中美两国土地征收补偿比较与借鉴

唐烈英　唐立文

摘要：中美两国征地补偿都以保障人民合法财产为理论基础。在美国，尽管征地实践中存在不予补偿的非经济损失，但因补偿对象、标准、方式、支付期限等比较明确合理，所以基本上没有补偿纠纷。我国现行立法没有明确被征地农民是直接受补偿的被征收人，补偿标准、补偿费支付期限等方面的法律规定也含糊不清，这在一定程度上导致实践中被征地农民利益受损现象严重，征补双方矛盾、冲突多发。我国应借鉴美国的征地补偿经验，明确被征地农民为被征收人，对被征地农民蒙受的损失给予合理、甚至大于被征地价值的财产性补偿，采用总体收入和重置资本法来计算土地价值，补偿费由征补双方协商确定后及时到位，增加土地互换等补偿方式，征补纠纷由法院裁决。

关键词：总体收入法；重置资本法；年产值倍数计算法；区片综合地价补偿法

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）09-0068-07

土地是国家存在、发展的必备要素，是人类生产生活的最基础物质保证。一国经济发展、企业成立或扩大、人们兴家繁衍等，都需要土地，这就使不同时期不可避免地会发生不同规模、不同形式的土地兼并、流转等。土地征收，是国家强制取得他人土地所有权的行为，是导致土地所有权向国家流转的方式之一。许多国家的法律对国家征收行为予以允许，但附有严格条件：必须是为了公共利益，必须严格遵循法定程序，必须予以公正补偿。各国经济制度不同，对土地征收条件的具体执行也千差万别。中国与美国都确认并实施国家强制征收土地并给予补偿，但补偿的社会效应有很大不同。本文就中美两国征地补偿的差别进行比较，分析我国征地补偿的弊端并提出完善的建议。

一、美国征地补偿的基本状况评析

1.国家征收补偿的理论基础

1804年《法国民法典》中的著名条款——第545条，在世界法制史上具有立法典范意义。其中“任何人不得被强制出让其所有权”的规定，在资本主义国家确立了私有财产神圣不可侵犯的原则。该条款后来作了修改，增加了“但因公用或者事先得到公正补偿的”所有权人，可以被国家强制其出让所有权的规定。①这一规定引导了资本主义世界私法公法化、所有权社会化的立法趋势。美国与法国分属成文法与不成文法两大法系，但《法国民法典》第545条确认的私有财产神圣不可侵犯原则，以及该条款修改后确认的国家为公用且在事前为公正补偿的，即有强制他人出让所有权的公权力的规定，在美国同样得到承认和贯彻。

在私有财产神圣不可侵犯原则下，个人所有权作为神圣的私权高于一切，受国家法律保护，个人不可能被强制出让其所有权。然而，私有财产并非完全是所有权人私下创造的。社会创造的财富归私人享有，整个社会的和谐与协调，都要求神圣不可侵犯的私有财产必须从属于社会经济利益增长和经济效益提高的需要。当社会经济发展到个人财产所有权属性由绝对化向社会化转变时，土地所有权绝对受法律保护的理论逐步过渡、发展为私权利受限制理论。私权必须服从社会要求，才能维持私有财产所有权有序行使的目标。私权也只有在良好的社会秩序下才能有效地实现其利益和效益的最大化。要建立良序社会，必要时需要特定的个人为了社会公共利益而限制甚至放弃自己的私人所有权及其利益。这就为任何一国政府包括美国政府有权征收个人享有所有权的土地奠定了理论基础。

国家征收土地，意味着被征地人要丧失土地所有权，但并不意味着土地所有权的丧失是无偿的。任何社会成员的财产权利都平等地受国家法律保护，当公共利益产生的义务或者说负担在特定情况下不得不由个别人承担，个别人的合法利益不得已而遭受特殊损失时，该损失当然应该由每一位公民负担，即应由国家财政给予补偿，从而使个别人承担公益损失转化为全社会成员公平负担公益损失。这就是美国征收私人土地时必须给予土地所有权因公共利益被强制剥夺者合理补偿的基础理论。

2.补偿价格及价格的确定

美国宪法中没有独立的财产权条款，也没有关于土地征收补偿的规定，但其宪法修正案中有“不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”，“不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用”的明确规定。②为了公共利益，经正当法律程序，国家可以征收他人所有的财产，那么如何补偿才为公平？在美国，征收土地时不以土地原用途而以土地的市场价格（或者说是以土地的“公平市场价”）为补偿标准的，即为公平补偿。

市场是商品、货物集中流动的地方，市场价格因供需等因素而时有波动。在美国，土地市场价格主要采用专业土地评估人员评估的方法确定，征收机关与被征地人都有权聘请土地评估人员。专业土地评估人员各自客观、公正地出具评估报告，不受征收机关左右。当征地人与被征地人双方聘请的土地评估人员作出的评估报告不一致时，土地征收补偿额由双方协商；补偿数额有争议、双方无法协商一致时，由法院组成陪审团或者仲裁法庭裁定。法院是最终裁决机关。对于征补双方的争议，法院或专业土地评估机构一般采用三种方法来确定土地的公平市场价格：售价比较法、总体收入法、重置资本法。③一般认为这三种方法计算的结果应大致相当，但实际上总会有差异。因为在土地交易市场上，不同位置土地的情况千差万别，市场价格随时上涨或下降，进行准确评估所需的信息不易获得，所获得的信息也并非完全准确。不同的土地征收补偿采取的评估方法并不完全相同。实践中，确定土地市场价格的三种方法中，若有可信证据显示某种评估方法的信息是确切的，最高法院就往往采信该方法。美国土地征收中的土地评估及由法院裁定的土地补偿价格，当事人双方一般都能接受而不会认为显失公平。

3.补偿范围

所谓“公平市场价格”，是指在通常情况下，自愿购买方支付给自愿出卖方的出卖物的价值。现实中存在的问题是，被征收的土地并非所有权人自愿出卖之物，而是被强制征收的。土地所有权被强制征收决非在公平的市场中进行，又谈何“市场价格”乃至“公平市场价格”？在自愿买卖的公平市场上，出卖物的价格往往就是其本身的价值。被强制征收的土地，其价格不仅包括土地的现有价值，而且包括被征地的预期收益、未来盈利的价值。即是说，土地被强制征收，肯定会影响土地所有权人现实的和预期的收益，同时还会导致被征地人人身或财产方面的各种附带损失，如被征地人搬迁后会失去原有人际关系所带来的潜在利益，搬迁会导致农地正常的生产收益损失，商业网点的拆迁、不正常营业等还会造成原先顾客的流失，搬迁者还会失去因与被征地相邻的土地所有者、经营者之间进行协作而带来的可得利益等。在征补双方对补偿无争议时，如何补偿是征收人与被征地人之间的事。当征补双方就补偿发生争议而需要法院进行裁决时，美国法院一般以被征地人遭受的损失而不以征收人获得的利益为衡量“公正补偿”的标准。其理由在于：征收人获得的利益有时在短时间内难以衡量。没有利益，征收人为什么实施征收？征收人没有获得利益，其损失也不应当由被征地人承担。被征地人遭受的损失尤其是直接损失显而易见，这种损失是由征收人的积极征收行为造成的，被征地人只能被动地承受。

在美国，被征地人得到的补偿往往大于被征地的实际价值，补偿金额往往大于土地的公平市场价格，补偿范围包括土地未来的预期收益，这实际上就包括了土地开发所增加的价值。当今世界上，各国对土地开发所带来的增值应否给予补偿，多数持否定态度。不过，美国倾向于充分保护被征地人的利益，将土地开发增值看作原土地权利的重要组成部分而予以补偿。这种对土地开发的增值利益予以补偿的做法，实质上是扩大了被征地人土地权利的保护，对被征地给予了比较全面、充分的补偿。

4.没有计入补偿范围的非经济损失

不管采用哪种计算方法，美国对被征地的补偿都只计算被征地人的经济损失而不包括非经济损失。被征地人搬迁到其他住处后，其在原居住地的安全感和依赖感、与原邻居的情感交流、在原住所地的就业和经营机会、原来的生产技能（如农地经营技能）等，其搬迁后增加的交通成本、重新寻求新的谋生方式的成本等，这些非经济损失因人而异，难以用数字计量、评估，无法给予补偿，因而美国未将其列入经济补偿范围。可以说，美国的“公平补偿”也难以保障被征地人合法的私有财产不受损失。事实上，全面、充分的补偿有可能还达不到将被征地“恢复原状”的保障水平。

5.补偿费的支付

在美国，土地征收补偿费直接支付给被征地人。至于是否由征收人直接交给被征地人，分情况而定：征收人与被征地人就补偿数额达成一致的，补偿费由征收人直接支付给被征地人；双方就土地补偿费数额发生争议而由法院裁决的，为了保护被征地人利益，裁决下达前，征收人须先将补偿费交存于法院，裁决下达后由法院交付给被征地人。土地补偿费一般是一次性支付，双方也可以签订按年支付的分期付款合同。不管哪种支付方式，土地补偿费都是直接给予被征地人。“公平补偿”还包括及时补偿，政府必须在征地时即以现金形式支付。补偿推迟的，须按照合理利率支付补偿费利息，当市场利率超过法定利率时，还须按照市场利率计算利息。

6.补偿方式

美国土地征收以货币补偿为主。除货币补偿外，被征地人还可以选择土地互换的补偿方式，即征收人提供与被征地价值相等、大致相等甚至大于被征地价值的土地作为补偿。

7.补偿纠纷

美国土地征收中由于补偿价格由双方确定，补偿范围大于被征地实际价值，补偿费用支付及时、到位等，所以尽管征地补偿也会给被征地人造成一定的损失甚至损害，但征地中因“公正补偿”而引发的矛盾、冲突并不普遍。④

二、我国征地补偿立法及实况简评

1.征收补偿的基本理论

中美两国经济制度不同。我国不存在私人土地所有权，城市土地属于国家所有。我国土地所有权的流转只有一种方式和一个方向：即集体土地所有权经征收转变为国家土地所有权。因此，我国没有像美国那样的土地所有权流转市场。我国土地征收同样遵循着国际立法所确定的征收条件，给予补偿也是土地征收的必要、合法要件之一。在我国，关于征地补偿的通说认为，土地征收虽具有强行性特征，但与罚没等强制取得物权的方式有本质区别，在市场经济条件下，土地征收属于广义的土地商品流转，应当符合市场经济等价交换的基本规律；如果对被征收人不给予公正补偿，就变成了对其合法财产的无偿剥夺，不仅违反宪法的基本原则，也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。可见，我国土地征收补偿理论也是从保障人民合法财产出发的，这一点与美国征地补偿理论似乎并无二致。

2.补偿费数额的确定方法

在我国，征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和地上青苗补偿费四部分。地上附着物补偿费和青苗补偿费是根据实物的价值一次性补偿的。土地补偿费和安置补助费，按照被征地的原用途，以“需要安置的农民保持原有生活水平”为补偿原则，最初采用年产值倍数计算法，后来又采用区片综合地价的补偿方法。⑤

年产值倍数计算法主要以被征地前土地的平均年产值倍数来计算补偿费数额。我国《土地管理法》规定了“将耕地补偿费增加为被征用前三年平均年产值的6至10倍；安置补助费增加为被征用前三年平均年产值的4至6倍”的土地征收补偿标准。我国农地每亩年产值总体不高，按年产值倍数支付土地补偿费和安置补助费，很难使需要安置的农民保持原有生活水平。为此，我国经三次修改的《土地管理法》都规定，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费；同时，国务院还有权“根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”。增加后的土地补偿费和安置补助费的总和，2004年《土地管理法》规定“不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”《土地管理法》及国务院的规定至少表明两点：按照现行标准，征地补偿费即使达法定上限，也有可能使需要安置的农民不能保持原有生活水平；经征收转为国有土地、实行有偿使用的土地，其收入高于被征收集体土地的补偿费。当被征地有偿出让收入高于征地补偿费，补偿费难以维持被征地农民原有生活水平时，按照国务院的规定，应当给予被征地农民补贴。然而，如何补贴？补贴多少？以何种方式计算补贴？具体的补贴规定由谁作出、由谁执行？在征收补偿实践中，有无地方政府支付过补贴？这许许多多的问题，其答案都尚不确定，有的答案甚至是否定的。

为了解决年产值倍数计算法补偿费标准偏低、同地不同价、补偿的随意性较大等突出问题，国土资源部2005年颁行的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》中明确规定，“制订征地统一年产值标准和区片综合地价目的是为征地补偿提供依据，直接为征地服务”，区片综合地价是“考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算”而定出的征地补偿价格。

除年产值倍数和区片综合地价这两种计算补偿费的方法外，我国《物权法》还规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费和安置补助费。《物权法》的规定效力更高，也更实际：不管是采用年产值倍数法还是区片综合地价法，征地中，至少应当足额支付补偿费用。至于计算足额的标准或依据是什么，《物权法》没有具体规定。

3.集体土地的被征收人

征收集体所有的土地，具体执行征收的主体是各级政府。按照现行法律，土地补偿费应当支付给被征收人，但谁是被征收人呢？是农村集体经济组织，还是其成员——农民？我国《土地管理法》规定了四项征地补偿费，却没有明确被征收人。我国《物权法》规定，因不动产被征收而使用益物权消灭的，用益物权人有权依法获得相应补偿；《物权法》和《农村土地承包法》都授予土地承包经营权人在承包地被征收时依法获得相应补偿的权利；《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有。⑥集体土地征收过程中，无论是获得足额补偿的人，还是获得相应补偿的人，是否都是被征收人？是不是只有直接获得土地补偿费的集体经济组织，才是被征收人？对此，与征地补偿相关的法律、法规如《土地管理法》《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法实施条例》等都没有作出明确规定。

4.土地补偿费的分配

因征地而划归农村集体经济组织所有的土地补偿费是否要分配给被征地农民？对此，我国土地基本法以及《土地管理法实施条例》等均未明确规定。按照最高人民法院颁布的与审理农村土地承包纠纷相关的解释，对因征地“已经收到的土地补偿费”，农村集体经济组织“可以”而不是“应当”在本集体经济组织内部分配。⑦这就使土地补偿费是否分配，由农村集体经济组织而不是由被征地农民决定。2004年国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《补偿安置意见》）中提出了土地补偿费主要用于被征地农户的原则，明确规定：“土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”这一规定意味着：农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费才必须全部用于被征地农民；农村集体经济组织还存在的，土地补偿费就主要而不是全部用于被征地农户，必须进行分配；这里的“分配”，并不只是被征地农户之间的分配，还包括农村集体经济组织与其成员之间的分配。

地方征地实践中，各省级政府根据《补偿安置意见》的授权，区分土地被全部征收或部分征收、土地被征收后是否撤销农村集体经济组织建制等情况，大都规定“土地补偿费80%分配给被征地农户”，也有个别省份的规定与此不同，如湖南省规定分配比例为“不少于75%”，海南省的分配比例为70%，剩余的20%—25%，或者“平均分配给征地补偿方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”，或者“留给村集体经济组织”。⑧各省征地补偿费分配意见表明，即使土地补偿费是足额支付给集体经济组织的，经分配后，完全失去土地的被征地农民至多也只能得到80%的补偿费，而得不到《物权法》规定的足额补偿。

5.土地补偿费的支付

按照我国现行法律，土地征收法律关系主体有征收人、被征收人和建设用地单位（人），征地方案由“市、县级以上的政府批准”，征地补偿、安置方案由“市、县级政府”组织实施征地方案时会同“有关部门”拟订。那么，到底谁是具体的集体土地征收人？是批准征地方案的“市、县级以上人民政府”，还是拟订补偿方案、组织实施征地方案的“有关部门”？按照《土地管理法实施条例》的规定，征收土地的各项费用，应当自征地补偿、安置方案被批准之日起3个月内全额支付。由此产生了一系列亟待解决的问题：建设用地单位将征地的各项费用全额支付给谁？支付给征收人——“市、县级以上人民政府”“市、县级人民政府”“有关部门”，还是支付给作为被征收人的集体经济组织或被征地农民？支付给征收人的，何时发放给被征地集体（农民）？支付给被征地集体经济组织的，何时分配给被征地农民？在征收集体土地实践中，有多少征地费用是在3个月内发放到了被征地农民手中的？

6.征收补偿矛盾、冲突及纠纷的解决

征地实践中，土地补偿费经市、县或乡政府拨付给农村集体经济组织的过程中，经常出现被侵占、截留、拖欠的现象。从理论上讲，土地补偿费等合法收入，应当依法受到司法保护。但是，最高人民法院发布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定，被截留、拖欠的土地补偿费，因为还不是“已经收到的土地补偿费”，所以不属于法院管辖范围，被征地农民起诉的，法院不予受理。土地补偿费事关被征地农民的生计和生存权益，实践中不能及时、足额获得土地补偿费的被征地农民投诉无门而只得求助于政府，由此引发了一系列上访或越级上访事件，有的甚至采取更为激烈的方式，在一定程度上影响了社会稳定和农村经济健康发展。这类问题，必须尽快解决。

三、美国征地补偿的经验借鉴

基于以上分析，我们或许可以从美国征地补偿实践中得到以下启示。

1.明确将被征地农民作为被征收人

美国实行生产资料私有制，在土地征收法律关系中，国家是征收人，土地所有权人是被征收人。在我国，集体土地附着有保障本集体经济组织成员的生存权和土地收益权的功能。农民对集体土地享有所有权的同时，还享有使用权、承包经营权、收益权等。国家征收集体土地，从理论上讲，意味着农村集体经济组织将丧失土地所有权；从实际情况看，当集体土地全部由其成员占有、使用、承包耕种时，更意味着该集体经济组织的成员——农民将丧失土地使用权、土地利益及收益权等，乃至丧失生存保障权，从而对农民的财产造成直接、重大损失。换言之，集体经济组织丧失土地所有权，就意味着该集体的农民将失去生产生活依靠。

按照土地征收须补偿实际物质损失的原则，我国的土地征收不仅要补偿集体经济组织，还应当对农民的财产损失进行补偿。我国征地与美国不同的是，不仅要对土地所有权人、还应当对土地使用权人进行补偿。土地补偿费应当支付给被征收人。我国《农村土地承包法》和《物权法》都把因承包地被征收而依法获得相应补偿的权利直接授予了农地承包经营户，《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，《补偿安置意见》规定归集体经济组织所有的土地补偿费必须分配给本集体组织成员。这些规定表明，只要征收土地，补偿费就需要、也必须给予并不直接享有集体土地所有权的被征地农民。但是，有关农地征收的这些法律、法规都没有明确规定被征收人。这不符合我国农村土地占有、使用、收益等实际利用情况，违背了土地征收须补偿实际物质损失的原则，也与有关规定相冲突。既然不管以什么方式都要对被征地农民给予补偿，那为什么不直接将被征地农民规定为被征收人呢？

从我国农村土地利用实际出发，立法应当将被征地农民明确作为被征收人。将被征地农民明确为被征收人的意义在于，使被征地农民有权直接与征收人签订征地补偿合同，就征地的各项损失、补偿费用等直接与征收人进行协商；土地补偿费由征收人直接支付给被征地农民，取消补偿费分配程序。

2.修改补偿费计算方法

我国按照被征地原用途，采取年产值倍数和区片综合地价法计算被征地的补偿价格或费用，这有失妥当。首先，按年产值倍数法计算的补偿费数额低于土地的真实价值：土地被征收后，农民不可能再务农，其重新就业的成本与原土地产值并无关联；按年产值倍数法计算的土地补偿费和安置补助费事实上很难包括农民进城后的医疗、失业（或再就业）、养老等费用，难以保障其生计。其次，征地补偿具有民事法律关系性质，区片综合地价法计算的被征地价格却不由征补关系当事人双方协商确定，具有浓厚的行政色彩。并且，区片综合地价的性质不明确：地价，一般理解为土地所有权的价格（相当于土地补偿费），将征地安置补助费综合于其中，意味着被征地农民获得土地补偿费后不能再获取失地安置费，这就使被征地农民的补偿费没有提高，反而降低了。实践中许多地区计算区片综合地价补偿费的方法，仍以土地产值为基础，其补偿金额与土地市场价格相去甚远。最后，农业用地转化为建设用地后，其价值大大增加，土地出让金远远高于依原农业用途确定的补偿数额。以农地原用途为标准、以耕地产值为基数计算征地补偿费，会使失地又失业的农民不能分享土地增值利益，土地改变用途后的增值收益由政府、征收机关和建设单位分享，既难以实现“需要安置的农民保持原有生活水平”的立法初衷，又有违公平补偿原则。

我国没有土地所有权流转市场，完全采用美国的售价比较法、总体收入法、重置资本法来计算征地补偿费用并不现实，但可以综合借鉴总体收入、重置资本等方法来计算征地补偿费，即先按土地被征收前若干年产值、征收后若干年预期收入来计算社会平均资本回报率，再按更换或重新获取被征农用地、重建家园宅基地所需要的费用来确定被征地补偿，两部分相加，即是征地、安置补偿费。如此，就有可能使被征地农民既保持原有生活水平，又在一定程度上分享到土地增值利益。

3.改政府单方定价为征补双方协商定价

我国征收集体土地的价格，由批准征地的市、县级以上的人民政府在征地方案中确定；市、县人民政府组织实施征地方案时，将被征地的“补偿标准、农业人员安置办法和办理征收补偿的期限等，在被征用土地所在地乡（镇）、村予以公告”；被征土地的权利人必须在“规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；被征土地权利人“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。⑨即是说，征地补偿价格以及对补偿价格的争议，都是由征收人决定、裁决。

政府作为代表国家行使权力的土地征收人，其单方确定被征地价格并对补偿费争议自调自裁，这种做法不尽合理：政府部门很容易从国家利益、部门利益出发而不兼顾被征地农民及其集体经济组织的利益，容易孤陋寡闻、偏听偏信、一意孤行，从而影响甚至损害被征地农民的合法权益。

对于征地补偿标准或者具体补偿费的确定，我国应当借鉴美国的土地价值评估机制和争议裁判机制，由专业土地评估人员对土地价值或价格进行评估，征收人与被征地农民双方都有权聘请土地评估人员。具体的征地补偿费数额应当由征补双方协商，双方就征地补偿费数额发生争议，不能协商一致的，由审判机关裁判，不能由政府部门裁决。

4.增加补偿方式

我国集体土地征收补偿主要采取货币补偿方式。作为传统的农业大国，我国很多有农业经营经验的中老年农民一直以农谋生，其土地被征收而获得货币补偿后，很难再谋得第二生存方式，只好坐吃山空，久而久之，生存将难以为继。同时，很多农村青年外出读书或打工挣钱，其视野开阔，谋生能力强，不愿从事农业，往往期待分在自己名下使用的农地被征收，以获取补偿。针对这两种情况，我国征地补偿中可以借鉴美国以货币补偿为主、土地互换为辅的补偿方式。在实践中，我国已经有以城镇房屋宅基地换取农村宅基地，并且只补偿房屋所有权的做法。将土地互换增加为征地补偿方式后，可以扩大土地征收范围，使征收不限于规划区内，还可以征收规划区外搁荒的农地，用于规划区内的征地补偿。同时，给被征地人以选择的权利：以农为生、不愿意选择货币补偿的，由征收人提供与被征地价值相等或大致相等的土地作为补偿，或者提供大于被征地价值的土地，由被征地人在一定时期内反过来给征收人相应补偿，或者与其他补偿相抵。

5.补偿费支付及时、到位

尽管我国法律中有自征地补偿、安置方案被批准之日起3个月内全额支付补偿费的规定，但征收实践中征地补偿费几乎就没有、似乎也不可能在3个月内就发放到被征地农民手中。有的征地补偿费到达被征地集体经济组织后，因各种原因，经数月甚至数年也没有分配到被征地农民手中。征地“公平补偿”应当包括及时补偿。在这一点上，我国应当借鉴美国的做法：以货币方式补偿的，征地补偿费应当在征收时即以现金或者能够及时支取现金的银行卡的形式支付给被征地农民；因补偿费数额发生争议的，征收人须先将补偿费交于法院或征补双方确定的第三人提存，判决或裁决生效后由法院或第三人将补偿费直接交付被征地农民；征收人推迟补偿的，补偿费应当按照银行规定的滞纳金利率计算利息，如果市场利率超过法定利率，则按市场利率计算滞纳金，以敦促征收人及时支付土地补偿费，维护被征收人权益。

6.征地补偿纠纷由法院裁决

在我国，某集体土地是否被征收、征收的多少、征收后的用途等，均由批准征地的市、县级以上政府在征地方案中确定，而不事先征求被征地地区农民的意见。只有在按照征收方案拟订征地补偿、安置方案后，才予以公告、听取意见。这时，主要是听取补偿、安置的意见。其实，生活、耕作在被征土地上的农民，其对土地的地势走向、土地性能、如何能够最大限度地发挥作用等，应该说是非常熟悉，其对征地补偿应该有发言权。国家为重点建设项目、军事设施以及其他具体建设项目而征地，在确定征地方案前，如果征求被征地范围内的农民等当地人的意见，有可能获得最佳用地方案。

在征地方案遭遇民众不理解，补偿、安置方案遭到反对，土地补偿费没有及时到位等情况下，即使国家有权为了公共利益而强制征收集体土地，对于因征收、补偿而发生的争议，也应当交司法机关处理，而不能由征收人自裁自决，即不能将征地、补偿、安置纠纷拒之于法院受理范围之外。只有赋予被征地农民申请复议、起诉、投诉的合法权利，只有使征地纠纷由征收人以外的第三方裁判，才能保证被征地农民在其合法权益受到侵害时，有胆量、有勇气直接行使诉讼权利。至少，这样做实现了征地补偿形式上的公平。只有当第三方的裁决结果与征收人的意见一致时，才可能让被征地农民心悦诚服。

四、结语

综上所述，在我国现代经济建设中，广大农民发挥了不容忽视、不可或缺的重要作用。农地利益是农民生存的基本利益。因社会发展而需要强制征收农村集体土地时，我国应适当借鉴美国征地补偿的成功经验，对被征地农民蒙受的损失给予合理、甚至大于被征地价值的财产性补偿，补偿费要及时到位，以避免征补双方发生矛盾、冲突。维护被征地农民的切身利益，是实现社会公平正义的要求，也是维护社会稳定之必需。

注释

①《法国民法典》第545条规定：“任何人不得被强制出让其所有权；但因公用或者事先得到公正补偿的，不在此限。”②参见美国宪法修正案第14条、第5条。③售价比较法，即参考新近出售的同类土地的销售价格，对被征地的价格作出相应调整。总体收入法，即将被征地当时的价值、预期收入等转化为资本现值，不仅计算土地当前的收入，还计算社会平均资本回报率下投资于该被征地而可能获得的收入。重置资本法，即先计算土地市场上更换或重新购置被征地所需要的费用，再加上因征收土地而产生的各种有形或无形损耗的费用。④在美国，2000年发生的著名的Kelo v.New London征收案，经新伦敦市高级法院、康涅狄格州最高法院、美国联邦最高法院审理后作出了判决。该案在美国理论界和司法界引起了轩然大波，引发人们关注土地征收，并引发了许多州改革土地征收法案。不过，该案中最具争议的问题并非补偿，而是征收是否符合公用。另外，著名的Hawaii Housing Authority v.Midkiff和Berman v.Parker等征地引发的诉讼，也都不是有关补偿是否充分、合理、到位的争议，而主要与征地目的有关。⑤参见我国1986年《土地管理法》及其1988年修订案第29条，1998年、2004年两次修正后的《土地管理法》第47条第5款。⑥参见我国《土地管理法实施条例》第26条，《物权法》第121条、第132条，《农村土地承包法》第16条。⑦参见最高人民法院发布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条。⑧参见山西省出台的《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第12条、第13条，河南省人民政府办公厅发布的《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》，吉林省农委制定、省政府转发的《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》，湖南省人民政府办公厅发布的《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》，海南省人民政府印发的《海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法》。⑨参见2011年国务院颁布实施的《土地管理法实施条例》第25条第1—3款。

参考文献

[1]邹爱华.美国土地征收法的新发展及其对我国的启示[J].现代法学，2013，（4）.

[2]唐烈英，陈华杰.房地产法实务教程[M].北京：中国人民大学出版社，2012.61.

[3]郑尚元.土地上生存权之解读——农村土地承包经营权之权利性质分析[J].清华法学，2012，（3）.

[4]谢根成，杨紫.土地承包经营权转让制度存在的问题及对策[J].管理学刊，2013，（1）.

[5]邹爱华.土地征收商业化的含义及种类[J].湖北大学学报，2013，（1）.