土地供应绩效评估及影响因素的实证研究

2014-10-17王良健韩向华李辉罗宁波

中国人口·资源与环境 2014年10期

王良健+韩向华+李辉+罗宁波

摘要

本文选取土地出让面积、划拨面积、农用地转用面积、土地征收面积、土地违法面积、固定资产投资作为输入指标，以土地出让收入、地均GDP、第二产业增加值、第三产业增加值、人均住房面积、人均绿地面积作为输出指标，在DEATobit两阶段分析框架下研究了2002-2011年我国30个省（市、区）的土地供应绩效，并对其影响因素进行了实证研究。研究结果表明，我国土地供应综合技术效率平均值整体上呈逐年下降趋势，纯技术效率低下是造成土地供应绩效降低的主要原因；各省份之间土地供应绩效差异显著，东部地区较高，西部地区次之，中部地区较低；除了北京、天津、上海、江苏、山东、广东、海南、青海、宁夏等9个省（市、区）处于规模报酬不变阶段，贵州、云南、甘肃和新疆处于规模报酬递增阶段，大部分省市都处于规模报酬递减阶段。地区产业结构、城镇化水平及地方土地管理部门对于土地违法的查处力度对土地供应绩效具有显著的正向影响，而经济发展水平与土地督察虚拟变量对土地供应绩效具有负向影响。最后提出了构建土地供应引领地方产业转型升级与城市用地结构优化配置的良性互动机制、进一步深化征地补偿制度改革、加大非法供地环节的打击力度、完善城镇化健康有序发展机制等政策建议。

关键词 DEA方法；Tobit模型；土地供应绩效；影响因素

中图分类号 F293.2

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）10-0121-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.017

城市土地供应是土地利用的重要环节，是政府进行土地资源合理配置、宏观调控土地市场的重要手段^[1]。随着我国城市化、工业化进程的不断加快，我国土地供应政策在执行过程中出现了许多问题，如供地规模无序扩张、农地非农化速度加快、用地结构不合理、土地违法案件频发等。对土地供应绩效进行合理评估，对于完善土地供应制度的实施机制具有重要作用。当前已有研究大多是将对土地供给制度绩效的评价转化为对制度目标和功能实现程度的评价，方法主要有目标分析法、德尔菲法、综合指数法和主成分分析法等[2-6]。近些年有部分学者注意到从土地供应投入产出的角度对土地供应制度的绩效进行评价，方法主要是数据包络分析法[1，7-8]。

国外学者侧重研究城市土地供应对住房市场的影响，如Monk & Whitehead研究了土地利用规划对土地供给、价格及住宅类型的影响^[9]；Lai & Wang探讨了开发商的住房供给决策、政府土地供应决策及公共住房政策之间的关系^[10]；Hui对土地供应和租赁条件对香港私人住房市场的影响进行了实证研究^[11]；Costello & Rowley研究了土地供应数量对住房价格的影响，分析表明土地供应数量和住房价格增长速度之间只有微弱的关系^[12]。以上研究仅从土地供应政策执行效果的角度对土地供应绩效进行评价显得过于片面，且遵循这一思路的研究在指标权重的处理上过于主观，容易造成评价结果的偏差。运用比较客观的DEA方法对土地供应绩效进行评价的现有研究主要存在以下四个方面的缺陷：一是投入产出指标的选取不够全面，土地供应政策执行过程中一些很重要的成本没有加以考虑，如对农用地的占用、土地违法案件的频发等。产出指标的选取上只注重土地供应产生的经济效益，忽略了环境效益和社会效益。二是已有研究只应用CCR-DEA或BCC-DEA模型进行绩效评估，这两个模型无法对DEA有效的决策单元进行进一步效率排序。三是已有研究缺乏对土地供应绩效影响因素的定量研究。四是现有研究主要集中在某个或某些城市层面，还未发现对全国范围内省级层面的土地供应绩效进行比较分析的文献。有鉴于此，本文拟采用DEATobit两阶段分析方法对我国各省市的土地供应绩效进行全面评价并定量研究其影响因素，从而为我国各省市土地供应机制的完善提供一定的政策建议。

1 研究方法与数据来源

1.1 研究方法

1.1.1 数据包络分析（DEA）

数据包络分析（DEA）是以相对效率概念为基础，用于评价具有相同类型的多投入、多产出的决策单元是否相对有效的一种非参数统计方法[13-14]。由于DEA已是一种较为成熟的方法，本文不再赘述其数学模型，采用BCC-DEA模型^[15]及超效率DEA模型^[16]来测算我国各省（市、区）的土地供应绩效。

式中：yit为观察到的因变量；xit为自变量；βT是未知参数向量；eit～N（0，σ2）。

1.2 数据来源

本文所使用的土地市场数据来源于各年《中国国土资源年鉴》，产值数据来源于中经网统计数据库，人均绿地面积来源于《中国统计年鉴》，人均住房面积来源于各省统计年鉴，人口数据来源于《中国人口年鉴》。

2 土地供应绩效评价

2.1 变量与样本选择

本文的研究范围包括我国30个省（市、区）（不包括西藏和港澳台），采用年度面板数据，样本区间为2002-2011年。

DEA分析法以决策单元的投入产出资料为衡量要素，投入产出项的选取是否合适将会对效率评估结果产生很大影响^[18]。对土地供应绩效进行评价既要注重土地供应的经济效益，也应考虑社会和环境效益。通过借鉴以往学者的研究经验以及考虑到指标的量化、DEA对于指标选取的原则以及本研究的主要目标是对土地供应整个运作过程的投入产出进行评价，选取土地出让面积（hm2）、划拨面积（hm2）、农用地转用面积（hm2）、土地征收面积（hm2）、土地违法面积（hm2）、固定资产投资（108 RMB）作为输入指标，选取土地出让收入（108 RMB）、地均GDP（108 RMB）、第二产业增加值（108 RMB）、第三产业增加值（108 RMB）、人均住房面积（m2）、人均绿地面积（m2）作为输出指标，并用省级价格指数将产值数据换算为以2002年为基期的相应数值。

2.2 土地供应绩效评价结果分析

研究采用基于投入导向的DEA模型，应用EMS（version1.3）软件对样本年度内我国30个省（市、区）的土地供应绩效进行测度。通过对效率测算结果进行描述性统计，重点分析土地供应绩效在时间维度上有何变化趋势以及是否存在地区间差异。

年平均综合技术效率下降到0.755，处于效率前沿面的省

市只占30%。另外，从图3也可以看出，2002-2011年10年间，全国土地供应综合技术效率平均值整体上呈逐年下降趋势，2011年较2010年有些许好转。历年来平均规模效率值都高于纯技术效率平均值及综合技术效率平均值。因此，总体上看，纯技术效率低下是造成我国土地供应综

合技术效率平均值逐年下降的重要原因，即按照现在的产出计算，投入存在较多冗余，或者说按照现在的投入计算，存在较多产出不足。

2.2.2 我国各省份之间土地供应绩效差异分析

分地区来看，我国各省份之间土地供应绩效差异显著，并且具有明显的地域特征。我们利用各省份2002-2011年效率平均值为代表来进行分析，表1对 2002-2011年间30个省（市、区）土地供应综合技术效率、纯技术效率、规模效率以及超效率的平均值进行了汇总，并报告了2011年的规模报酬情况。

从表1可以看出，我国东部地区的土地供应绩效较好，除了广西、河北、辽宁的平均综合技术效率值低于0.9外，其余省份的综合技术效率平均值都在0.9以上，且10年间一直处于DEA有效状态的5个省市中，有4个来自东部地区，即北京、天津、广东、海南。同时，东部地区综合技术效率平均值为0.927，西部地区为0.852，中部地区只达到0.765。平均综合技术效率排在前10位的省份中，有8个省份来自东部地区（北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南），有2个省份来自西部地区（青海、宁夏），中部没有相关省份进入前10名。由以上分析可见，2002-2011年间我国东部地区土地供应绩效总体较好，西部地区次之，中部地区较差。

进一步对土地供应综合技术效率的分解项进行分析，以探讨综合技术效率没有达到最优的原因。由表1可知，东部地区的平均纯技术效率达到0.957，平均规模效率达到0.968，两者都高于全国平均水平。西部地区的平均纯技术效率为0.890，平均规模效率为0.958，比全国平均水平稍低。而中部地区的平均纯技术效率只有0.808，平均规模效率为0.949，平均纯技术效率低于全国平均水平的幅度很大，除了山西、江西两省外，中部地区其余省份的平均纯技术效率均低于全国平均水平。另外，从表1对两种效率平均值的排名可以发现，平均纯技术效率排在后10位的省份中有6个省份来自中部地区（内蒙古、吉林、安徽、河南、湖北、湖南），剩下的4个省份分别是东部地区的辽宁、广西及西部地区的贵州、新疆。平均规模效率排名后10位的省份分别包括东部地区的河北、江苏、福建、山东，西部地区的重庆、云南、陕西以及中部地区的内蒙古、江西、湖北，且中部地区纯技术效率平均排名为23，规模效率平均排名为18。因此，纯技术效率低下是造成中部地区综合技术效率低下的主要原因，内蒙古、江西、湖北规模效率的低下也是造成其综合技术效率较低的重要原因。另外，东部地区的河北、江苏、福建、山东以及西部地区的重庆、云南、陕西的规模效率也比较低，说明这些省市的投入产出比例未达到适度规模。同时，东部地区的辽宁、广西及西部地区的贵州、云南、新疆的纯技术效率比较低，这些省市需要进一步优化土地供应结构，提高土地综合利用效率。

3.2 实证结果分析

采用stata10.0软件对方程（1）土地供应绩效的Tobit模型进行回归，结果见表2。

通过对表2中的回归结果进行分析，我们可以得出以下结论。

第一，经济发展水平与土地供应绩效呈负相关关系，且在1%的显著性水平上高度显著。这表明前述第一项假设中所推测的第二种作用机制是可能存在的。在以GDP增长率作为主要绩效考核指标的政治晋升激励下，地方官员很有可能不顾全局利益，只考虑一时轰动效应，为了追求地方较高的经济发展水平而粗放供应土地，造成土地供应绩效低下。

第二，假设二的论断成立，非农业人口所占比重与土地供应绩效正相关，并在1%的显著性水平上高度显著，且影响系数很大。这表明在城市存量土地利用具有一定潜力的条件下，非农业人口的增加会促进城市形成更强的集聚经济效益和规模经济效益，土地集约利用能力会增强，土地供应绩效会相应得到提高。

第三，假设三的论断成立，从模型1中可以看出非农产业产值比重对土地供应绩效具有显著负向影响，说明产业非农化率增加，土地粗放利用现象会加重。为了进一步考察第二产业及第三产业的用地效率，我们在模型2、模型3和模型4中中分别加入第二产业产值比重、第三产业产值比重以及第三产业产值与第二产业产值之比。从模型2可以看出第二产业产值比重对土地供应绩效具有显著的负向影响，在模型3中，第三产业产值比重对土地供应绩效呈现不显著的正向影响，在模型4中，第三产业产值与第二产业产值之比对土地供应绩效具有显著的正向影响，这都进一步表明第二产业用地模式比较粗放，第三产业用地模式较集约。

第四，假设四的论断成立，地方土地部门对于土地违法的执法力度与土地供应绩效呈显著正相关关系。这表明地方土地部门加大土地违法的执法力度，确实会对土地违法者起到一定的威慑作用，从而减少土地非法投入，提高土地供应绩效。

第五，假设五的论断不成立，土地督察虚拟变量与土地供应绩效呈负向关系，并在模型1和模型3中表现显著。这表明，实施土地督察制度后，土地供应绩效并没有取得明显提高。但这并不能说明土地督察制度没有取得很好成效，而很有可能是因为我国旧体制的惯性力量依然存在，上有政策下有对策、钻政策空子、变非法为合法、规避法律、政策和上级监管等现象在我国根深蒂固，而土地督察制度还处于逐步探索、完善的过程，彻底根除土地违法现象还有很长的路需要走，因此得出本文的实证结果也属于正常现象。

此外，从回归结果还可以看出，东部地区的土地供应综合技术效率最高，中部和西部地区都显著低于东部地区，且中部地区的土地供应综合技术效率最低，这也很好地验证了前文对土地供应综合技术效率的分析结果。

4 结论与建议

本文首先应用DEA模型对我国30个省（市、区）2002-2011年土地供应绩效进行测度。核算结果显示：2002-2011年我国土地供应综合技术效率总体上呈下降趋势，纯技术效率低下是造成这一情形的重要原因；对不同区域来说，土地供应综合技术效率具有显著的地区差异，东部地区较好，西部地区次之，中部地区较差。纯技术效率低下是造成中部地区综合技术效率低下的主要原因，同时，内蒙古、江西、湖北规模效率的低下也是造成其综合技术效率较低的重要原因；除了经济水平不发达的几个省市外，大多数省市都表现为规模报酬递减，说明我国土地供应过程中的要素投入规模已经超过了最优规模；超效率DEA模型测算结果表明，2002-2011年10年间青海的土地供应超效率平均值最高。最后，通过随机效应面板Tobit模型对影响土地供应绩效的因素进行实证分析。研究结果显示：产业结构、城镇化水平、地方土地部门对于土地违法的执法力度对土地供应绩效的影响都显著为正，经济发展水平对土地供应绩效的影响显著为负。另外，研究结果还显示，2006年开始实行的土地督察制度对于土地供应绩效的改善还未发挥最好的效果。

基于以上研究结论，为进一步提高我国各省市土地供应绩效，完善土地供应机制，本文提出以下四点政策建议。

（1）构建土地供应引领地方产业转型升级与城市用地结构优化配置的良性互动机制。地方政府要以地方产业转型升级为目标导向，科学编制中长期土地储备规划、年度土地储备计划与年度供地计划，将供地重点转移至优质项目上来，注重项目的投入产出效益，着力提高土地节约集约利用水平。城市政府要以盘活存量土地为重点，建立和完善闲置、低效用地的退出机制，谨防城市摊大饼式的蔓延扩张，充分发挥土地供应在引领地方产业转型升级与城市用地结构优化配置的导向功能。

（2）进一步深化征地补偿制度改革。改革目前单一货币补偿的征地补偿制度，积极探索确保失地农民长远生计的多元化补偿机制，有条件的地方开展农地发展权的补偿试点，让被征地农民充分分享城镇化进程中带来的土地增值收益。此外，国土资源部门要尽快研究制定并颁布公益性征地标准，对于非公益性征地逐步探索市场化的补偿机制，等等。

（3）加大非法供地环节的打击力度。谨防目前地方政府打着“发展”的幌子，在供地环节出现诸如低价甚至零地价出让工业用地、招拍挂“黑箱”操作以及违反国家产业政策供应土地等违法行为，也刑不上地方政府主要领导的错误观念，对主要责任人进行依法依规处理，对地方政府主要领导实行“一票否决”制，对情节严重者，依法追究其刑事责任。土地督察与土地执法部门要积极会同公检法、纪检、监察等部门建立和完善非法供地的源头预防机制、部门联动查处机制与责任追究机制等长效机制。

（4）完善城镇化健康有序发展机制。本研究表明城镇化水平与土地供应绩效呈显著的正相关关系，各地要以《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》实施为契机，研究制定规划的地方实施细则，尤其对于城镇化水平较低的地区，在户籍、养老保障、医疗、就业、子女教育、保障性住房等方面要积极探索有利于农业转移人口市民化的推进机制，着力提高地方城镇化水平，促进当地城镇化健康有序发展。

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Empirical Study of the Influential Factors and Performance Evaluation of Land Supply

WANG Liangjian HAN Xianghua LI Hui LUO Ningbo

（College of Economics and Trade，Hunan University，Changsha Hunan 410079，China）

Abstract

This paper investigates land supply efficiency and its determinants in 30 provinces from 2002 to 2011 based on DEA-Tobit estimation method， using various input and output indices. We find that there is a decreasing trend in the efficiency of Chinas land supply， mainly leading by technical inefficiency. Additionally， the land supply efficiency decreases gradually from East to West， and then to Central part of China. Most of the provinces are in the stage of decreasing returns to scale， with the exception of 13 provinces. However， the following provinces， such as Beijing， Tianjin， Shanghai，Jiangsu，Guangdong，etc， are in the stage of constant returns to scale. The rest 4 provinces，Guizhou，Yunnan，Gansu and Xinjiang are in the stage of increasing returns to scale. The land supply efficiency is determined by regional industrial structure， urbanization level and local land law enforcement positively， and by economic development and land supervision negatively. The corresponding policy suggestions are as follows： ①The land supply mechanism shall be constructed in terms of leading to the optimum interaction between local industrial upgrading and optimal configuration of urban land use structure； ②Local government shall further deepen the reform of land expropriation compensation system； ③Illegal land supply shall be forbidden completely； ④Development of urbanization shall by cultivated in manageable and reasonable order.

Key words DEA method； Tobit model； land supply performance； influencing factors

Empirical Study of the Influential Factors and Performance Evaluation of Land Supply

WANG Liangjian HAN Xianghua LI Hui LUO Ningbo

（College of Economics and Trade，Hunan University，Changsha Hunan 410079，China）

Abstract

Key words DEA method； Tobit model； land supply performance； influencing factors

Empirical Study of the Influential Factors and Performance Evaluation of Land Supply

WANG Liangjian HAN Xianghua LI Hui LUO Ningbo

（College of Economics and Trade，Hunan University，Changsha Hunan 410079，China）

Abstract

Key words DEA method； Tobit model； land supply performance； influencing factors