后仍然无法知晓食物生产中的化学物质是否超标、微生物群落是否合格等等问题②。食品安全黑名单公示制度借助相关监管部门的经济和技术优势将信息不对称中处于弱势的消费者难以获得的信息披露出来，无疑可以增加消费者对于食品市场的信心。

（三）食品安全黑名单公示制度有利于增加监管部门的公信力

往往一个食品安全事件发生后，相关监管部门就会被推上风头浪尖，几乎所有人都把责任推到监管部门，认为监管部门没有认真履职，不可否认，有些事件是由于少数部门疏于管理所至，但大部分事件相关部门已经进行了调查处理，但由于当时没有食品安全黑名单公示制度而没有对外公示罢了，从而引起了公众对政府部门的误解和怀疑。多數地方食品安全黑名单公示制度实施以后，政府授权食品的监管部门（药品食品监督管理局、食安委等）可以对食品安全黑名单进行对外公示，有的地方通过公示，广大消费者及时了解到相关食品安全的信息，增加了对食品安全的信心；相关涉事企业及时得到应有的处罚，不敢再犯；信誉好的企业同时会更加注重产品质量。在这种良性互动的环境下，相关监管部门的公信力必将得到进一步的提高。

（四）食品安全黑名单公示制度是保障公民知情权的具体体现

知情权是公民应该享有的并且受国家保障的权利。但是在食品市场中，明显存在于食品安全供应链的整个过程中的信息不对称以及现行法规中一锤子买卖式的处罚方式往往使得公众的知情权受到妨碍。各利益主体作为理性人都追求自身效用最大化，如政府追求的是政治收益最大化，企业追求的是利润最大化或成本最小化，往往会受经济利益的驱动而忽视食品安全。消费者却处于明显的信息劣势地位，其利益很大程度上取决于政府主管部门对食品供应商的监管③。而消费者对食品的安全状况这一信息了解的欲望非常强烈，为了解决这种信息不对称对食品市场带来的市场机制失灵问题，必须使消费者获得充足的信息。通过食品安全黑名单公示制度，公众可以了解到食品药品监管部门在对餐饮单位实施监管中对其食品安全状况所作出的评价，从而实现公众对食品安全方面的知情权。

因此，食品安全黑名单公示也是政府信息公开的必然要求，通过该制度，为消费者提供食品安全信息传递的平台，让消费者明明白白消费。让公众能够顺畅地进行监督，从而大大加强社会监督的力度。

（五）食品安全黑名单公示制度是推进社会主义核心价值观的重要要体现

十八大报告提出“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观。其中诚信的作用不可低估。

一方面食品安全黑名单公示制度通过向社会公众公示违法违规企业的方式增加企业的失信成本，另一方面食品安全监管的相关机关会通过增加曝光的次数等方式加大对于公示的违规企业的检查力度 ，从而抑制企业的不诚信行为。使得失信企业寸步难行，守信企业处处受益，从而增加企业的社会责任感，提高企业的诚信意识。诚实守信是现代文明的基石，食品安全信用是整个社会信用体系建设重要组成部分。食品安全黑名单公示制度首次将食品安全监管系统对外公开食品安全违法企业信息工作上升到制度层面，将其法制化、社会化和常态化。食品安全黑名单公示制度是推进食品安全诚信体系的重要内容，对促进全社会信息体系建设、完善社会主义经济体制和建设现代食品安全监管体系，特别是建立社会主义核心价值观具有重要意义。

（六）食品安全黑名单公示制度可以更好地规制市场秩序

长期以来，我国行政部门对于市场主体的监管，着重于准入制度，更多地关注市场主体是不是符合入市的标准，通过审批，允许符合资质的企业进入市场。但对于市场主体经营过程的监管以及关于退出制度的设计，相对偏弱④。并且根据我国现行法律，对于食品安全方面的违法行为很多都是通过没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料，缴纳罚款等方式进行处罚，这些处罚方式缺乏对违规的法人和自然人长时段的惩治，从而缺乏足够的威慑力。食品安全黑名单公示制度则着重于市场主体经营的全过程，通过公示方式给予违规的法人和自然人以一个较长阶段的惩治以及整改的机会，例如《无锡质量技术监督局生产加工环节食品安全黑名单管理办法（试行）》就规定：黑名单制度原则上期限为一年。另一方面与一锤子买卖方式的处罚相比黑名单公示制度通过动态的公布信息，督促企业进行整改。《无锡质量技术监督局生产加工环节食品安全黑名单管理办法（试行）》规定：对于列入“黑名单”期限届满的食品生产加工单位在“黑名单”期间达到监管要求且未发生本办法第六条所规定的情形，尤其辖区质监部门组织检查……将其从“黑名单”上销除。

二、现行食品安全黑名单公示制度的局限

近年来少数地区食品安全黑名单公示制度得到了很好的推广，为该地区的食品安全立下汗马功劳，但随着形势的发展，加上食品安全黑名单公示制度本身的局限性，多数地方的食品安全黑名单公示制度已经形同虚设，不能起到它应有的作用，因此尽管食品安全黑名单公示制度是黑名单制度中至关重要的一项制度，它直接关系到食品安全黑名单的成效，但是由于其在立法和操作层面上的问题，导致它并没有完全得到民众的认同。主要表现在：

（一）食品安全黑名单公示制度在公众中的知晓率不高

在问卷调查和走访调查中有34 人（占被调查人数的百分之三十四 ）并不知道黑名单名单制度的存在，就更不用提及食品安全黑名单公示制度了，甚至有少些商家惊讶地追问调查人员到底什么时候开始执行。事实上早在2012年时全国各地都相继开始执行食品安全黑名单制度，拿无锡为例，在2012年的7月份无锡就首次公布了食品安全黑名单，将15个失信企业商家公布，之后无锡又出台了《无锡市质量技术监督局生产加工环节食品安全黑名单管理办法（试行）》等法律规定。但从我们走访调查无锡市市民来看，熟悉并认知这个制度的人非常少，不到占调查人数的百分之二十。为什么公众非常关心食品安全问题，却不去了解关心这个制度呢，我们认为公众并不是不关心这个制度，而是因为政府宣传力度不够而导致他们并没有得到有关黑名单制度的信息。

（二）食品安全黑名单信息公开的方法和渠道过于简单

在实践操作层面， 信息公开的方法和渠道是决定信息公开效果的重要条件之一，而各省的食品安全黑名单管理办法在信息公开方法和渠道这方面却都没有花费多少笔墨。例如浙江省食品安全黑名单管理办法简单地规定：对报请公布的“黑名单”，由当地食品安全委员会办公室通过各级政府政务网站及主流新闻媒体等媒介对外公布。无锡质量技术监督局生产加工环节食品安全黑名单管理办法规定：经确认被列入“黑名单”的，由市局办公室通过新闻媒体或者官方网站等方式对外公布。所以对于某些不发达地区， 或者某些条件不具备的民众来说，往往仍不能及时获得有关准确信息。从问卷调查和走访调查中可以看出，民众接触最多的关于食品安全相关信息的渠道是新闻媒体和网络，但是新闻媒体仅仅是在黑名单公布时或者变动时进行报道，并不方便民众的查询和进一步的了解。网络虽便捷，但是很少有民众会上网主动查询食品安全黑名单的信息，并且民众想要在相关公示黑名单的机关的官方网站上查询到食品安全黑名单还是比较困难的。并且媒体和网络还存在大量的不实和夸张的错误信息，民众很难分辨出哪一个是真实可信的。

（三）食品安全黑名单公示的主体和内容不统一

食品安全信息公布的部门多种多样，各个监督部门发布的食品安全信息模糊，不对称。有人认为中国的食品安全已走入了信任危机的时代，造成这种危机局面的原因除了食品安全信息的缺失之外还包括网络媒体等等所产出的各种不实和夸大的流言。流言的产生有两大因素：一是事件的重要性，二是信息的模糊性⑤。由于我国食品安全相关法规的不完善，多部门之间的信息不共享不协调，往往会造成社会甚至是食品监管各部门内部获得模糊的食品安全信息，最后导致食品安全监管一片混乱的局面。呈现给社会的就往往会是媒体突然曝光某一个食品安全的事件，社会各界一片哗然，相关监管部门救火一般地解决事件的现象，这不但会降低食品安全监管的效率而且会应向相关监管部门的公信力。例如2013年五月份，公安部公布江苏江阴犯罪嫌疑人卫某以狐狸、水貂、老鼠等未经检疫的动物肉制品制售假羊肉案，且销售至江苏、上海等地的案件。由于此案牵涉很多部门并且是公安机关主动查获，所以公安才会将其公布，此案无疑给民众对食品安全以及相关监管部门的信任沉重一击，但事实上这个案件早前，相关监管机构就已经发现，相关犯罪嫌疑人已经抓获，非法的产品已经销毁并未流向市场，并没有造成媒体上所宣扬的严重后果。

（四）黑名单公示标准和程序的透明度不够

根据走访和问卷调查，有55%的群众不相信政府的黑名单公示的信息，也不会再次选择曾经在黑名单中公布的企业的食品，大多数人的理由是不知道什么样的企业可以列入黑名单，其标准是什么？程序是什么？有没有人为原因？ 没有列入黑名单的就放心了吗？众多的疑问导致公众不相信公示的信息了。如果民众们不相信黑名单公示的信息，那么黑名单的存在就会渐渐失去意义。

（五）缺少食品安全黑名单信息公开的责任设置

食品安全黑名单公示不是行政处罚的范畴，但由于它会对相关企业的经营造成很大影响，其后果由时远远超过行政处罚。为防止滥用职权，必须要规定责任追究。

倘若公示食品安全黑名单的相关单位没有经过法定的调查程序或者故意违规操作就很容易给被公示企业造成极大地损失，但是我国各地的食品安全黑名单制度的立法中只规定了公示机关的权利而没有或极少地规定公示机关的责任。例如浙江省食品安全黑名单管理办法就没有相关的规定，无锡质量技术监督局生产加工环节食品安全黑名单管理办法虽然进步性地规定了听取当事人的陈述和申辩，但却未提及如果行政部门违反规定应当承担的责任，只规定义务不规定责任的承担，那么这个义务的实现便会非常困难。

（六）食品安全全黑名单公示的相关法律位阶低

例如无锡出台的《食品安全黑名单管理办法试行规定》虽然起到了一定的作用，但是只能在做出该规范性法律文件机关所管辖的范围内有效，任何地区都无权援引其他地区的规范性法律文件。因此，无锡市的规定只对无锡市范围内的案件具有法律效力，只有相关要素涉及到无锡市的食品安全才可以受此规定的管制。所以导致了各个地方的食品安全黑名单公示制度的不统一，制定统一的全国通行的上位法很有需要。另外应当规定一些更详细的法规，从无锡出台的相关法规就可以很明显地发现，黑名单公示制度的法规规定很粗略，相关监管部门的自由衡量权很大，结果就导致了，一些负责的机关就多公布一些，不负责的就采取的是多一事不如少一事的消极心态。

三、食品安全黑名单公示制度的完善

针对以上存在的问题，笔者查阅了大量的资料，并对有关行政单位进行了实地调研，随机抽查了100多名消费者。通过对比分析，我们认为应该从以下几个方面对食品黑名单公示制度进行完善和加强。

（一）政府部门应当加强食品安全黑名单公示制度的宣传普及工作

不能让食品安全黑名单“默默”地公示，食品安全的监管部门（质监局、卫生局等）应当采取各种措施加强食品安全黑名单在民众中的影响力，让食品安全黑名单公示制度走进校园，走进社区。各地要建立由政府牵头，职能部门、街道、社区、学校、个体工作者协会等社会团体、社会活动志愿者共同参与的食品安全黑名单宣传工作组，定期或不定期的进行宣传。每年由政府牵头开展食品安全宣传月活动，提高群众对食品安全黑名单公示的知晓率。同时建议普法主管部门将《食品安全法》及其条例、法规作为对群众普法的重点内容。

（二）政府要加强食品黑名单的公示方式的多样化

可以通过网络、媒体、微博、微信等群众喜闻乐见的方式丰富和明确食品安全黑名单的公示。特别是可以将手机作为主要平台将以利用。随着科技和经济的进步，手机已经成为人们越来越依赖的方便快捷的工具，政府部门不妨开发一款食品安全黑名单公示的手机应用，方便公众便捷快速获得食品安全信息。用阿里云计算平台的环境监测APP“污染地图”（一款手机应用）监督排污企业就是一个信息公开的成功范例。在这个应用中近3685家废气排放企业的排放数据将可实时被查询，一旦有超标记录，将即时出现在公众面前，接受社会监督，对污染企业等源头起到有效地遏制。该应用上线短短几日，就有大量网友在微博晒起了附近的超标污染源，谁排了，排在哪儿？污染企业无所循形，网友们更自发呼吁排放浓度高的企业对此做出公开说明。山东省环境保护厅等监督单位的官微表示，将大众举报出的超标排污企业转至相关部门处理，并表示，信息公开展现的是一种理念，支持民间环保和社会各界监督评议，希望各级环保部门督促企业认真治理，积极回应。现在网络上也流传着食品安全黑名单的一些手机应用，公示黑名单的相关部门如果可以加以利用的话，必定会获得非常好的公示效果。

（三）建立信息统一发布、统一共享的信息平台

设立由政府牵头相关部门参与的食品安全信息发布办公室（此办公室可以明确由某个监管部门承担）。办公室负责将分散在各个地区，各个部门的食品安全监管信息进行有效地组织，并负责对信息进行加载、审核，并统一对外发布，保證信息的对称性、准确性。建立食品安全监管信息的查阅、检索的信息共享平台。办公室通过信息共享平台提供权威材料和咨询公布，维护食品安全舆论传播的良好秩序，营造健康的舆论环境。

（四）将食品安全信息作为食品企业信息公开的主要内容

近日，国务院公布了《企业信息公示暂行条例》，自2014年10月1日起施行。该《条例》颁布实施具有重大社会现实意义，它有利于强化对企业的信用约束，有利保护交易相对人和债权人利益，保证交易安全，维护市场秩序。在公开食品生产和经营企业信息时，建议把食品安全信息作为相关企业的主要内容对外公开，对不主动公开的将根据《企业信息公示暂行条例》进行重罚。

（五）加快对食品安全黑名单公示的立法进程

目前规范食品安全领域的法律有《食品安全法》和《食品安全法实施条例》以及相关行政法规，再加上各地的实施办法，形成了我国的食品安全的法律体系。在《食品安全法》和《食品安全法实施条例》中没有规定黑名单公示的制度，更谈不上对黑名单公示如何规范了，所以各省在执行中根据本地区的实际制定了一些相关的规定。由于没有全国性的统一规定，各地在执行黑名单公示的时候做法不一样，效果有好有差，其执行力也不相同。由于各自为政，黑名单的公示程序没有统一规定，责任无法到位，导致黑名单公示缺乏权威性，这项很好制度没有起到应有的效果。为此，我们建议，必须立即启动黑名单公示的立法程序，根据目前的状况，可以从三个方面着手：一是制定食品安全黑名单公示法，或实施条例，二是对现行《食品安全法》和《食品安全法实施条例》进行修改，增加食品安全黑名单公示章节。三是国务院或相关主管部门制定行政法规，这样就有了全国通行的上位法。《立法法》规定：中央立法优于地方立法。当中央立法与地方立法发生冲突时，中央立法处于优位、上位，地方立法无效。因此，倘若全国人大及其常委会能够制定关于黑名单公示制度的法律或者条例、国务院制定关于黑名单公示制度的行政法规则可以很好地便于黑名单公示制度的全国统一，增加其权威性。

在立法中除了要对：“黑名单企业评定的标准及其公示的条件、范围”、“黑名单公示的程序、内容、时间”、“黑名单公示的撤销的条件”进行明确规定外，还要对下列事项特别规定：

1. 确立拟列入黑名单企业的申诉机制。建议将听证制度写入食品安全黑名单公示制度的相关法规中，保证食品安全黑名单公布信息的真实性，正确性。相关部门根据黑名单评定的标准在食品安全黑名单的信息采集、信息告知、信息审核、信息公布以及信息销除的程序当中都应当增加听证制度。至于听证制度的具体规定可以借鉴行政处罚法第四十二条的规定。行政机关作出黑名单公示决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照有关程序进行。行政机关作出黑名单公示决定之后，也要给予当事人提起行政复议、行政诉讼和申请行政赔偿的司法救济渠道。

食品安全，透明是信任的关键⑥。倘使在决策的程序中加入听证的程序必定会大大增加决策的公信力。决策程序的民主化，决策的科学化、民主化是政府公信力的重要体现，政府决策能否做到公开、公正、民主、透明，不仅反映政府的决策能力和水平，也反映政府公信力程度的高低。

2.明确监管部门和企业的法律责任。应当在法规当中进一步完善信息公开制度的责任设置。信息公开在很大程度上正是为了预防社会整体损失的扩大， 必须要求政府部门提高对黑名单公示义务的重视。在黑名单公示制度的相关法规中应当赋予公民、法人或者其他组织对违反食品安全黑名单信息公开相关规定的行政行为 （包括作为与不作为 ）以举报权、控告权，对违反法律规定的行政机关和工作人员明确责任追究的方式和种类，对不按黑名单公示规定履行业务的监管部门和企业进行处罚。

习近平总书记在考察伊利集团时也多次强调“民以食为天，食以安为先”。 食品安全牵动人心，也牵动政府相关部门的神经。为确保消费者舌尖上的安全，我们必须对食品安全黑名单制度进行改革。制定全国统一的法律规范，如果食品安全黑名单公示制度能够得到加强和不断的完善，就可以使从事食品生产、流通、销售等各领域的食品企业真正受到法律和制度的约束，让他们实现从“不敢假”到“不能假”到“不愿假”的轉变。这样企业会生产出优质的产品，公众可以吃到到放心食品，同时又能提高政府行政管理部门的公信力，最终形成消费者、政府、企业之间的良性互动。

注释：

①萧兵.为食品安全“黑名单”制度叫好.中国质量万里行.2013（4）.45.

②古川，安玉发.食品安全信息披露的博弈分析.经济与管理研究.2012（1）.38-45.

③余浩然， 周德翼.食品安全中政府生产商和零售商的博弈分析.安徽农业科学.2005（8）.1501-1503.

④周云. “黑名单”制度 胜在管理过程和信息公开.东莞日报.2013-12-09 （B02）.

⑤彭伟步，张 笑.从“三鹿”奶粉事件反思媒体责任与政府信息公开.新闻爱好者，2009-3（下半月）.23-24.

⑥黄明明，食品安全：透明是信任的关键.中国科学报.2012-03-12（A2）.