乡镇财政困境的成因与对策探讨

朱晓翠

摘要：乡镇财政作为我国五级财政体系中最基层的财政，其服务对象是人口最多的農村居民，其财政状况直接影响到乡镇政府提供公共服务的质量、规模和层次。然而，伴随地方财政收入的锐减及财政支出规模的不断扩大，财政资金紧张已成为困扰乡镇基层政府的难题。文章针对当前形势下乡镇财政困境，从收入与支出两个角度分析乡镇财政困境的形成原因。收入方面主要表现为分税制改革、农业税改革造成基层财政收入锐减。支出方面主要表现为地方各级政府事权与财权的不匹配，“三农”建设对公共服务需求量巨大，臃肿的基层机构设置造成高昂的运行成本。针对以上问题，文章从收入和支出两个角度，提出解决我国乡镇财政困难的对策。

关键词：乡镇财政；困境；成因；对策

一、乡镇财政困境概述

乡镇财政是我国五级财政体系中最底层的财政，同时也直接关系到人口最多的广大农村居民。伴随我国财政体制改革的不断深入，加上农村经济发展建设对公共服务需求的不断加大，乡镇财政困境成为基层财政的难题。

地方财政资金紧张突出表现为下五个方面。一是拖欠职工工资。根据国家审计署对中西部财政运行状况的调查，截止2002年9月，调查的42个县累计拖欠职工工资高达18亿元。二是日常办公经费紧张。由于财政资金紧张，基层单位不得不压缩办公经费，甚至出现许多基层单位因资金不足而无法出差办公的现象。三是农村公共产品供给缺失。由于财政资金的缺失，许多农村的交通、水电、通讯条件落后，基础教育投入不足，农民社会保障制度远落后于城镇居民。四是乱收费现象严重。为缓解资金不足，许多乡镇政府以各种收费的形式创造收入，这种做法既降低了政府部门的办公效率，又影响了政府在民众中的形象。五是乡镇财政主要收入转变为“两张皮”。“地皮”，即土地使用出让金；“肚皮”，即计划生育罚款所得。

资金紧张局面造成了巨大的地方债务风险。地方债务是指通过地方政府直接借款、提供担保、欠款等形式产生的债务。由于财政资金的短缺，乡镇财政财力重心向债务收入转移。地方债务的主要特点有三个。一是融资途径多样，主要有银行、信用社、单位、个人以及农村合作基金等。二是债务规模过高。据估算，2008年地方债务总余额超4万亿，是全年GDP的16.5%，是地方政府财政收入的174.6%。三是利息负担沉重。巨大的债务规模增加了地方政府的运行压力，使得地方政府财政收入很大一部分用于清还债务本息，造成地方财政状况的恶性循环。

二、乡镇财政困境的形成原因

（一）收入方面

1. 分税制改革后，县乡政府缺乏税源

1994年，根据事权与财权相匹配的原则，财税体制改革统一将税种划分为中央税、地方税、中央和地方共享税。分税制改革造成地方财政收入的锐减，主要体现在：一是中央税主要为金额大、征收成本低的税种，而乡镇基层财政收入主要为一些金额小的零星税种，造成地方财政缺乏支出财源；二是共享税的共享比例中，中央的共享比例大（约60%），地方财政共享比例小（约40%）。

2. 农村税费改革，取消农业税，加大了农村基层财政资金困难

2006年，我国彻底取消了农业税，进一步压缩了乡镇财政收入。农业税改革前，乡镇政府主要收入有农民上交的提留和乡级统筹。据统计，农业税改后，多数乡镇财政收入减少了20%～30%。这使得本已负债沉重的乡镇政府面临更加巨大的财政收入压力与债务负担。

3. 土地财政收入难以弥补公共财政收入的不足

“土地财政”是地方政府面临巨大财政压力采取的“无奈之举”，土地财政属于预算外收入。据统计，土地出让金收入占地方财政收入的比例由2001年的16.6%一路飙升至2010年的76.6%，足以看出地方政府对土地财政的依赖程度。虽然土地财政暂时缓解了地方政府的财政困境，然而土地出让行为实质为预支未来收益，且随着可出让土地的减少，未来的地方财政将面临更大的压力。同时，相关规定明确，土地出让金的70%须用于土地征地补偿，其余用于基础设施建设及社会保障工程，而不能用于平衡公共财政预算，难以弥补地方财政收入的不足。

（二）支出方面

1. 乡镇基层财政承担过多的事权，事权与财权不匹配

1994年实施的分税制改革只是在收入上明确了中央与省级政府的划分，但对于支出责任并未明确界定，尤其是省级以下各级地方政府的支出责任。事权与财权的不匹配必将造成上级财政“上收财权，下放事权”。由于下级财政的事权是由上级财政分配的，上级财政有上收财权、下推事权的冲动，造成乡镇基层财政承担过多的事权，如基础设施、基础教育、社会保障、民兵训练、计划生育、平安建设等。

2. “三农”建设对公共服务需求量最大

随着“三农”建设力度不断加大，需要大量的地方财政收入作为支撑。就目前而言，“三农”建设任务仍然十分艰巨，主要体现在农村基础设施非常落后，突出表现为交通、供电、用水、通讯等条件落后；基础教育投入不足，中小学师资力量薄弱、教学设施落后等；社会保障制度远不能满足农村需求。在社会救济、公共卫生保障与养老保险方面远远落后于城镇居民水平，这方面需要大量的财政投入。

3. 臃肿的机构设置，造成基层财政运行成本高昂

据统计，我国乡镇财政供养人员数量庞大，已达870.9万人。按照2001年全国共有40161个乡镇来计算，相当于每个乡镇供养200多人。这些人员形成了庞大的“吃饭财政”群体，进一步弱化了有限的基层财政用于提供公共产品与服务的能力。

三、解决乡镇财政困难的对策

（一）基层财政收入方面

1. 确定县乡主体税种与支柱财源

将税基广、收入稳定、流动性不大的税种确定为基层财政的主体税种。在农业税取消后，在农村将建立包含资源税、流转税、所得税等多样化的复合税制体系。首先，要调整增值税、所得税等重要税种在中央和地方的风险比例，扩大地方比重，保障地方财政的良性增长。其次，将财产税确定为乡镇财政收入的主要税种。财产税主要针对不动产征税，由于不动产具有不能移动的特征，因此财产税具有一定的稳定性。

2. 规范转移支付制度，加大转移支付力度

取消农业税后，由于各乡镇经济实力差异较大，其财力差距也在进一步加剧。这就要求县级财政以公共服务能力的均等化为目标，加大转移支付力度与规模。首先，要加强中央对县级财政的直接转移支付，以缓解财政税制改革对县级财政造成的压力。对于超出基层财政承受能力的，中央财政要加大转移支付的力度并给予一定的补助。其次，调整转移支付的结构。增加一般性转移支付的比重，进一步完善转移支付体系。就当前“三农”建设进度而言，要求中央财政调整其财政资源的分配格局，确保财政资金用于农村教育、卫生、社会保障的投入比例，并加大国债资金向“三农”的倾斜。在转移支付方式的选择上，可通过专项拨款的方式体现橫向转移的公平性。在长远看来，应加大一般性转移支付的比例，以实现纵向的平衡。

（二）基层财政支出方面

1. 明确划分各级政府的支出责任，减轻基层财政支出负担

首先，对乡镇政府各部门、事业单位进行全面清查，掌握各部门、各单位的收支情况与公共服务职能，根据调查结果对各部门进行分类排列，重新界定乡镇财政供给范围。其次，按照事权与财权相统一的原则，合理界定各级财政的收支范围，坚持“谁出政策谁出钱”的原则，防止事权的转移。最后，提高政府间财政关系的透明度，以保障资金自上而下流动过程中资金的安全与完整。

2. 强化财政支出的审计，杜绝“政绩工程”

首先，组织专门的审计小组，对负债率高的乡镇政府活动进行审计，审查其财政资金是否合理用于提供公共服务与公共产品。严格区分政绩工程与惠民工程，对于为出于政绩而大肆兴办与社会经济发展不符的公益项目，一经发现，要严格处罚。其次，加强对离任者的离职审计，对于因提高政绩而造成乡镇政府负债居高不下的，要追究当事人的法律责任，杜绝此类负债行为的再次发生。再次，建立涵盖地方政府负债规模的政绩考核制度。不单纯以经济发展总量为政绩考核指标，同时将地方政府负债规模作为一项重要的考核指标，从根本上杜绝以借贷来拉动地方经济发展的高风险做法。最后，将财政支出与经济发展效果相挂钩，考核财政资金使用效率。以财政资金使用效率作为考核地方政府的财政资金使用效果的标准。从而有效避免财政资金的无效投放，保证财政资金用在最需要的地方。

3. 提供公共服务，坚持量入为出的原则，严格控制基层政府的借贷行为与总量

首先，乡镇财政提供公共服务和公共产品，必须坚持量入为出的原则。坚决杜绝因出于提高政绩的考虑，而兴办一些与当地经济发展不适应的公益项目。其次，要严格控制乡镇政府的借贷行为，建立“乡账县管”的财务管理模式，乡镇财政因提供正常的公共服务与公共产品而需要进行借贷行为的，要向县财政部门提供详细的项目说明，明确借入资金规模、还款日期、利息等详细交易信息。只有经县财政部门审核通过，方能进行资金的借入。最后，推进“政企分开”的国有企业改革，减少因向企业提供担保而产生不必要的地方债务，减轻地方政府的债务负担。

4. 精简机构，降低乡镇政府运行成本

日益膨胀的基层政府机构与人员，造成了基层政府运作成本日渐高昂。首先，改革传统的乡村行政管理体制。科学规划、合理设置乡村行政机构，严格规范乡村行政机构设置标准，对于达不到标准的乡镇进行合并。其次，对于具有经营性质的事业单位，可鼓励其退出财政供给范围，从而减轻财政支出的压力。

参考文献：

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（作者单位：山东省枣庄市山亭区冯卯镇财政所）