北洋集团与晚清警政

摘 要：以袁世凯为首的北洋集团在晚清的警政建设中敢于突破和创新，因此其无论是在地方警政建设还是中央警政建设方面都取得了令人瞩目的成绩，这也决定了其在晚清警政史上独一无二的地位和作用。

关键字：北洋集团；晚清；警政；袁世凯

基金项目：本文为广东财经大学华商学院2013年度重点科研课题《北洋集团与晚清警政》研究成果，课题编号为HS2013KY02

北洋集团是学术界对于以袁世凯为首的北洋势力的一个中性称谓。该集团滥觞于甲午战后袁世凯小站练兵，终结于1928年张学良东北易帜。在晚清该集团是以改革者的形象走上历史舞台的，事实上它也确实见证了晚清最后十年那场风云激动的改革，也给暮气深重的中国带来了改革的新风，如军事、政治、经济、教育等等。当然这场改革中最引人注目的当属政治改革，而政治改革中警政的创建更是史无前例。在警政的创建和发展中北洋集团扮演了关键的角色，也起到了非常重要的作用。

纵览北洋集团在晚清警政中的成就，大致可以分为两个方面，一个是地方警政，一个中央警政，本文试从以上两个方面对该问题进行一些基本的探讨。

1 北洋集团与晚清地方警政

近代警察制度源于西方资本主义发展的过程中。它被引入中国是在晚清的最后十年，也就是清末的新政期间。但与西方国家不同的是，警政在晚清的发展是一个自下而上的过程。在这个过程中，北洋集团在直隶地方创设的地方警政无疑是起到了很好的示范作用。

北洋集团创设地方警政的缘起还要从1900年的庚子国难说起。1900年，因义和团问题八国联军开始大举侵华，很快他们就占据了中国的首都北京和北京的门户天津，直到大约两年之后《辛丑条约》签订列强才答应交还中国北方这两个最重要的城市。而在此之前，袁世凯这个北洋集团的首脑人物已经被清政府任命为直隶总督兼北洋大臣，因此接收天津的工作就非袁世凯莫属了。问题是列强尽管答应交还天津，但去不允许中国在天津城周围二十里内驻军。这样的无理要求让很多人一时不知所措，最终身为直隶总督的袁世凯想出了一条妙策“变军为警”。其实就是偷换下概念，把军队变为警察，尽管如此，列强还是同意了袁世凯等人的方案。1902年8月15日是列强答应交还天津的日子，这一天，袁世凯以三千警察为军队不无得意地从列强手中接管了天津。

那么袁世凯的三千警察又是从何而来呢？原来袁世凯早就有在中国创设警察的打算，“臣于莅任之初，即预筹津地收回必当有以善其后，而尤虑华洋交替之际，匪徒乘间思逞，情形较内地尤为紧要，是非举办巡警无以靖地面而清盗源。”[1]基于这样的认识，袁世凯在出任直隶总督之时就开始着手在保定省城创立巡警，“臣于四月间，查照西法，拟订章程，在保定省城创设警务总局一所，分局五所。”[2]不仅如此，善于未雨绸缪的袁世凯还在保定省城创办了一所保定警务学堂，作为警政人才培养的基地。而他接收天津时所带的三千巡警正是从保定警务学堂速成班毕业的毕业生。

袁世凯不负众望解决了在他出任直隶总督后第一个最为棘手的问题，接下来的一切似乎就容易起来。很快袁世凯便以接收天津为契机，在天津成立了天津警务总局，以此来保障天津城的社会稳定。但天津久经兵燹，社会治安形势严峻，正如袁世凯在给朝廷的奏折中所讲“天津地处海滨，民俗强悍，大兵之后，人心浮动，付莽尤多。其海口一带，商旅骈集，海盗出没靡常。联军驻境时，地方官法令不行，益复披猖无忌，举境骚然”。[3]有鉴于此，袁世凯不得不采取更为有力的措施，于是，他一方面扩充警力，一方面将警局改组，分别成立了天津南段巡警总局和天津北段巡警总局，两局都以自己的亲信为总办，其中赵秉钧为南段总办，段芝贵为北段总办。

正如两局是以南段为重，两人中又以赵秉钧最为引人注目。赵氏有着迷一样的身世和神一样的传奇经历，这样的神秘色彩也许正适合干巡警这样的“勾当”。事实上，这个赵秉钧也确实没用让袁世凯看走眼，他后来确实成了北洋集团中最出色的警政人才，这也为其以后在清末政坛扶摇直上赢得了资本。

其实赵秉钧不仅协助袁世凯主持巡警的日常事务，也积极参与袁世凯创办巡警学堂的工作。随着天津城警政的不断扩展，对警务人才需要也日益增多。所以，在袁世凯的指示下，赵秉钧把接收天津时创办的天津警务学堂和原来的保定警务学堂合并，在天津成立了北洋巡警学堂。这样，学堂不仅培养人才的规模扩大了，层次也有所提高。1904年袁世凯更是以北洋高等巡警学堂取代北洋巡警学堂。这是晚清历史上可以和京师高等巡警学堂媲美的警校。

功夫不负有心人。天津城的警政在赵秉钧等人的协助下办得相当成功。于是袁世凯决定在天津乡村推广警政。“查外国警察之制，上通政府，下达穷乡，就地抽捐，以取诸民者仍用诸民，故官无筹款之劳，民无横征之怨。……因督饬天津巡警总局道员赵秉钧先从天津四乡办起，以为各属模范。”[4]后来袁世凯又进一步把警政推广到直隶全省。

当然了，由于警政在整个直隶的推行，袁世凯也在不断加大警政人才培养的规模。为此，他在各个地方创办警察传习所，以此希望造就更多的警政人才。

基于这样的基础，尽管1908年之后袁世凯曾一度失势被摄政王载沣赶回河南彰德，袁世凯最得力的警政干将赵秉钧也被罢职，但北洋集团中的一些人物仍然担任地方的巡警道。这似乎从一个侧面证明了北洋集团在晚清警政建设中的强大影响力。

2 北洋集团与晚清中央警政

晚清中央警政的创设是在1905年，这距离1902年袁世凯为首的直隶地方当局创办警政已经三年过去了。其实，正是以慈禧太后为首的朝廷看到了直隶地方警政建设的成就，才决定在中央办理警政。

事情还要从日俄战争说起。1905年日俄两个帝国主义国家为了争夺中国东北爆发了激烈的战争，结果立宪的日本战胜专制的俄国。一个蕞尔小邦居然在10年内连续击败两个专制大帝国，这不仅刺激俄国人，也大大地刺痛了中国人。于是，慈禧太后决定派五大臣出国考察宪政，但激进的革命党人不愿看到清廷立宪。结果安徽党人中有个叫吴樾的便去北京火车站刺杀出国的五大臣。炸弹响处，血肉横飞。尽管五大臣只是受了点轻伤，但在天子脚下刺杀大臣，确实让朝廷深感震惊。而袁世凯在案发后反应迅速，立即派出赵秉钧等人进京协助破案。不仅如此，袁世凯还从直隶抽调一千多警力赴京师协助维稳。这些慈禧太后都看在眼里，于是在余悸犹存中，她决定在中央成立巡警部，以加强京师治安和统筹全国警政发展。

1905年10月8日，巡警部正式成立。其实巡警部的成立也是在慈禧太后已成惊弓之鸟之时袁世凯抓住时机积极建议的结果。积极建议的袁世凯自然也有自己的如意算盘，结果新成立的巡警部的三个堂官中就有两个是袁世凯的北洋集团中人。其中徐世昌任尚书，赵秉钧为右侍郎。与前文所述赵秉钧相比，徐与袁的关系则更微妙。公事上徐是袁的老部下，私人感情上徐袁二人则是磕头的兄弟、至死不渝的朋友。当然这个时候无论是徐还是赵对袁都是绝对的忠诚，所以徐、赵二人共同主持的巡警部就成了袁世凯在中央的一个坚强堡垒和奥援。

其实徐、赵作为袁的亲信和得力助手，袁世凯创设警政的工作他们基本上都是无役不与。正是基于这样的基础，二人在巡警部的分工与合作自然有着相当的默契。因此，巡警部一经成立，就能够迅速开展一些基础而又有力的工作。概括起来，徐、赵二人主要进行了以下几个方面的努力。

首先是加强巡警部自身组织建设。作为巡警部最高长官的徐世昌认为在巡警部初创之时，“设官分职最为重要，必是大小相维，事权相属，乃能各专责成，徐图美备。”[5]但由于巡警部是在没有多少酝酿和准备的基础上突然成立的，因此其各项工作基本上都要从零开始。为此，徐世昌协调各方力量“参酌外、商官制章程，并考求各国警察规则”[5]编写《巡警部官制章程》，这是巡警部成立后制定的最重要的法律文件。它的出台不仅为巡警部进一步加强自身组织建设提供了法律依据，也为巡警部各部门开展工作提供了法律保障。

其次是指导各省的警政建设。作为全国警政的最高行政机构，巡警部的成立无疑加快了地方警政建设的步伐。但事实上巡警部和各省警政机构之间并非垂直的领导关系，因为各个地方警政建设的领导权是在各地的督抚手中，因此巡警部对地方警政建设的推动只能是以监督和指导的方式进行。即便如此，徐世昌等人依然就自己的职权积极地开展各项工作。鉴于地方警政建设混乱的状况，徐世昌于1906年初拟定了各省绿营改为巡警的方案，上报朝廷获得批准之后开始在各地推行。不仅如此，徐世昌还在各地设立采访官，以及时了解和跟进地方的警政建设。

再次是加强京师的警政建设。前文有述，巡警部的成立与京师地区的治安形势有着直接关系，因此，巡警部成立后加强京师的警政建设以维护京师的治安就成了巡警部的一项重要工作。京师原有的治安机构是成立于1902年的工巡局，但工巡局不是一个单一的治安机构，而更像是一个集市政、警政和司法于一体的“四不像”。有鉴于此，巡警部上奏要求改革，“从前工巡局办事人员皆系兼差，心力既分，职非专畀，故数年以来，一切规模，尚未完密，兹即设立专部，且将整顿各省之警制，京师为首善之区，自应先定额缺，但昭久远，拟请变通旧章，改设额缺。”[7]于是，在获准后徐世昌将内、外城工巡总局改为内、外城巡警总厅。

最后是积极开展警察教育和警学研究。徐世昌认为，“伏维保安之用，警政为先，造就之方，学程最要”。[8]基于这样的思想，徐、赵等人主持的巡警部下面专门设立了一个叫警学司的机构以负责这方面的工作。警学司编译了不少国外警察类的书籍，受此影响，有不少省份还办了警察类杂志对警学警务进行专门探讨。而警察教育方面，其实徐、赵早在直隶之时就积极协助袁世凯培养警政人才。在任职巡警部后，他们除了推动地方进行警察教育外，还积极从日本人川岛浪速手中收回京师的警察教育权。无奈的川岛也只得想让，于是徐、赵等人便将接管的京师巡警学堂改为京师高等巡警学堂，终结了洋人把持京师警察教育的历史。

值得注意的是，巡警部仅仅存在了大约一年的时间就被清末新一轮官制改革的浪潮所吞没，之后，取代巡警部的是一个权力更大的部门——民政部，而巡警部则变成了民政部下面的一个司。毫无疑问，警政在晚清的地位相对下降了，但出任民政部尚书和侍郎的徐、赵而人的权力却扩大了。

3 北洋集团在晚清警政建设中的地位和影响

以袁世凯为首的北洋集团在晚清改革的大潮中善于抓住机遇，与时俱进，所以这个集团在很多方面都颇有成就，而警政建设正是北洋集团在晚清的诸多成就之一。这些成就的取得也决定了其在晚清警政建设中的地位和影响。

北洋集团不仅开创了直隶地方警政，而且也把其办成了全国警政的模范，成了各地争相效仿的对象。甚至后来中央建警从某种意义说也是北洋集团从中建言的结果。

当然，北洋集团积极推进晚清警政建设的动机也许并不单纯，他们除了关注治安体系改革本身之外，可能更多是想从这场改革中捞取政治资本和攫取必要的权力。也许正是这并不单纯的动机注定了北洋集团的悲剧命运。1908年受袁世凯被罢职的影响，北洋集团遭遇重大打击。但历史就是这么具有戏剧性，三年之后的1911年，辛亥革命爆发，走投无路的清政府不得不重新起用袁世凯为内阁总理大臣，而赵秉钧又成了其内阁的民政部大臣。至此，不仅警权，清政府的整个权力都被北洋集团牢牢掌握在了自己的手中，清政府的命运就可想而知了。

参考文献

[1] [2]《创设保定警务局并添设学堂拟订章程呈览折》，《袁世凯奏议》（中），第604页.

[3][4] 廖一中，罗真容整理：《袁世凯奏议》，天津古籍出版社，1987年，第1055、1170页页.

[5][6]徐世昌：《退耕堂政书》，卷 3.

[7] 转引自韩延龙、苏亦工著：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社，2000年，第63页.

[8] 徐世昌.本部奏开办高等巡警学堂情形折.中国第一历史档案馆馆藏.

作者简介

闫长远（1979—），男，河南南阳，讲师，硕士研究生，主要从事中国近现代史研究