浙江省最低生活保障制度研究

[摘要]浙江省在全国范围内属于经济较发达地区，也较早推行最低生活保障制度。本文主要从收入的角度和财政支出的角度来衡量浙江省城镇和农村最低生活保障制度的实施情况，了解最低生活保障对居民的救助效果，为浙江省最低生活保障标准的科学、规范调整提供相关的参考性建议。

[关键词]最低生活保障制度；低保标准；人均可支配收入；人均消費支出；财政支出

一、引言

所谓贫困，就是缺少达到最低生活水准的能力①。贫困的产生有贫困者自身的原因，同时也包括社会的原因。自身原因包括自身的收入水平低，文化程度低，健康状况差等。社会原因包括近年来社会经济转型，产业结构调整，使那些无法适应变革的传统产业部门走向衰落，职工面临失业的风险。随着科技的不断进步，劳动生产率的提高，对劳动者素质的要求提高，劳动力市场竞争加剧，那些在竞争中被淘汰的人就极易陷入贫困。由于先天或后天的原因导致了贫困的发生。国家有义务提供给公民物质帮助权，帮助其避免陷入贫困的恶性循环，不至于使贫困代代相传。我国自20世纪90年代以来开始探索建立最低生活保障制度。1993年上海市率先开展了城市最低生活保障制度的试点工作。最低生活保障制度发挥着最后安全网的兜底作用。最低生活保障制度在缩小贫富差距，增强低保群体幸福感，彰显社会的公平正义，缓解社会体制转轨带来的矛盾等方面发挥了重要的作用。

浙江省从1995年开始了对最低生活保障制度的探索。浙江省于2001年10月1日起，正式实施《浙江省最低生活保障办法》。本文以浙江省为样本，探索最低生活保障制度在浙江省的实施情况。

二、浙江省最低生活保障制度的发展现状及存在的问题

浙江省是我国经济较为发达的沿海省份。但在社会经济的转轨时期，浙江省也和其他省份一样，面临着失业人口的增加、城乡差距拉大、社会阶层贫富差距加大等问题。为降低改革的社会成本，浙江省及时响应党中央的号召，探索建立了最低生活保障制度。

最低生活保障制度在浙江省实施已有十几年了，本文从最低生活保障的范围、标准、财政对最低生活保障的投入的角度来分析浙江省最低生活保障制度的发展现状。

（一）最低生活保障范围扩大。伴随着最低生活保障制度扩面工作的不断推进，越来越多的贫困家庭享受到了这一政策福利（见图一）。特别是低保人数从2001年的26.93万增加到2002年底的40.61万，增幅达50.80%，低保覆盖面扩大。这是由于2001年11月，国务院发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求大力推进城市低保工作，做到应保尽保。低保人数的大幅度增加不是贫困问题愈加严重，而是原先没有纳入低保的人现在纳入了低保。近几年来，享受低保的人数较为稳定，是应保尽保的体现。

图一：2000-2012年浙江省低保对象人数（单位：万人）

数据来源：《浙江统计年鉴》

（二）最低生活保障标准的不断提高。近年来，城乡低保标准逐年提高，城镇低保标准要高于农村低保标准（见图二）。浙江省根据“市价菜篮法”，来确定满足贫困群体的基本生活需要的最低生活保障标准，且实施困难群众基本生活消费品价格上涨动态补贴机制，多次向低保等困难群体发放物价补贴。由于城乡差别的客观存在，城镇低保待遇要高于农村。城镇低保标准一般按当地最低工资标准的40%确定，农村低保标准按城镇低保标准的60%确定，这一规定在制度上也决定了城镇低保标准要高于农村低保标准。

年份 城镇（元/人月） 农村（元/人月）

2010 376.7 245.2

2011 441.2 307.1

2012 476.78 350.03

2013 515.49 393.42

表一：2010-2013年浙江省城乡低保平均保障标准

数据来源：《浙江省国民经济和社会发展统计公报》

（三）财政对最低生活保障的投入逐年增长。2000年浙江省最低生活保障的财政投入为1.14亿元，到2012年增长到22.19亿元，2012年保障资金是2000年的19.46倍（见图二）。公共财政应当用于民生，最低生活保障制度是属于社会救助的范围，财政对低保资金的持续稳定投入，有利于最低生活保障制度的有序运行。

图二：2000-2012年浙江省最低生活保障资金总额（单位：亿元）

数据来源：《浙江统计年鉴》

虽然浙江省从低保的救助人数、低保标准、财政对低保的投入这些绝对指标上看都逐年增加，但是从相对指标上看，浙江省在最低生活保障制度的实践中还存在着以下问题。

（一）低保标准占人均可支配收入的比重偏低。参照国际贫困标准法，考察低保标准占平均收入的比重（图三）。国际上通常使用社会中位收入或平均收入的50%-60%作为测定贫困线的方法。通过分别计算浙江省2010-2012年城镇和农村的这一指标，发现城镇低保标准占城镇居民人均可支配收入的17%左右，农村的低保标准占农村居民人均纯收入的28%左右，与国际上的标准还是有很大差距的。为满足贫困群体的基本生活需要，在财政的承受范围内提高这一指标，可以彰显社会的公平正义，使贫困群体能共享改革发展的成果。

图三：2010-2012年浙江省低保标准与可支配收入的关系（其中城镇的数据通过城镇低保年平均保障标准/城镇居民人均可支配收入，农村的数据通过农村低保年平均保障标准/农村居民人均纯收入取得）

数据来源：《浙江统计年鉴》

（二）低保标准占人均消费支出的比例上，农村实施情况好于城镇。消费支出反映了人们用于物质消费和精神文化生活消费的全部支出，反映了人们的基本生活状况。民政部提出“十二五”期间的规划，城市最低生活保障标准要占当地城镇居民人均消费支出的30%以上，农村最低生活保障标准要占当地农村居民人均消费支出的35%以上。考察浙江省2010-2012年的这一指标，看到农村实施情况好于城市，农村平均在38%左右，城镇平均在26%左右（见图四）。随着社会的不断发展，“满足人们基本生活需要”的内涵在不断的丰富。根据马斯洛的需求层次理论，只满足吃饱的保障标准是停留于需求的最低层次，在人们生活水平不断提高的今天，提高低保标准占人均消费支出的比例，能提升低保群体的生活品质。

图四：2010-2012年浙江省低保标准与消费性支出的关系（其中城镇的数据通过城镇低保年平均保障标准/城镇居民人均消费支出，农村的数据通过农村低保年平均保障标准/农村居民人均生活消费取得）

数据来源：《浙江统计年鉴》

（三）最低生活保障资金占财政支出的比重偏低。浙江省在全国范围内属于经济较发达地区。近年来用于最低生活保障的资金随着人民生活水平的提高而提高，财政支出有较大幅度的增加，但最低生活保障资金占财政支出的比重却一直处于一个较低的水平（表二），反应出了财政支出结构上的不合理，公共财政没有把更多的资金向最低生活保障制度倾斜。

年份 最低生活保障资金（亿元） 财政支出（亿元） 最低生活保障资金占财政支出的比重

2005 5.62 1265.53 0.44%

2006 6.52 1471.86 0.44%

2007 7.69 1806.79 0.43%

2008 10.68 2208.58 0.48%

2009 12.15 2653.35 0.46%

2010 14.71 3207.88 0.46%

2011 18.98 3842.59 0.49%

2012 22.19 4161.88 0.53%

表二：2005-2012年浙江省最低生活保障资金占财政支出的比重

资料来源：《浙江统计年鉴》

三、政策建議

（一）要建立最低生活保障标准与收入指标的联动机制。最低生活保障标准是最低生活保障制度的核心内容。在制定和调整最低生活保障标准时要把一些收入的指标纳入考核的范围，使最低生活保障标准制定更为合理。消费支出反映了人们用于物质消费和精神文化生活消费的全部支出，反映了人们的基本生活状况。最低生活保障标准应向消费支出看齐。提高低保标准，增加贫困群体的可支配收入，从另一个角度来看，能促进内需，刺激消费，有利于经济的发展。人均可支配收入反映了社会中人们基本的收入状况，更高的收入相对能提供更好的物质条件以及人力资本发展的机会。提高最低生活保障标准占人均可支配收入的比重，为低保群体提供更多的资源，能减轻社会的仇富心理，促进社会的安定和谐，让改革发展的成果为全体人民共享。

（二）加大财政对最低生活保障的资金支持力度，优化财政支出结构。最低生活保障制度发挥着最后安全网的作用，如果资金上得不到保障，造成贫困的人口得不到救助，对社会会产生严重的负面影响。最低生活保障制度实行的是属地管理，要合理明确划分省、市、县、乡镇各级财政的筹资比例，这样也有利于为低保提供可靠的资金来源。对于财政不能够满足当地低保的欠发达地区，可通过转移支付确保低保资金的投入。可以考虑把一部分个税纳入低保资金，充实低保资金的来源。也可以通过社会的捐赠筹集到一部分资金，虽然可能这一部分资金在数额上较小，但能体现出人们对低保的关心和支持。以家计调查为基础，科学规范的测定最低生活保障标准，在财政对低保投入增加的同时，也提高财政资金的使用效率，能为贫困群体编织出更好的“安全网”。加强财政用于低保资金的监管，提高低保资金审批、发放的透明度。

（三）要将生活救助和能力救助相结合。对低保对象的救助不应仅仅是为了满足其生存的需要，更重要的是增强其自我发展的能力。由于享受低保，贫困人群被贴上了“身份标签”，社会地位较低。或是由于自身文化水平低，无法找到稳定的工作。浙江省在向低保对象提供低保救助时，应提供相关配套的政策福利，完善社会救助体系，更好的为贫困群体提供帮助。要使生活救助和能力救助相结合，从能力上武装困难家庭，提倡劳动自救。可在就业、教育、医疗、住房及生活等方面提供救助和扶持。

在生活陷入困难得不到保障时，享受最低生活保障是一项权利而不是一种施舍。浙江省最低生活保障制度的推行，为困难群体织起了一张安全网。但是这张安全网能容纳多少的人，能为困难群体提供多高的救助，又是值得深思的问题。本文主要从收入的角度和财政支出的角度来衡量浙江省最低生活保障制度的实施情况，了解最低生活保障对居民的救助效果，希望能为浙江省最低生活保障标准的科学、规范调整提供相关的参考性的建议。

参考文献

[1]世界银行.《1990年世界发展报告》.中国财政金融出版社，1990.

作者简介

史晓琴，浙江财经大学研究生。