土地整治纠纷之农民参与解决路径研究

石峡等

摘要：土地整治纠纷表现为土地整治过程中各权益主体间的利益对抗或冲突，且伴随着农村社会结构和土地制度变迁呈现阶段性特征。土地整治纠纷多由农地产权细碎和利益分化所引发，并导致农地利用过程中的“反公地悲剧”。解决土地整治纠纷是一个庞大的、复杂的系统工程，既要结合当前土地整治纠纷的特征，构建适合当下、顺应社会结构变化趋势的多元化解决机制，又需要相关的政策支持和法律法规的不断完善，不仅涉及政策、法律之间的协调，也涉及解决途径之间相互转换和融通。要鼓励农民参与土地整治、土地流转等土地公共政策的制定，不断培养农村社会资本、依靠农民自治解决土地整治纠纷。

关键词：土地整治纠纷；反公地悲剧；统合；农民参与

中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）09-0062-06

土地是财富之源，是农民的“命根子”，特别在农村社会保障制度尚未建立和完善之前，土地仍然是农民赖以生存的基本的资源依托。农民对土地的利益诉求自古以来从未消失，且随着土地利用状态及价值的变化不断改变。在农村社会结构及土地制度变迁的背景下，农地细碎化和农民利益分化程度不断加深，农民之间的利益摩擦和冲突逐渐增多。土地整治纠纷作为农民利益诉求差异化结果的体现，近来成为各界关注的焦点。土地整治纠纷的产生具有复杂的社会原因和历史原因，其根源是由农民细碎的产权和千差万别的利益诉求所引发，阻碍了土地整治的顺利开展。另外，制度不完善和管理上的混乱等外部影响也决定了土地整治纠纷的解决需要从农村社会结构、土地制度建设、法律和社会治理等多方面综合考虑。

学者们的研究都集中在农村土地纠纷的系统分析上，鲜有针对土地整治纠纷的相关研究。在农村土地纠纷分类方面，蔡虹在其《农村土地纠纷及其解决机制研究》中把农村土地纠纷产生的原因作为类型划分标准，将土地纠纷划分为：“因法律和政策引起的纠纷”“因土地承包引起的纠纷”“因土地征收补偿引起的纠纷”以及“因土地所有权不明引起的纠纷”等四类。梅东海根据纠纷主体不同，将其划分为农户—农户或村—村、农户—村民小组（土地的集体所有者）、农民—基层组织及干部、农民—较高层政府及其土地主管部门、农民—资本持有者等五个类别的土地纠纷；在纠纷的起因方面，周艳波认为，土地纠纷的重要原因在与城市化进程加快和经济发展导致的资源紧张；而叶惟指出农村土地纠纷的产生有诸多复杂的社会历史原因，制度设计以及管理上的混乱使得其问题格外突出；白呈明认为农村土地纠纷最为主要的原因在于土地经济利益的不同诉求与矛盾，由于利益上的差异存在，纠纷便显得不可避免；在纠纷的解决机制方面，刘祖云、陈明等认为调整土地管理和人地关系的制度应成为解决问题的首选机制，并从三个方面进行构建，一是以土地法律、法规及国家和地方政府的相关土地政策为核心的正式规则的建构；二是以农村土地文化、人地关系等传统元素为核心的非正式规则的确立；三是在正式规则的建构中，解决当下的“制度掣肘”与“政策打架”等问题；杜国明、杨建广认为，应建立多元化的纠纷解决机制，其中，通过“行政裁决制度”解决征地纠纷，相比其他救济手段更具优势；李长健、曹俊则认为农村土地承包纠纷“仲裁解决机制”具有比较优势，应该成为当前农村土地承包纠纷首选的解决机制。

综上所述，本研究试图对土地整治纠纷做针对性的研究，在构建土地整治纠纷理论解释框架的基础上，分析土地整治纠纷的演变及阶段性特征，探求土地整治纠纷的产生根源及生成机制，并结合农村社会结构特征，提出土地整治纠纷的解决思路及实现路径。

一、土地整治纠纷的理论框架

过多的权利削减福利的悖论被赫勒成为“反公地悲剧”，他发现：“私有产权能提高社会福利，过多的所有权却造成反效果，即破坏市场，阻碍创新，消耗生命”。“反公地悲剧”理论模型（The Tragedy of Anti-Commons）由美国经济学家赫勒教授（ Michael. A.Heller）在1998年提出。他指出，哈丁教授的“公地悲剧”虽说明了人们过度利用（overuse）公共资源的恶果，但却忽视了资源未被充分利用（underuse）的可能性。公地内，存在着很多权利所有者，为了达到某种目的，每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍，导致资源利用低效无效或不能利用而闲置浪费的情况，出现资源未能被充分利用的困境，即发生“反公地悲剧”。

“反公地悲剧”产生的原因在于产权细碎，表现为分散的利益诉求。我国农村土地所有权、承包权和经营权三权分离的制度特征和小农生产方式的现实存在是土地整治纠纷产生的制度前提和社会基础。农村土地集体所有的“公地”特性和农民农地产权细碎、利益诉求分化等特征，极易在土地整治过程中引发土地权益主体间的利益摩擦或冲突，抑制了土地整治多目标的实现，最终导致农地资源的利用不足甚至浪费，引发“反公地悲剧”。

二、土地整治纠纷的系统性认知

土地整治纠纷是伴随着农民承包经营权的物权化进程而产生的。自2004年农业税费改革后，土地整治纠纷无论从数量、规模、频率还是程度上都出现扩大化的趋势。农业税的取消及发放各种补贴等惠农政策，一方面确实减轻了农民负担，使农民得到切实的好处；但另一方面，取消农业税也带来了消极的后果，即导致自20世纪80年代开始实施的双层经营体制“名存实亡”。农民被赋予更多抽象的权利，导致农村土地利用的“反公地悲剧”，围绕着土地收益及决定土地收益背后的权利安排，各方进行了激烈博弈。

（一）土地整治纠纷的类型

按照土地整治纠纷引发的原因将其划分为三类：第一类是因土地整治提供的公共品与千家万户农民的需求难以对接引发的纠纷。纠纷的主体多发生于土地整治公共品受益方农民与土地整治公共品供给方政府之间的矛盾纠纷，凸显了农民需求的重要性。纠纷的原因主要是当前“自上而下”的政府主导模式下，具有严格技术标准的土地整治“公共品”，极有可能与当地的自然条件和生产方式不相适宜，即与农民的诉求难以对接。这类纠纷的解决应着力构建有效的土地整治公众参与机制，尤其在土地整治的规划及实施阶段强化农民参与，构建以农民需求为导向的土地整治公共品供给机制，提高供给的针对性。

第二类是因土地整治实施过程中涉及到的占地及田块变动等引发的利益纠纷。这类矛盾主要发生在农民之间，原因是由土地整治改进公共福利的目标与农民千差万别的个体利益目标之间存在错位引发。这类纠纷属于治理性问题，解决的着力点在于整合农民细碎的农地产权和统合农民分化利益。

第三类是因土地整治后期管护问题而引发的纠纷。这类纠纷的主体多在农民与地方国土部门之间，凸显了“自上而下”的政府主导模式的缺陷。土地整治经土地整治中心验收后将土地整治所建设的灌溉、电力等设施移交村集体管护，并由村委签字确认，但对于农民个体，管护主体仍然是模糊的，缺乏管护动机。最终，当由农业基础设施遭到损坏或使用寿命缩短而农民无法使用时，土地整治纠纷表现为农民向国土部门表达不满。这类纠纷的解决应着力改变土地整治“自上而下”的政府主导模式逐步向以农民主导转变，同时鼓励土地向种田大户、家庭农场和农业企业流转，明确新型经营主体作为土地整治后期管护主体，明细其责权利，激发农民管护的积极性。

（二）土地整治纠纷的演变及生成机制

1.土地整治纠纷演变及阶段性特征分析

土地整治纠纷是社会问题、土地制度建设问题和法律问题的相互交织，其演变过程受这些外部性因素影响呈现阶段性特征。本研究从1980年代至今这一时期的农村社会结构、土地制度以及相关政策等方面的变化特点出发，分析其对土地整治纠纷演变的影响，剖析土地整治纠纷的产生根源及生成机制。

1980年代开始实施的“家庭联产承包责任制”实质上是对传统生产方式的复归，也是土地整治纠纷产生的制度性诱因。1980年代到20世纪90年代初，这一时期农村并没有出现大的人口流动，农民的生活中心仍在农村，务农仍是其生活的主要来源。农村土地纠纷主要集中于农业生产与日常生活的“接触性纠纷”，如田地边界纷争、取水排水纠纷等，且纠纷的数量和发生频率较之前都有明显的上升。“家庭联产承包责任制”一方面提高了农民投入劳动的积极性，另一方面，使得家庭之间在日常交往和生产合作中更加强调各自的利益，不愿谦让。但农村熟人社会的特点，使得纠纷一旦发生，各种纠纷解决机制马上就能启动，因此，纠纷的规模、强度一般不大；20世纪90年代初，社会主义市场经济体制的确立促使农村人口开始大规模流动，农村土地纠纷范围更具广泛性，主要集中于宅基地纠纷、土地征收补偿引发的纠纷；纠纷的主体也呈现多样性的特点，从前期的农民之间演变为农民与村集体、村干部、土地征收单位等多个利益主体之间的纠纷，纠纷的规模和强度也都较上一时期有所扩大。正是这个阶段的经济社会发展特点，加剧了我国人多地少的基本国情下，用地需求不断增长与坚守18亿亩耕地红线刚性任务之间的矛盾，成为土地整治实施的现实背景。

1998年国家开始实施土地整治战略，目的主要是为了增加耕地，保障粮食安全，内容则主要是平整土地、修建机耕路、水利灌溉设施以方便耕作。而1998年到2004年农业税费改革之前是农民负担最重的几年，农民在农业生产上的积极性并不高。土地承包权利所产生的利益少、外出务工给农民带来的可观收入远超农业生产，导致这一阶段农民甚至不认为获得承包地是“权利”，很多农户都不愿意要田，将种田看做是负担，普遍把自己的承包地流转出去，甚至“撂荒”。这一时期，土地整治纠纷已开始出现，但无论从频次、规模还是强度上都不突出，仅体现在整治后新增耕地的分配及利益调整矛盾等方面。尽管当时农村土地二轮承包将“土地承包期延长为三十年”的政策在一定程度上限制了村组集体调解平衡农户利益关系的手段，但基于土地上的农民利益关系还没有固化，土地调整也还是很普遍的情况，村集体可以通过收缴农业税和土地调整等手段来化解利益矛盾和冲突。

2004年农村税费改革是土地整治纠纷演变的重要节点。从这一年开始土地整治纠纷发生的频次、范围规模和强度都进一步扩大。主要原因，一方面，取消农业税、发放惠农补贴等一系列惠农政策的出台，促使部分农民回流，农民从在土地上求生存变为求发展。土地流转租金的不断走高，诱致农民因为利益而开始注重“权利”。农业税的取消也意味着集体组织失去了与农民之间的经济联系，丧失了调整利益矛盾的手段，其权力的弱化直接导致纠纷解决功能的降低；另一方面，经过土地承包经营权被纳入《物权法》保护范围、二轮承包经营权证及十七届三中全会将承包关系由“三十年”变为“永久不变”的决定，实际上是将土地利益结构固化下来。土地整治需要面对千家万户的利益，而土地承包经营权的物权化加深了农地产权细碎化和农民利益分化的程度，将集体切割为分散的利益格局必然会产生土地冲突，并进而演变成农户之间的利益算计甚至博弈。

集体所有权被虚化、乡镇机构改革以及农民在土地上被赋予更多权利等一系列变化使农民受益的同时，也提高了集体行动成本，并成为当前农村土地纠纷数量、规模、频率和强度扩大化的诱因。另外，农民所处的弱势处境使其难以参与土地公共政策的制定与执行，也是导致土地利益协调不一致的重要原因。如果说“公地悲剧”是与产权不清晰有关，而“反公地悲剧”则是产权过于细碎并造成交易成本过高所导致。土地整治纠纷问题实质上就是“反公地悲剧”，限制了耕地的集中连片，阻碍了土地整治和土地流转的顺利开展。

2.土地整治纠纷的产生根源及生成机制

土地整治纠纷除了受到外部性因素影响外，也受农民自利逻辑等内部性因素的驱使，其根源在于农地产权细碎化和农民利益分化。土地整治纠纷的生成是当前土地整治体制机制共同作用的结果（见图1）。一方面，土地整治实行“自上而下”的政府主导的模式，其效果更多是公共品供给上的“锦上添花”，而非“雪中送炭”，既影响公共资源的合理平衡分配，又不利于土地资源有效利用，从经济学角度也抑制了帕累托改进的出现。政府主导的土地整治模式，使土地整治供给的公共品难以与农民的需求切合对接，容易养成农民“坐等靠”的习惯，多导致因土地整治提供的公共品与千家万户农民需求难以对接的纠纷和因土地整治后期管护问题而引发的纠纷。

另一方面，土地整治公众参与机制的缺失是土地整治纠纷不断增多且难以有效解决的重要原因。土地整治需要面对的是千家万户的小农，而农村土地承包经营权的物权化实质上增加了集体行动的成本，使土地整治难以做到平衡差异化的利益诉求。缺乏有效的土地整治公众参与机制，就难以将分散的农民利益和异化的意志统合，导致土地整治实施过程中因占地及田块变动等引发的利益纠纷。

图1土地整治纠纷生成机制示意图（三）土地整治纠纷解决机制现状及局限性

学术界对于土地纠纷解决的研究集中在从事后的角度寻求纠纷方式的选择，包括自力救济、社会救济和公力救济三个方面。其中，自力救济指当事人以和解的方式自行解决；社会救济包括调解和仲裁两种途径；公力救济则是通过行政诉讼的途径解决相关纠纷。这些研究对土地整治纠纷的解决具有一定的借鉴，但从事后救济的角度寻求土地纠纷的解决方式忽视了土地权益主体本身、制度安排缺陷等根源性问题以及农村社会结构特点等对土地整治纠纷的深刻影响，增加了解决成本。

单一的土地整治纠纷解决方式也并不能适应当前土地整治纠纷的特点及演变趋势，一旦解决不好，极有可能出现土地冲突、上访，甚至群体事件。例如，当前土地纠纷解决实践中，多数单纯依靠村干部的调解方式，对于不同地域不同类型的土地整治纠纷的解决具有突出的局限性。村干部调解的纠纷解决方式多适合前面论述的第二类纠纷，且仅对于村干部威信高、能力强的农村效果明显，对于村组组织基础薄弱的地方则较为乏力。针对第一和第三类的土地整治纠纷，则应从土地整治纠纷的根源和生成机制出发，将整合意志、统合利益作为纠纷解决的着力点。因此，消解纠纷产生的社会基础及诱因比单纯地选择事后解决方式更为关键，也是解决土地整治纠纷的根本所在。而鼓励和引导农民以多样化的方式参与土地整治纠纷的解决可以很好的弥补当前纠纷解决机制的缺陷，是以最小化的纠纷解决成本实现最优化效果的必要途径。

三、土地整治纠纷解决思路及农民参与解决路径

在我国农村地区，土地纠纷不是一个单纯的司法性事件，而是在纠纷双方日常生活的互动与博弈中形成的关系型事件。解决土地纠纷远非事后救济以及救济方式的选择那么简单，构建解决土地纠纷的长效机制应致力于消解纠纷产生的社会基础。在当前的社会转型时期，农村已处于兼具传统与现代的“后乡土社会”，尽管农村的社会规范和人们之间的交际关系和社交规则都已发生变化，但农村社会总体上仍然是一个“人情社会”，“大事化小小事化了”起作用的不是法律，而是农村社会中的各种传统力量。和解、调解仍然是农村土地纠纷最主要也是最有效的解决方式。

土地整治纠纷的解决不应只单纯依靠传统的非正式或现代的正式制度来实现，也不应仅停留在事后救济及救济方式选择的层面，而要从土地权益主体出发，统合其分散利益，做到事前预防；从社会治理的角度，将农民参与作为设计土地整治纠纷解决机制的根本出发点，是创新社会治理方式的重要体现。

土地整治纠纷之农民参与解决路径，是从社会治理的角度，以农民自治的方式寻求土地整治纠纷的解决。按照土地整治纠纷产生的根源及生成机制，结合农村社会结构特征，通过构建利益共同体、建立土地整治公众参与机制和建立并完善情理法相融合的多元化解决机制等三种途径实现解决土地整治纠纷中的农民参与。一方面，利益共同体和土地整治公众参与机制的构建，使农村社会资本得以不断培育，并通过非正式制度、规范等约束个体行为，统合分散利益；另一方面，多元化的纠纷解决机制，使得不同类别的土地整治纠纷解决方式在差异化的纠纷生成情境下得以相互衔接，并以最小化的社会资源和司法成本消耗，最大化地促成纠纷的解决。

（一）构建利益共同体，消除利益对抗因素

土地整治纠纷具有“反公地”特征，赋予农民抽象的权利并不能产生出增进福利的效果，只会因产权过于细碎并造成交易成本过高，导致利益主体间的冲突。因此，如何统合农民分散利益是土地整治纠纷解决优先需要考虑的问题。发展集体经济、引导农民将土地向种粮大户、家庭农场和农业企业流转，构建以村组组织、农村合作社、农村社会组织等为载体的利益共同体是解决农民利益分化的有效途径。这种既基于血缘、地缘关系，又融合了业缘和趣缘关系的利益共同体是农民参与土地整治纠纷解决的社会基础和动力来源。如广西龙州的“小块并大块”模式，正是借土地整治中容易出现的矛盾和利益关系调整，促进土地的规模化经营，并通过统合农民利益，化解农民之间的利益冲突，取得了良好效果。

（二）建立土地整治公众参与机制，创新乡村治理方式

积极建立土地整治公众参与机制，鼓励并引导农民参与到土地整治的全生命周期，逐步改变土地整治“自上而下”的政府主导模式向“自下而上”的农民主导模式转变，不断培养农民的社会自治能力。以村组组织、农村社会组织为平台鼓励农民参与，既增强了农村的社会关联，又在合作的过程中加强了利益主体之间的经济关联、组织关联和文化关联。如江西赣南的土地整治理事会，江苏金坛的农民耕地保护协会等，通过发挥农村社会组织的作用，极大地激发了农民参与土地整治的积极性，不仅培育了农村社会资本、促进了农民之间的团结，也降低了土地整治纠纷的发生比例，对消解土地整治纠纷的生成因素具有重要的实践意义。

（三）建立并完善情理法相融合的多元化解决机制

第一，加强基层组织建设，增强以村干部为调解主体的土地整治纠纷解决机制的作用。村干部作为村民投票选举出的基层干部，一定程度上能够赢得多数村民的信任，其个人社会资本存量及统筹能力直接影响调解效果。但在部分农村地区，存在村干部的威信伴随其自利心的膨胀逐渐降低的情况，并与村民之间产生信任危机。因此，要通过完善基层民主，推进村务公开，加强权力的监督，强化基层组织的作用，使村干部能够真正表达和保障村民的合法权益。

第二，激发社会组织活力，释放非正式制度的功能。尽管当前我国农村地区的社会结构发生了深刻变化，但农村的基本生活方式和人际关系网络并没有发生根本变化，非正式制度和规范仍然影响农民的行为和纠纷解决方式的选择。农村社会组织作为村组组织的有益补充，在部分由村委换届频繁、村干部谋私利等原因而导致农民对村组组织信任度丧失的农村地区，能够成为凝结农民意志的重要平台，并成为土地整治纠纷解决的主要力量。

第三，组建民间纠纷调解小组，发挥社会资本作用。选择村里有威望的老村长、老教师、老党员或族长组建民间纠纷调解小组，并通过开设社会法庭等形式对纠纷进行调解。这种纠纷调解方式既顺应了传统习俗对农村社会关系的调整作用，又契合了农村的乡土特征。组建纠纷调解小组，是创新社会治理方式的体现，有利于提高农民的社会自治水平。

第四，完善土地整治纠纷的相关法律法规，加强不同纠纷解决方式之间的衔接。土地整治纠纷不能通过和解和调解解决的，要明确后续行政或司法救济方式的选择，尤其要注重非正式途径与正式途径、非司法途径与司法途径之间的衔接，让不同类别的纠纷解决方式之间能相互转换，以形成功能互补的合力最大限度地发挥土地整治纠纷多元化解决机制的整体作用。

图2土地整治纠纷之农民参与解决路径图

四、余论

土地整治纠纷的根源是农地产权的细碎化和农民利益分化。特别是在农村土地承包经营权物权化后，集体经济组织的基础被抽空，“双层经营体制”名存实亡，分散而固化的承包经营权伴随着集体所有权被虚化，造成了公共品供给上的“反公地悲剧”。同时必须认识到当前的“政府主导”模式存在的弊端和其对土地整治纠纷生成的影响，逐步鼓励以“农民主导”为主的土地整治主导模式。解决土地整治纠纷是一个庞大的、复杂的系统工程，既要结合当前土地整治纠纷的特征，构建适合当下、顺应社会结构变化趋势的多元化解决机制，又需要相关的政策支持和法律法规的不断完善，不仅涉及政策、法律之间的协调，也涉及解决途径之间相互转换和融通。但鼓励农民参与土地整治、土地流转等土地公共政策的制定，不断培养农村社会资本、依靠农民自治解决土地整治纠纷应是未来建立并完善农村土地整治纠纷解决机制的正确方向。

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