教育腐败的成因及其治理策略

凌飞飞

摘 要：当前，教育腐败逐渐成为世界范围内不断滋生和蔓延的难题。教育腐败产生的根源极其复杂，包括政治、经济、文化等方面的因素。教育腐败的治理是一个长期、艰巨、复杂的系统工程，健全法律制度、强化教育系统内外监管、加大教育投入缓解供求矛盾、重建教育德行、厉行改革创新体制等都是有效的治理策略。

关键词：教育腐败；治理；自律意识

中图分类号：G40 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）27-0162-02

当前，教育腐败逐渐成为世界范围内不断滋生和蔓延的难题。联合国教科文组织将教育腐败定性为：“系统地使用公共职权为个人谋取利益，对教育升学机会、教育质量和教育平等造成严重影响的行为。”[1]教育腐败本质是钱权交易，涵盖的领域包括高等教育、中等教育、初等教育，发生的层面包括中央政府管理层面、地方政府管理层面、学校层面、教师层面，涉及的对象有教育行政管理人员、教师、教辅人员、学生、供应商。“发展中世界的国家教育体系尤其在腐败的侵袭下轻易地被击破，但是世界范围内的违背伦理规范绝不仅仅限于这些地区。”[2]教育腐败导致教育资源的浪费和不公平、不公正使用，降低教育质量，降低教育价值的信任度，降低社会信任度，导致教育不平等和腐败文化的传播，危害教育持续、未来发展，影响国家经济、政治的发展进程。

一、教育腐败的成因分析

教育腐败产生的根源极其复杂，包括政治、经济、文化等方面的因素。具体而言，主要包括以下几个方面：

（一）缺乏高效率的法律制度

教育法律法规是教育管理的重要依据，它对于保证教育系统的规范性、稳定性和连续性不可或缺，但我国现行的教育法律制度严重滞后。一是现行教育法律法规轻程序，可操作性、可诉性不强。“重实体、轻程序”的法制建设倾向在教育立法实践中烙印鲜明，导致诸多教育理念在现行法律制度中难于付诸实践。二是与教育法律法规相对应的配套立法相对滞后。诸多教育法律法规条款中保留授权如“依法”等字样，但国家相关的配套立法并未及时跟进，因为缺乏明确、具体、统一的实体性和程序性规范而导致实践中行为主体各行其是。三是下位教育规范与上位教育法律规范抵触现象时有发生。地方政府制定了诸多教育规范，但这些规范与上位教育法律法规相抵触的现象较为普遍。四是反腐败工作缺乏统一的纲领性法律。我国还没有出台专门的反腐败法，更没有专门的反教育腐败法。实证研究表明，法律制度滞后或者缺失，腐败就越广泛。

（二）缺乏高效率的监督机制

法国著名思想家孟德斯鸠曾经指出，“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”监督制约制度不健全或者不能发挥应有的作用常常导致腐败的产生，这是普遍规律。与发达国家完善的制度体系相比，我国教育监督制度的确存在差距：一是教育管理制度不健全。政府在教育领域的职能定位有待于进一步规范化，越位和缺位现象同时并存，教育管理过程中人治现象严重，法制因素严重缺失。二是政务公开制度和校务公开制度存在纰漏。政务公开和校务公开有助于减少教育腐败，但各级教育管理部门和学校的政务公开和校务公开或者未形成制度，或者制度流于形式。三是监督不到位。审计、纪检、监察等监督部门和教（职）代会、民主党派各种广泛的监督渠道在主体和形式上事实上存在，但由于体制、机制等方面的原因，实际上的监督弱化、缺位、责任主体不到位的问题都不同程度地存在。四是教育腐败出现了许多新情况、新动向，反腐倡廉的制度建设严重滞后，不适应新时期反腐的要求。

（三）教育投入不足，供求矛盾尖锐

各级政府是教育投资的主体。财政性教育经费支出占国内生产总值（GDP）的比例达4%，是世界衡量教育水平的基础线。1993年《中国教育改革和发展纲要》就提出，20世纪末我国要实现该目标。但此后13年，我国财政性教育经费支出占GDP的比例每年均低于3%，直到2006年才达到3.01%，2008年达到历史最高水平3.48%，直到2012年，财政性教育经费支出占GDP比例终于首次达到4%。教育投入严重不足、供求矛盾尖锐一直是制约我国教育事业发展的软肋，也是造成教育腐败的重要原因。众所周知，我国各级政府拨付学校的教育经费不足以支撑学校的正常运转，当前乱收费现象屡禁不止，与教育投入不足有莫大的关联。我国作为一个超大规模教育人口的发展中国家，教育供给远远不能满足日益增长的教育需求，教育资源的极度短缺和就业市场的有限性进一步加剧了教育资源尤其是优质教育资源的竞争，这直接导致教育腐败的滋生和蔓延。

（四）少部分公务员自律意识薄弱，自律能力差

腐败现象的广泛存在，与道德自律的严重缺失有直接联系。自律是道德价值的源泉，是自由的基础，与他律相对应。他律倚重外部强制，自律倚重自觉自省。国家廉政建设的终极目标是促进他律向自律转化、提升公务员的自律意识和自律能力。遗憾的是，先天营养不良，在后天选拔和晋升过程中又缺乏系统的伦理价值培训和实践，一部分公务员自律意识薄弱、自律能力较差。腐败现象在我国教育系统出现并呈蔓延趋势，原因是多方面的，但内在根本原因在于公务员自律意识薄弱、自律能力较差。因此，强化伦理价值培训和实践，提升公务员的自律意识和自律能力有助于解决教育腐败问题、保证教育系统的清正廉洁。

（五）经济转型国家的特殊国情

经济转型国家的廉政建设已经成为一个极度重要和急待解决的现实问题。1992年我国宣布把市场经济体制作为经济体制改革的目标模式，融入了经济转型的潮流。当前，我国经济蓬勃发展，社会急剧转型并呈现出转型期特有的复杂性和多样性。诸多塑造社会行为的规范和价值观念发生巨变，个人和社会的价值冲突日趋紧张，反伦理和反欺骗行为的社会控制力相对薄弱，规范的相对性、指导性不足、控制性不严等诸多因素纠缠，使得腐败问题在一定程度上难以规避，在这种大背景下，苛求教育部门独善其身其实很难。公务员的高薪水有助于遏制腐败，新加坡、中国香港等就是成功典范。但作为经济转型国家，我国经济实力相对有限，实施高新养廉制度困难重重。

二、教育腐败的治理策略

客观地说，腐败现象在短时间内很难彻底根除，甚至可能伴随社会的发展发生异化。教育腐败的治理是一个长期、艰巨、复杂的系统工程，教育腐败与廉政建设会在长时间内并存。因此，我们需要理性面对教育腐败，同时要在全社会范围内树立反腐倡廉的共同意识，通过教育、监管、惩戒、改革、创新等多种手段多管齐下来预防和遏制教育腐败。

（一）健全法律制度

阿克顿定律表明：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”减少腐败的关键就是对权力进行有效制约，尤其需要对绝对权力进行遏制。第一，建议国家尽快出台反腐败法。当前，腐败在我国诸多领域蔓延，腐败的官员级别越来越高，涉及的领域越来越广，非常重要的一个原因是缺乏一部系统的、全面的反腐败法。第二，建议尽快启动反教育腐败的立法工作。教育腐败是最后的腐败，反教育腐败法显得尤为迫切，这需要考虑提高教育系统的透明度、引导师生正确的价值取向、提供公平公正高效的教育服务、促进教育系统高标准的职业道德、维护社会道德体系等方面的内容。第三，建议尽快出台通用的规则和程序是反教育腐败的重要举措。通过制定通用的规则和程序，如教育系统行为规范、领导层的议事规则和决策程序、干部选拔任用与考核制度、财政收支及审计报告公开制度、重大事项的通报与报告制度等等以防止腐败对教育利益和大众利益的侵害，创造一个公平、公正、高效、廉洁、负责任的教育系统。第四，依法惩治教育受贿，严厉打击教育行贿。依法查处教育腐败案件，充分发挥法律的威慑和惩戒作用，同时，对于用不法手段寻租教育权力或拉拢腐蚀公务员的人实行责任追究制度，使其违法成本和风险加大从而不敢妄为。

（二）强化教育系统内外监管

制度的漏洞历来就是腐败的根源，完善制度体系虽然不能完全杜绝腐败，但是能够很好防止腐败的大面积蔓延。建立、完善教育系统内外监督机制，从根本上保证教育系统的清正廉洁。第一，转变教育行政机构职能，推动管理型职能向服务型职能转变。第二，推行教育政务公开制度。教育政务不公开透明，将难以规避教育腐败。推行教育行政审批制度、预算外资金收缴管理制度改革等是提高教育政务透明度的重要举措。第三，健全校务公开制度。按照民主化、法制化的要求，将校务公开的内容扩大到涵盖学校发展中的重大问题、关于师生切身利益的事项、领导班子廉政建设的问题等等。第四，实行民主决策。进一步完善决策程序，建立健全重大决策公示和听证制度，使听证成为行政决策过程中的法定程序。第五，建立独立的反腐机构。仅仅依靠教育系统内部的制度设计，并不能完全杜绝腐败行为的发生，在教育系统之外加强对教育系统的监管，尤其是建立独立的反腐机构是反教育腐败的重要举措。第六，加大舆论监督与媒体曝光力度。预防与打击教育腐败的最佳途径，是加大舆论监督与媒体曝光力度，降低公众对教育腐败的容忍度，乃至确立零容忍的社会公共意识，让腐败行为无处藏身。

（三）加大教育投入，缓解供求矛盾

我国需要健全以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的体制，依法逐步提高教育投入。第一，建议政府确保教育投入逐年提高。20世纪末，财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，世界平均水平大约为4.8%，其中高收入国家为5.7%，中等收入国家为4.9%，低收入国家为4%。各级政府需要优化财政支出结构，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，确保达到4%。第二，建议政府多方筹集教育资金。为确保教育投入，我国政府还需多方筹措教育资金，如发行教育国债、实行教育融资等。第三，以法律形式确立用人单位在人力资源开发上的责任和义务，通过资质认证制度，促使用人单位加大对教育的投入。第四，进一步扩大社会资源进入教育系统的途径，完善个人、社会捐赠教育和学校筹款的激励机制。第五，根据经济发展状况、培养成本和居民可承受能力等不断健全和完善非义务教育阶段人才培养成本合理分担机制。第六，均衡教育资源。在教育投入上需要向弱势群体、经济欠发达地区、贫困地区等倾斜。第七，提高教师工资。教育腐败的产生不完全是腐败者自身素质问题，形成激励性的教师工资制度是防止教育腐败的重要措施。

（四）重建教育德性

教育德性可以理解为教育系统在道德上的自我期望和自觉要求。教育德性的重建着重强调道德自律层面。良好的道德自律是权力行使者正确行使权力的重要保障，它可以在一定程度上、一定范围内约束权力行使者的运权动向。正如黑格尔所说：“唯有客观伦理才是永恒的，并且是调整个人生活的力量。”[3]第一，加强道德修养，提升道德自律能力。公务员不限于追求物质丰富，更需崇尚理性力量，因此，公务员需要加强自身道德修养，强化自省、自辨、自律能力。第二，强化德性知识的学习。知识是权力配置和行使的基础，知识所及即权力所及，知识为权力划定范围，权力为知识确定形式。因此，公务员强化德性知识的学习势在必行。第三，在教育权力运行中端正道德坐标。在教育运权过程中，公务员要端正道德坐标，以高层次道德追求和道德风范加强自我控制、自我约束。第四，道德教育要与时俱进。在物质愈丰富、生活愈多彩、价值观愈多元的背景下，本着以人为本、实事求是的原则，进一步探求公务员人生观、世界观和价值观的体现和底线。

（五）厉行改革创新体制

当前，我国正处于经济高速发展、政府管理职能相对滞后，法制体系尚不健全的转型时期，这客观上为高频率、大面积的权钱交易提供沃土。在这一特殊阶段，我们迫切需要采取果断的措施最大限度地消减腐败，但却很难彻底跨越这一阶段，腐败的治理任重道远，厉行改革、创新体制是从源头上预防和治理腐败的根本之举。第一，推动管理型政府向服务型政府转变，转变政府职能，实行政务公开。第二，完善社会主义市场经济体制，减少政府对资源的直接配置，充分发挥市场对资源的配置作用。第三，培育和发展社会主义文化，打造社会主义核心价值体系，营造清正廉洁的社会氛围。第四，全面加强党的建设，励精图治，强基固本。第五，推动社会主义民主政治建设，为防治腐败提供制度保障。第六，加强国际合作。在全球化背景下，教育腐败呈现出跨国界的特征，国际合作能降低反腐败成本，又能提高反腐败成效。

参考文献：

[1]Jacques Hallak and Muriel Poisson，Ethics and Corruption in Education Results from the Expert Workshop Held at IIEP[M].Paris 28-29 November，2001.Published by IIEP.

[2]AISHA LABI Corruption in Education is Growing Worldwide，Unesco Reports.The Chronicle of Higher Education [N].Washington： Jun 15，2007.Vol.53，Iss.41：pg.A.42.

[3][德]黑格尔.法哲学原理[M].范扬，张企泰，译.上海：商务印书馆，1961：165.