省直管县体制改革的衍生问题与对策研究

曹明

摘要：省直管县改革是一项重大的行政管理体制改革，近几年来此项改革取得了很好效果，但也出现了一些新问题。省直管县实施以来衍生的问题主要有：省市县各级政府间利益关系复杂化；原有公共服务体系碎片化；县级政府规模扩张冲击机构改革既有成果；垂直体系的条块管理问题依然存在；省级财政对地方财政的支撑和管理难度加大、矛盾集中；财力与支出责任不相匹配。要推进省直管县行政管理体制改革更加深入发展，就必须立足省情，实行“一省多制”；准确定位市县功能，明确划分各级政府职责权限；创新工作管理机制，提高综合行政效能；深化改革垂直管理体制；理顺财政体制，建立长效管理机制；协调各方利益，搭建公共服务平台。

关键词：省直管县；体制改革；公共服务

中图分类号：D035.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）09-0028-04

“省直管县”是一项重大的行政管理体制改革，也是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式。此项改革源自我国经济体制改革的逐步深入及国内外发展环境的不断变化，是市场经济条件下政府行政管理体制内在的变革要求。“从‘市管县到‘省管县的行政层级改革，绝不仅仅是一个取消地级管理层的简单问题，而是广泛涉及到行政管理层级与管理幅度的统一调整，省与市、县职能的重新界定与配置，地方政府内部事权、财权的重新安排，政府、市场与社会关系的重构，司法体制、干部人事制度的改革，地方政府权力的政治监督等一系列重大体制改革。”①以河南省为例，从2004年开始，省政府为了充分发挥经济强县在促进全省县域经济发展中的示范带动作用，先后分两批（2004年、2007年）对47个县（市）进行了强县扩权。其中，赋予巩义、项城、永城、固始、邓州、中牟等6个县（市）省辖市级经济管理权限和部分社会管理权限，共80项；赋予新密、新郑、登封等41个县（市）部分省辖市级经济管理权限共71项。同时，从2004年开始，先后分三批（2004年、2007年、2009年），对21个县（市）在财政上实行省直管县，2010年6月，经中央编办批准，将巩义市等10个县列为全国省直管县改革试点县，并于2014年1月在成功试点的基础上，对巩义市等10个县（市）全面实行由省直接管理县的体制。通过深化改革，逐步形成了决策科学、责权一致、分工合理、执行顺畅、监督有力的省直管县管理体制，切实提高了行政效能，直接推动了省直管县加快建设成为区域性中心城市的步伐。然而，在省直管县改革实践中也出现了一些新问题。笔者与河南省编办行政体制改革处有关同志一起，对河南省省直管县体制改革衍生的问题进行了调研，归纳、分析了调研中发现的问题，并提出了解决问题的对策建议，以期对今后的省直管县改革有所裨益。

一、省直管县实行全面直接管理衍生的新问题

2013年11月，河南省委、省政府印发《河南省深化省直管县体制改革实施意见》，提出从2014年1月1日起，对巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县全面实行由省直接管理的体制。该实施意见明确指出，直管县党委直接受省委领导，向省委负责并报告工作；直管县纪委和党委各部门直接受省纪委和省委对应部门领导或指导；直管县人大常委会直接受省人大常委会指导和监督，直管县政协直接受省政协的指导，直管县群团组织直接受省级群团组织领导或指导。由此，河南省省直管县体制改革开始步入深水区，在经济放权、财政省直管的基础上，开始了新型行政体制下的省直管县全面直管模式。但在实施的过程中也衍生出一些新问题，主要表现在以下几方面。

1.省、市、县各级政府间利益关系更加复杂化

在实行省直管县改革的试点地区，地级市和直管县在省级政府的管理和监督中处于独立平等的地位。这种行政隶属关系的改变，使二者在市场经济发展中由上下级关系转变成竞争者的关系，也使地方政府间的利益格局发生了改变，这种改变极易出现“市县争利”“县县争利”的情况。另外，在省直管县的体制改革中，地级市的利益损失较大，因此从自身利益出发，地级市在可能的范围内，会采取设置障碍的手段和政策抵制省直管县的改革。例如，在某些改革试点地区，地级市通过“县改区”的临时政策调整，紧抓控制权，给省直管县体制改革制造困难，加大了改革的难度。

2.管理体制的变化导致原有区域结构及公共服务体系的碎片化

长期实行市管县体制，使得一些地方逐步形成了特定的市域性经济结构、产业结构及区域规划。实行省直管县后，从短期看，部分已有的市域经济结构、产业结构及区域内城镇建设结构等不同程度上被分解。另外，省直管县前，地级市和县的公共服务体系是一个完整的系统，当直管县脱离地级市后，原本统一的公共服务体系被分割，整体性的公共服务体系出现碎片化倾向。省直管县体制的确立，会使本来已经形成统一的公共服务体系因人为割裂而造成公共资源配置效率的损失。对于一些大范围的公共服务体系，如跨县公交、抗旱救灾、区域供水等，就需要多个地方政府和部门协同工作，这样才能收到最佳效果。

3.县级政府规模扩张趋势将冲击机构改革的既有成果

省直管县后，作为省级政府的直属行政单位，县级政府的事务必定增多，责任必定加大，从而出现人员编制不足的问题，随之而来的必定是增加人员编制，向地级市的标准看齐，从而导致政府机构规模扩大，客观上会导致改革经济成本的增加，有可能引起管理机构膨胀，冲击既有改革成果。

4.垂直体系的条块管理问题依然存在

在我国，海关、工商、税务、烟草、交通、土地、质检、药监等部门的中央或省级以下单位实行的是垂直化管理。应该承认，现行的垂直管理体制有其特定的管理效能，对于解决地区保护主义等问题作用显著。但是，这种管理方式割裂了一级政府完整的行政运行体系，弱化了一级政府对本级人大及其常委会负责并报告工作的效力。有的部门，县里看得见，管不着，给省直管县体制改革带来了很多不确定因素。如何重新定位这些垂直管理部门在省直管县体制改革中的角色，如何处理垂直管理部门在县级政权中的权力分割，如何确保县级政府职能的充分履行等，都是在省直管县体制改革中必须要深入思考和解决的问题。

5.省级财政对地方财政的支撑和管理难度加大、矛盾集中

实行省直管县后，省级财政矛盾集中。第一，由于省级管理范围扩大，极易产生管理不到位问题，给省级财政增加了压力和难度。第二，区域发展不平衡也给省、县之间在协调工作方面造成困难。第三，省级财政的调控能力和支持余地相对有限，而直管县对省财政期望值又过高，其对增加农村地区公共服务和公共事业财政投入要求也日趋强烈，不解决好财力支撑问题，势必会影响改革的实质和效果。

6.财力与支出责任不相匹配

省直管县财政管理方式改革，其实质是通过简化财政层级，更进一步理顺地方政府间的财政关系，完善省以下财政体制。然而，从执行的情况来看，尽管在中央和地方的共同努力下，该项工作有了一定进展，但是受宏观条件的制约，财力与支出责任不匹配的现象并没有得到根本上的改变。其根源主要有三个方面。第一，我国地方税体系有待完善。分税制改革以来，随着近年来一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税等税种的先后停征，地方税体系日渐萎缩，属于地方的税种少之又少，税源也较不稳定。目前我国实行的分税制，名义上是通过分税种来划定各自的收入范围，但实际上仍没有完全跳出按经济性质和隶属关系划分收入的旧圈子。第二，中央与地方政府间支出责任的划分依然模糊，支出责任下移的惯性仍未得到有效改变，政府间事权的划分急需得到法律上的明确。第三，我国的转移支付制度改革尚不到位，仍存在着不少缺陷，较多地保留了原体制的既得利益格局，用于均等化转移支付的资金总量偏小，均衡力度有限；同时，大量的专项转移支付需要地方有配套资金，这在很大程度上肢解了地方政府资金的统筹能力。在上述情况没有得到有效改变的情况下，仅仅依靠简化财政层级，尚难以有效推动省以下财政体制的完善。

二、继续深化省直管县体制改革的对策建议

要推动省管县体制改革健康发展，需要从以下几个方面做出努力。

1.立足省情，实行“一省多制”

在省直管县改革过程中，因各地情况差异非常大，所以必须要因地制宜，稳步推进。以河南省为例。目前，包括巩义等新的省直管县在内，全省直辖市、县由改革前的18个增加到28个。省级管理幅度大大增加，是否管得过来，是否管得好，需要不断总结经验，探索路子。要从各地的实际出发，因地制宜，在较长的时间内保持“一省多制”的局面；要做好已经实行省全面直管县的政策措施的完善工作；要让现有经济实力比较强的省辖市继续带动一部分经济实力较弱的区县发展经济；要对经济实力比较强但还没有省全面直管的县逐步“放权”，至各方面条件完全成熟时，让地级市与原所辖县就可以（县级市）完全脱钩，再由省全面直管。

2.准确定位市、县的功能，明确划分各级政府职责权限

省直接管理县后，地级市和直管县形成了新的行政关系，因此要对二者的行政功能作出新的规划和定位。地级市应将管理重心放在本级城市的发展上，更好地发挥中心城市在产业集聚、交通畅达等方面的优势和辐射带动作用。直管县在获得更大自主权后，应该加快转变经济发展方式步伐，积极参与到市级产业扩散的分工协作中去，培育起自身的产业体系，致力于县域经济的发展。省直管县体制改革不能简单地认为就是取消地级市的管理职能，实际上，改革的根本目标是在压缩行政管理层级的基础上，在省、市、县之间实行行政职能和权力的重新分配。实施省直管县后，省级政府的行政职责应该是宏观的，主要是在规划发展上作出政策指导，协调统筹各级地方政府的经济发展，并做好执法监督工作。地级市政府的行政职责是贯彻执行中央和省级政府的政策法规，促进本地区经济发展，加强公共服务体系建设，不断完善社会管理体系和社会保障体系。直管县政府的行政职责必须有所提高，主要是要提高管理效能，完善社会保障、社会管理及社会服务体系，做合格的权力主体；同时，还要及时调整和完善与地级市政府的垂直管理体制，明确双方的职责权利，建立高效的工作衔接机制。

3.创新工作管理机制，提高行政效能

实行省直管县体制改革的目标之一是构建充满活力、高效的工作机制。在全面推行改革的时期，主要工作应包括以下三个方面。第一，创新行政管理机制。一是应当在既定原则所规定的范围内，对直管县各部门机构及人员编制重新设置，按照同类合并、上下对接、权责一致的原则，合理整合部门资源，理顺管理体制，调整职责分工，形成权责一致、分工合理、高效运行的行政管理体制。应避免单纯依靠增添人员、扩充编制来解决因实行省直管县所带来的责任加大、事务增多问题。同时，要强化直管县的干部培训，提高县级政府的事权执行能力。二是完善公共服务机制。直管县应当与地级市做好配合工作，通过集中审批和联合办理等方式，处理省级政府下放的权力运行程序。直管县和地级市也要充分发挥市场机制在资源配置中的作用，把能放的权限赋予社会中介组织和市场主体。三是改革创新绩效考核机制，引入目标管理方法。实行目标考核管理办法，省级政府与县级政府和市级政府要共同签订目标管理责任书，省级政府要在区域经济、公共服务、社会管理等方面对下级政府的工作进行考核。四是完善公共权力监督机制。要坚持责权统一原则和用权必有监督原则，在行政问责和执法责任追究制的基础上，完善并下放管理权限，保障被下放的权力能够发挥最大效用，确保这些权力能够实实在在地用于促进经济发展和服务人民大众。第二，推进政务信息化进程，提高行政效能。要全面提升政务信息化水平，逐步形成以内网处理业务、专网传输文件、外网与公众互动、公共数据逐项公开的电子政府，使省直管县后政府管理工作的信息传输能够更加准确快捷，运转更加顺畅高效。第三，切实转变政府职能，减轻省级政府管理的压力。在地方经济发展中，地方政府不再参与经济发展过程中具体事务的管理，政府的主要职责应是在地方经济发展中提供优质的公共服务，这样就可以减少地方政府的公共事务量，减轻政府的管理压力。在纵向管理方面，应当综合划分省、县级政府之间的事权关系，减少二者之间直接产生的工作量。要打破“职责同构”，在体制上要使每一级政府的管理事务有所区别，要减轻省级政府的监管压力，提升县级政府的工作积极性。

4.对垂直管理体制实行有效改革

省直管县后，必须深入研究垂直部门权力配置问题，进一步明确垂直管理部门与市县政府的关系，建立更加高效的工作配合和衔接运行机制。凡能改为块块管理的，应改为块块管理，条件特殊的可条块结合、以块为主；对于不能改为块块管理的，要对其权利和义务做出明确规定，不能任意扩大；对必须保留的“垂直管理”部门，要按照“简化程序、提高效率、服务经济、条块共管、发展县域”②原则进行必要调整，给予地方更大调节权，消除行政权力条块分割对县域经济社会发展带来的负面影响。

5.理顺财政体制，建立长效管理机制

第一，进一步完善和落实财政激励机制，赋予地方政府一定的税收管理权限和一定的减免权力，同时加大财源建设力度，增加财政收入，增强县级财政自给能力。第二，构造完整规范的地方税收体系，建立有保障的财政收入稳定增长机制。第三，完善转移支付办法，探索基本保障型、促进发展型转移支付模式。优化转移支付资金结构，适当增加一般性转移支付规模。第四，进一步推进配套改革。改革中处于管理主体的省级财政，既要想办法增加节支，增加财力，增强宏观调控能力，又要尽快建立对直管县的日常管理工作模式，优化管理资源，实现主动、规范、有效的管理目标，进而提高省直管县财政体制运行效率，巩固改革成果。

6.协调各方利益，搭建公共服务平台

第一，补偿地级市政府在省直管县体制改革中的“财政损失”。在省直管县改革之前，地级市在城市化和工业化进程中发挥了很大作用。省直管县后，其利益受到了较大损失，所以省级财政应通过增加转移支付等方式，加大对地级市财政的补贴力度。第二，省级政府要处理好地级市与直管县之间的竞争矛盾。省直管县之后，地级市与直管县从省级政府中获得资源的机会相等，这必定会导致利益争夺，省级政府应当协调这种竞争矛盾，既要顾及直管县的经济发展需求，也要考虑地级市经济的可持续发展，在项目、资金、政策等资源分配上要综合考虑。第三，要协调好地方政府的利益。一方面，地级市和直管县应实行错位发展模式。省直管县改革后，地级市的建制不能打破，只是在行政管理上实行地级市和直管县分治，这就要求省级政府在战略性框架下，依据它们的自身优势发展，并在此基础上进一步加强地级市和直管县的合作，谋求共同发展。在发展过程中，地级市和直管县的利益纠纷和矛盾冲突也会凸显，省级政府应该加快构建问题处理机制，以达到各级政府之间的协调有序发展。另一方面，省、市、县之间应打破“职责同构”模式。“职责同构”模式容易造成“市卡县”“省卡县”问题。省直管县改革不单是行政隶属关系的改变，也是政府间权力配置模式的改变。省直管县后，应该进一步划清省、市、县政府的职责和管理权限，让各级政府在履行职权时能够做到独立自主。第四，增强省级政府对直管县的监管能力。在市管县体制下，县域经济的发展由地级市做出宏观调控。省直管县后，省级政府的管理调控功能增大，如何直接协调县域经济发展，如何直接监管县级政府，就显得尤为重要。

注释

①何显明：《省管县改革：绩效预期与路径选择》，学林出版社，2009年，第2页。②孙学玉：《垂直权力分合》，人民出版社，2013年，第207页。

参考文献

[1]张占斌.中国省直管县改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2011.

[2]何显明.省管县改革：绩效预期与路径选择[M].上海：学林出版社，2009.

[3]孙学玉.垂直权力分合省直管县体制研究[M].北京：人民出版社，2013.

[4]王雪丽.“困境”与“脱困”：“省直管县”体制改革探析[J].理论与改革，2012，（2）.

[5]徐珂.省直管县改革的问题与措施[M].广东行政学院学报，2011，（10）.