如何有效激励公务员

卞欢

摘 要：以“双因素”理论为视角，从保健因素和激励因素两方面分析了当前我国公务员激励存在的主要问题，认为应在完善工资待遇、工作环境、人际关系、监督机制等保健因素的基础上从公务员的绩效考评、晋升、培训、奖惩、责任意识等方面发挥激励因素的关键性作用。以保健因素为基础，以激励因素为导向，从而达到有效激励公务员的目的。

关键词：激励；公务员；“双因素”理论

中图分类号：D602 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）27-0021-03

中国人力资源开发网曾公布过一份题为《中国“工作倦怠指数”调查结果》的报告，报告显示：在所有职业中，公务员中54.88%的被调查者出现了工作倦怠，是工作倦怠比例最高的职业。公务员作为公共权力的执行者，在政府工作中发挥着重大作用。职业倦怠却将严重影响政府的绩效水平与服务质量。如何有效激励公务员、尽可能地消除其倦怠情绪已成为当今社会最为紧迫的课题。笔者认为，“双因素”理论作为经典激励理论在我国企业管理中已广泛应用，同样也可以其为理论工具来研究我国公务员激励问题。

一、“双因素”理论

“双因素”理论，又被称为“激励—保健因素”理论，是美国行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格在其《工作与人性》、《工作激励因素》等著作中提出来的。他通过对美国匹兹堡地区的200名工程师、会计师进行的调查走访，将影响员工行为的因素归结为两大类：保健因素和激励因素。从大体上来看，保健因素基本都和工作环境和工作关系有关，如公司政策、人际关系、基本工资、福利、技术监督等。员工对工作的不满意情绪产生于当此类因素恶化到他们能够容忍的程度之下，有时候尽管这类因素处理得不错，但是它仅仅暂时消除了不满意，并不能冲破不满意与满意之间的临界状态以此产生满意情绪。激励因素基本与工作本身或工作内容相关，包括成就、晋升、工作本身、发展前途、责任等。这些因素的改善，能极大地激发职工的热情，它常常是管理者调动职工积极性、提供劳动生产率的好办法。“双因素”理论不同于传统激励观点，它认为员工的态度应该是有不满意、没有不满意、满意、没有满意四个方面相互关联的四面体，并且保健因素决定前两种态度，激励因素影响后两种态度。

二、“双因素”理论视角下我国公务员激励存在的问题

（一）保健因素方面

我们沿用赫茨伯格对保健因素的归纳，把工资福利、人际关系、监督等激励手段归为保健因素。保健因素的满足是基础性的，只有这类激励手段得到保证，才能在没有不满意的前提下进一步考虑公务员的激励问题。

1.工资待遇不合理。按照《中华人民共和国公务员法》第12章第73条规定，我国公务员实行统一的职务与级别结合的职级工资制。工资中的职务工资档次和工资级别均根据工作年限确定，连续两年年终考核称职以上就能晋升工资档次，连续五年年终考核称职以上就能晋升工资级别。造成事实上的工资晋升只与工作年限挂钩，这不仅使工资的价值导向出现偏差，也对吸引社会优秀人才带来一定的困难，从而不能充分调动公务员的工作积极性。全国各级政府实行统一的工资制度、统一的工资标准，不能够真实反映各级、各类公务员的贡献与报酬。

2.福利制度不完善。我国的公务员福利制度主要包括公务员探亲假、年休假、产育假、计划生育补贴、取暖补贴，以及公务员所在机关提供的各项福利待遇等。由于地区福利主要由公务员所在机关提供，所以不同机关的公务员福利有较大差别，缺乏统一项目。许多单位用计划补贴费、行政经费的增收节支部分给本单位职工发放补贴，甚至巧立名目，滥发补贴和实物等。

3.人际关系相对复杂，工作氛围紧张。同事之间的相互友好合作，能够促进沟通，愉悦氛围，从而可以有效提高工作的积极性、创造性。然而现实中很多公务员以利益作为人际交往的唯一目的，花费大量精力和金钱在应酬上，人际关系日益表面化、利益化、复杂化。再加上长期以来，受中国封建主义的传统官僚制和现实中存在的等级权威的影响，单位领导往往以自我为中心，缺乏对下属的关心意识，人文关怀的环境未能形成。

4.缺乏有效的监督。首先，相应的法律法规缺乏，完善的监督保障法需要尽快出台，因为法制上的不健全会极大增加实际操作中的难度。其次，缺乏统一的监督机构，政府内部的监督，社会的舆论监督、新闻媒体的监督都未做到位。人民群众作为最为重要的监督主体，还未能真正有效参与到国家社会事务的管理中来。同时，还存在着诸多问题，如监管范围散乱、管理力度不足等。除此之外，烦琐的程序，“能上不能下”等思想导致监督权难以真正落实，一些出格行为得不到及时的纠正，监管效用就不能有效发挥。

（二）激励因素方面

激励因素主要是指与工作本身有关的一些因素，这里，我们把考核、培训、晋升等手段归为激励类激励手段，这些因素的不完善将严重影响公务员积极性的发挥。

1.考核过于形式化。我国公务员的考核内容主要是“德、能、勤、绩、廉”五个方面，遵循客观、公正、民主、公开的原则，考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。在实际操作中，存在诸多问题：第一，考核指标难以确定，绩效考核定性有余，定量不足。往往容易产生仅凭印象、靠感觉做出考核评价，使考核结果有失公正。第二，考核中民主测评作用弱化，部分单位领导在考核过程中只是表面上履行了考核的规定程序，凭个人的好恶搞内定，结果使考核工作流于形式、走过场。第三，不同职位的公务员其工作内容、职责轻重、任务大小是不完全相同的，而现行的考核制度大都在操作上对所有公务员实行统一标准，很难区分不同公务员的绩效与贡献。

2.职位晋升不合理。我国公务员职务晋升空间狭窄、渠道单一。公务员职务晋升有一个前提条件，即必须有职位空缺，若是没有空缺职位，德才兼备的公务员也不能晋升到自己期望的职务。一个部门的领导职务往往是有限的，这种职务设置的有限性与个人需要的无限性形成矛盾，大大影响了公务员晋升制度激励功能的发挥。在实际的晋升中，论资排辈之风盛行，浪费人才，降低效率。一些领导者把自己的好恶作为职务升降的标准，这使得大部分的基层公务员晋升无望，往往在科员的岗位上退休。

3.奖惩力度不均衡。在奖励方面，物质奖励方式单一，如前所述，工资不能很好地反应公务员工作业绩与实际才能。精神奖励流于形式，在经济利益得不到保证的前提下失去了应有的作用。惩戒作为一种负激励手段，在实际运用中，时紧时松，尤其对公务员理论和业务能力的管理较弱，个别单位对违反制度的行为姑息迁就，导致惩戒力度相对薄弱。

4.培训普及力度不够。公务员培训是加强公务员能力建设的重要途径，是增强公务员竞争能力、建设一个强有力政府的关键。长期以来，我国的公务员培训没有受到足够重视，主要表现在：培训基地建设滞后，培训设施机构不完善；培训效果大打折扣，培训到最后，往往以出勤的结果来考核公务员培训是否合格，这就违背了培训的本质，同时也造成了培训资源和经费的浪费；培训的内容不够规范、针对性不足、实用性不强是最主要的原因，授课往往采取“填鸭式”的方式，忽视了公务员主动性的发挥，甚至使人产生抵制情绪。

5.工作成就感缺乏。公务员的工作内容多属于程序类的事务，较为烦琐，而且任务常由上级领导下达，工作内容多为不明确难以量化的事务，通常以领导的主观意见为标准，考核的明确性和科学性也有所缺乏。造成了公务员工作内容不丰富，工作方法缺少灵活性，工作进程自主性较差。

三、“双因素”理论视角下有效激励我国公务员的对策

（一）保健因素——公务员激励的立足点

1.改善公务员的工资福利待遇。首先，应该以绩效考核为标准，建立动态工资制。在绩效考核结果的基础上，改变目前存在的“同工同酬”现象；将公务员的责任心和满意度结合在工资中，设立不同的薪酬层级，进行逐级细分；甚至还可以采取动态工资制，按照公务员工作业绩、工作质量、工作内容来确定工资的浮动。其次，采取灵活多样的薪酬方式。加大收入分配制度的激励功能，采取灵活多样的工资方式。例如部分地区加入“监督考核”工资，赋予考核优秀的单位一定的奖励额度。福利待遇除了医疗、住房、交通等统一的津贴福利，开发更多人性化的福利政策，例如享有弹性工作时间、生二胎的权利、带薪休假等福利奖励，多方面、多层次、多渠道的提高公务员福利。最后，规范津贴标准，实行“阳光工资”。一方面在制度外规范津贴、奖金等收入发放制度，由财政部门统一拨发；另一方面在制度内实施精简，提高工资的实际附加值。如针对综合管理类、专业技术性、行政执法类公务员设定不同的津贴标准，防止“一刀切”发生。

2.创造良好的工作环境。良好的办公环境不仅能提高工作效率，而且能减少压力，确保员工们的健康情绪。办公设备的好坏、工资福利的多寡直接影响到良好的工作环境的构建。加强同事间的交流合作，改善人际关系，也能缓解紧张的工作氛围，进一步提升工作环境。彼得·圣吉的《第五项修炼》中也讨论过团体是学习的最佳单位，团队成员的共同努力的结果会远远高于公务员个人成员努力的结果，这也是保证政府组织效率提高的重要方式[2]。

3.建立有效的监督约束机制。正激励与负激励相结合，“胡萝卜加大棒”的管理模式才能从根本上促进公务员的潜力发挥，提高政府的行政效率。一方面，要构建全方位的监督网络，包括行政机关内部的监督、人大的监督、中国共产党的监督、政协及其人民团体的监督、人民的监督、新闻媒体的监督等等。另一方面，实施行之有效的责罚。对于违纪行为，要使其在物质上有所损失，在精神上有所压力。同时，惩罚力度要到位，保证惩戒的公平严肃性。

（二）激励因素——公务员激励的核心内核

1.构建科学合理的绩效考评机制。第一，将公务员的考核与岗位责任制和目标责任制结合起来。绩效考核目标，应当遵循SMART原则：S是Specific，指绩效考核的目标具体化，以便所取得成效的质量和程度能够被测量；M是Measurable，指绩效考核目标是可以量化的。A是Attainable，指目标必须具有一定的挑战性，使公务员们在努力达成目标后能够享有荣誉感和成就感。R是Relevant，指设定的目标必须和相应的工作职责相关联，做到权责统一。T是time-bounding，指要在规定的时间内完成设定的目标[3]。第二，完善各种考核方法。要做到领导考核与群众考核相结合、平时考核与定期考核相结合、定性考核与定量相结合。同时，针对不同的工作内容、不同的工作部门，应该有不同的要求标准。第三，应建立多重考核体制，即不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估，还应当包括相关专业的专家评估，更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。

2.完善我国公务员晋升机制。第一，应以建立公开透明的晋升环境为基础，坚持程序公开，让每个公务员都了解到晋升的时间、条件、职位、方式等。第二，引入竞争机制，按照公平、公正、择优的原则实行竞聘上岗，还可以采用岗位轮换制，帮助公务员职位形成合理的流通局面，使工作内容丰富化，增强挑战性和趣味性。第三，优化公务员的晋升渠道。应当按照不同人才的成长规律，按照工作人员不同的特质和能力，设计多种岗位晋升的渠道，使适合行政发展的工作人员往行政岗位和行政级别上晋升，使适合技术发展的向专业技术岗位和技术职称上晋升。同时在干部任用时，注重基层工作经历，尤其在艰苦环境下取得突出成绩的干部，优先提拔使用。此外还可以在晋升中引入考试制度，使之成为中级公务员竞争上岗的一个必要条件。

3.制定完善的公务员奖惩制度。首先，应出台相关法律法规对奖励标准、条件、额度、程序进一步细化。在奖励方面，应采取灵活多样的方式。特别要注意精神奖励与物质奖励的结合，精神奖励除了荣誉称号，还可以有诸如证书、勋章、奖杯等实物类的荣誉奖励。物质方面应该包括除奖金、奖品外的带薪休假、改善住房、免费出国旅游、提供研究经费等奖励。对于具有较高政治素养的高层公务人员，尤其要以精神激励为主，从工作本身体验工作的意义和被赋予的责任。另外，仅通过表扬、肯定、晋升等正激励手段是远远不够的，还要运用批评、否定、降职等负激励手段，使公务员感到危机，从而达到激发潜能、调动积极性的目的。

4.加强公务员职业培训。目前条件下，国家公务员的生活和工作相对稳定，显然已经满足了生理需要、安全需要和部分感情需要，但是自我实现需要仍亟待满足。在公务员系统中，自我实现主要是通过职位提升方式显示的。因此，以公务员职业发展视角来看，健全公务员系统培训激励机制是必要的。政府有关部门要积极参与公务员职业生涯规划的指导与管理，把公务员的职业发展纳入政府人事培训管理的范畴上来。建立专门的培训机构，拥有专业化、教育化的师资队伍。把公务员的培训经历、学习表现和培训考试考核结果作为公务员考核、任职、定级、晋升职务的重要依据[4]。最重要的是丰富公务员培训内容，提高行政能力。主要包括：全员通用能力轮训、基层干部的业务培训、政法专业技术人员的专职培训、储备阶梯人才的基础培训等。

5.培养公务员的责任意识，强化内在激励作用。要培养我国公务员对国家对人民的责任感，扎实自身的业务知识，不断提高工作能力和创造水平，通过良好的工作成绩感受自身价值，增强其自信心。深化公务员的参与程度，提升自主性，让他们意识到自己正在被组织认可重视，通过适度的舆论激励来激发公务员的责任感、荣誉感，激发其积极性和创造性。

（三）内外结合：以保健为基础，以激励为导向

在赫茨伯格的双因素理论中，满意的对立面是没有满意，不满意的对立面是没有不满意。没有满意或没有不满意，就是处于“零状态”[5]。在这种情况下，单从保健因素或激励因素对我国公务员进行激励是不合时宜的。仅靠提高保健因素去激励，可能会形成短时的满意，却往往难以持久；只有靠激励因素才能真正激发公务员的内在动力，但若保健因素得不到保证时，他们的不满情绪会爆发。采取“双管齐下”的激励模式，才能取得最大的激励效果。

从图1可以看到，当保健因素基本满足需要的某一阶段之后，其激励效能急剧降低，直至接近“零状态”，这时，激励的总体策略重心要转移，要转入依靠“激励因素”，挖掘“内在因素”资源，使公务人员的潜能得以最大限度发挥。由此可见，为取得最大的激励效果，就要在改善公务员工资待遇，创造良好的工作环境和人际关系，建立有效的监督机制等基础上，有效发挥“激励因素”的关键性作用，通过完善公务员的绩效考评、晋升、培训、奖惩等方面的内容，引入竞争机制，促使公务员把精力转移到工作本身上来，强化责任意识，激发员工的工作热情，从而创造出勤奋工作、奋发向上的局面。

参考文献：

[1][美]弗雷德里克·赫茨伯格.赫茨伯格的双因素理论[M].张湛，译.北京：中国人民大学出版社，2009：100.

[2]陈辛.基层公务员工作倦怠问题研究——以N市西乡塘区公务员为例[D].广西：广西大学，2012.

[3]马妮莎.基于双因素理论的我国公务员激励机制探究[D].郑州：郑州大学，2010.

[4]胡权卫.国家公务员激励的困境与对策[J].人事人才，2007（9）.

[5]李民，麻三山.双因素理论在政府部门人力资源激励中的应用[J].河南社会科学，2009（6）：130-132.

[6]宋清.浅析运用“激励—保健”双因素理论使教育管理走向科学[J].成都大学学报，2009（1）.

How to Effectively Motivate Civil Servants

——Based on Perspective of “Two-Factor” Theory

BIAN Huan

（School of law and administration， Nanjing Tech University，Nanjing 210009，China）

Abstract： Based on the perspective of the theory of double factors， the currently main problems of incentive of civil？servants in our country were analyzed， from the two aspects of health care factor and incentive factor. It was recognized that the key roles of incentive factors should work from aspects of performance assessment， promotion， training， reward and punishment and sense of duty， based on health care factors such as improvement of wage， work environment， relationship and supervisory mechanism. On the basis of health care and guidance of incentive， the purpose of incenting civil servants could be achieved.

Key words： Incentive， Civil servants， Double factors theory