论民事执行检察监督长效机制建设与保障

摘 要 民事执行检察监督长效机制建设，须充分整合检察机关内部资源，建立横向协作机制，打破部门隔阂，打造大诉讼监督格局；建立完善一体化办案工作机制，创设上下级配对办案模式，加强对基层民事执行检察工作的指导与建设。有效利用其他监督力量，建立检法协调配合制度、提请人大监督制度。从程序规范化、机构设置、人才配备与培养及实证研究着手，保障民事执行检察监督有效运行，使之成为实现当事人合法权益的最后屏障。

关键词 民事执行检察监督 长效机制 一体化 大诉讼监督

作者简介：胡洵贤，宁波市人民检察院。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-029-02

民事执行检察监督权是一种程序性权力，不具有终局性。监督的有限性决定其仅是一种辅助性救济程序，对法院的刚性约束不强。因此，法律上的赋权并不能直接成就民事执行监督的司法实践，民事执行检察监督要走的路还很长。检察机关在此基础上须花大力气思考如何有效运用执行监督权真正推动工作。因此，亟需建立依法规范、科学合理、有序高效的长效机制，以各种手段真正推动民事执行检察监督的有效运行，使之成为实现当事人合法权益的最后屏障。

一、长效机制建设

民事执行监督如果单纯依靠原有的裁判监督的办案方式与办案手段，无法真正实现突破。实践中发现，民事执行监督需要更多的合力，以排除更多的阻碍。在检察机关现有机构设置的基础上，如何构建有实际效果的长效机制，是我们必须思考的问题。笔者认为，可从两个维度进行考量：一是充分整合现有检察机关内部资源，集各部门、各级检察机关力量推进民事执行检察监督工作有效开展；二是有效利用法院原有监督机制和其他监督力量，合力促动法院不断规范改进执行工作。

（一）内部机制建设可以从以下三个方面着手

1.建立横向协作机制，打造大诉讼监督格局。检察机关长期“重刑轻民”，这有历史的原因，也与检察机关内部的职权分工有关。民行检察部门之前主要从事裁判监督工作，以书面案卷审查为主，长期“坐堂办案”，且与检察机关刑检部门相对隔离。民事执行监督权、审判人员违法行为监督权与调查核实权的赋予是民行检察部门变被动为主动，充分发挥能动性，打破部门隔阂，构建诉讼监督大格局的契机。在实践中发现，反贪、反渎部门的线索中，有部分是当事人控告举报法官违法执行的线索，法院在执行过程中出现的怠于执行或违法执行等现象，背后很可能隐藏着法院工作人员涉嫌渎职、贪污受贿等职务犯罪的信息。因此，在着力办理执行申诉案件的同时，要增强监督的敏感性，善于捕捉信息，分析研究法院执行活动的规律，执行违法出现的节点。打破检察机关部门间的隔离，充分发挥检察监督职能。民行检察部门与侦查部门应建立信息交流共享和共同分析研判线索的合作配合机制；借信息化建设的机会，建立与控告申诉部门、案管部门的线索共享机制；注意收集检察机关对外窗口能反馈的信息与线索，应建立凡是与民事执行有关的案件都由民行检察部门先期审查的制度；逐步建立并完善执行违法信息库，为执行违法的数据分析做准备；同时利用反贪、反渎部门侦查工作经验，建立与侦查部门的线索定期分析制度，充分利用法律所赋予的检察机关依职权启动程序的职能，从执行违法信息库中选取有价值的线索进行有力度有直接效果的查处；侦查部门在查处执行法官职务犯罪案件时，可以由民行检察部门派员参与案件的初查，为侦查部门提供专业分析；民行检察部门应以职务犯罪侦查部门的侦查职能为后手，将涉嫌职务犯罪的执行监督案件移送侦查部门，增强民事执行监督的震摄力。

2.建立纵向上下联动、一体化办案机制。民事执行检察监督从法律赋权开始就先天不足，基层民行部门人员不足、机构设置不合理、原有裁判监督业务与新开拓的检察业务繁重、执行监督经验和监督能力缺乏、能动能力相对较弱的现状是不可回避的问题。在目前的状况下，只有挖掘现有监督力量，建立上下联动、一体化办案机制，办有影响的大案，努力推动执行检察监督。

建立完善一体化办案工作机制，须确保每个基层院都配备至少一名有专门知识基础与一定执行监督办案经验的人员，从裁判监督和其他监督工作中分离出来，专门从事执行监督工作，并将上下两级执行监督人员整合，成立机动的执行监督办案小组，集中培训，联合办案，从每个执行监督案件中取得监督经验，最大限度地发挥整体效应。这是在新形势下建立完善一体化办案工作机制的有效举措，也是从实际出发，积极的检察应对。对有重大影响、社会关注度高或可能涉及执行人员严重违法或渎职的案件，由上级检察院提办，统一指挥，统一调配条线办案力量，确保有限线索发挥最大的效用。

建立由上级检察院督办，基层检察院主办的配对办案模式。对于一些由基层院受理的比较复杂的执行监督案件，可以由上级检察院派员督促指导基层院办理，上级检察院办案人员应直接参与案件的审查过程，协助调查核实，及时向本级检察院反映案件进展情况，代表上级检察院列席基层院的检察委员会讨论。这种机制不仅能有效加强对基层院的指导作用，排除基层院“熟人”办案的尴尬，也能丰富两级办案人员的独立办案经验。

建立案件线索归集制度。上级检察院应设置专人管理下级检察院执行监督案件的进展情况，对办理完毕的案件，下级检察院应将结案的相应法律文书上报备案。建立执行监督线索归集制度，基层院发现的所有线索及相关材料应向上级检察院报备，以便上级检察院全面掌握执行监督动态，调配条线力量，并逐步完善执行违法信息库。

3.加强基层检察院民事执行检察工作建设。基层民行检察的基础性地位不可动摇，特别是执行检察监督工作。从法院的执行数据看，80%以上的执行案件都是由基层法院办理。根据同级监督的原则，绝大部分的执行案件都应由基层检察院来监督，任务之重可想而知。由于多数基层检察院之前并未开展过执行检察监督，如果仅靠基层院的自我总结式的发展，执行监督将会在长时间內无法发挥其效果。因此，上级检察院应当从明确基层检察院执行工作职能、加强基层工作指导、联合办案、完善基层工作考核等方面入手，想办法克服和消除基层民行检察如何进行监督的迷茫与疑惑，有效防止为监督而滥监督、乱监督、假监督等不规范做法，改变基层民行检察工作机构不健全、队伍素质不高、“一人科室”等尴尬局面，加强对基层民事执行检察工作建设。

（二）外部机制建设可以从以下两个方面着手

1.建立检法协调配合制度。为保持检法两家有关执行工作的信息互通，统一对执行监督工作的认识，改变法院对检察执行监督的态度，畅通检察监督和监督反馈的渠道，确保监督效果，可以定期召开民事检察部门、控告申诉部门和法院执行机构、审判监督部门负责人联席会议，通报履行职责情况，共同分析研究法院执行工作中应当加强和改进的工作方法和工作思路，检察机关在执行监督工作中应当需要提高和改进的监督水平和监督方式，必要时可以采取联合调研、联合发文的形式统一认识，解决分歧问题。并可尝试在法院设立检察工作联络室、建立执行信息网络共享机制。个案中可以实行检法各自案件承办人员交流沟通机制，听取执行人员的解释，全面了解案情。对提出纠错的案件，法院执行部门及执行人员应积极将案件的涉案背景、执行情况、疑难问题、实施或裁决理由向检察机关书面说明。对于检察机关监督后并执行完毕的案件，人民法院应当告知执行结果和送达书面的执行文书。在检法协调配合时，遵循纠错共进的原则，以共同推进执行工作规范化建设。

2.建立提请人大监督制度。当前各级人大都很关注民事审判与民事执行工作，也很重视民事检察监督工作。在监督实践中，在执行检察建议发出后，一些法院不予理睬并不予回复的现象很常见，检察机关的跟踪机制无法得到法院的配合。由于民事执行检察工作还刚刚起步，法律还不完善，监督环境还不尽如人意，许多问题还在探索中，检察机关应当主动争取人大及其常委会的支持、帮助和监督。有必要建立定期向人大内务司法委员会通报执行监督工作情况，报送监督案件材料。对于一些有重大影响的案件，可以提请人大常委会听取专项工作报告，借助人大力量督促法院依法开展执行工作。

二、保障措施建设

（一）程序保障

依据民事诉讼法和《民事诉讼监督规则》，出台具体的操作细则。虽然《监督规则》对民事执行检察监督有单章表述，但内容简单，有很多程序要借鉴其他民事诉讼监督规则，而其他民事诉讼监督规则在民事执行监督实践中并不一定实用。为帮助民行检察部门走出迷茫、无头绪的状态，有必要接合实际尽快出台民事执行检察工作实施办法，详细规定操作规程，统一法律文书格式与写作，以促进民事执行檢察工作规范化。

有效实施执行案件跟踪监督制度。根据《监督规则》规定，法院对执行监督案件作出处理决定后，检察机关应当按照规定对处理结果进行审查，并填写《民事诉讼监督案件处理结果审查登记表》，对法院未在规定期限内作出处理并书面回复的案件，以及法院对检察建议的处理结果错误的，进行跟踪监督或提请上级检察院监督，以保证执行监督效果。

（二）机构保障可设立专门的执行监督机构或在部门内设执行监督小组

高检院民事行政检察厅已设立了执行检察处，鉴于民事执行检察监督的特殊性，各级检察机关应设立专门的执行监督机构或执行监督小组，以区别于民事裁判监督，使执行监督人员能尽快专业化，并从民事裁判监督工作中脱身出来。

（三）人才保障

尽快培养一支熟悉民事执行相关法律、规定、制度、程序，相对了解执行工作实务，具有善于发现问题，善于判断执行裁定与执行行为违法性的能力，善于分析研究，正确运用政策法律的能力，善于沟通协调，排除干扰能力强的骨干队伍。具体措施可以采取将新招录的具有民商法知识专长的检察人员优先调配到民行部门使用，充实人才队伍；搭建学习交流平台，实现优势互补，适时邀请法院执行局法官为执行监督专业人才举办讲座，讲解执行工作业务知识，了解法院执行工作动态；选派执行监督人员到法院挂职锻炼，熟悉法院民事执行相关实务，提升检察监督能力；在基层院设专人从事执行监督工作，在上级检察院可设执行监督办案小组，设部门副职负责组织和指导办案经验丰富的检察官专门办理民事执行监督案件。

（四）加强实证研究

目前对于民事执行检察监督的理论研究大都停留在纯理论阶段，对实践的指导性不强，因而加强实证研究，指引民事执行检察监督是当务之急。实践中存在大量的问题亟待解决，如：对于现实中大量存在的合法但不合理的执行行为，特别是损害结果尚未达到渎职立案标准的案件，如何行使监督权；对于检察监督意见，法院不予回应、消极应对、拒不纠正、拒绝监督等行为，在穷尽现有监督手段后，如何推动监督进程；对于涉及党政机关的执行监督案件，包括党政机关是被执行人、党政机关的不当干预与执行法院的违法执行相互交织等案件，如何顺利履职等。与如何从政策研究、民事执行理论、检察监督理论上解决这些问题比较，实证研究具有更强的实效性。