公共利益视野下的城市更新与理性诉求

宗传宏++胡钰波

导读：以人为本的城镇化是新型城镇化的精髓。公共利益是市民的总体需求，是以人为本的重要方面。只有在公共利益视野下，诉求才能达到理性，城市更新才能实现结构与功能的提升，也才能与理性诉求相互契合，相互促进，推动新型城镇化的发展。因此，从公共利益与城市更新、理性诉求的关系入手，借鉴国内外相关经验，具体分析我国城市更新过程中诉求理性存在的问题，有助于提出积极有效的对策建议。

2013年，我国城镇化率已经达到53.73%，今后20年左右，还将以每年1%左右的速度增加。大批的人口城镇化，带来了对要素资源的巨大需求，带来了城市更新的需求，同时，对社会的需求也日益增加，特别是在维护公共利益、保护自身权益方面体现得非常突出。这就带来一个问题，就是公共利益与公民自身权益之间的统一和平衡。

相应地，我国城市更新在逐步完善城市基础设施的同时，社会建设却往往没有跟上城镇化的步伐，公共利益的维护可以提高城镇化的质量，这方面还没有得到充分重视。党的十八大和十八届三中全会提出建设新型城镇化的任务和目标，其中重要的内容就是人的城镇化，人的城镇化不仅体现在经济利益，也与公共利益和公民自身权益有密切的关系。公共利益与公民自身权益的统一和平衡会引领诉求的理性，推进高质量、高规格的城市更新，推进新型城镇化的发展。

一、公共利益与城市更新、理性诉求的关系

（一）城市公共利益的概念及其内涵

公共利益是一个外延宽泛、内容抽象的普遍性概念。宽泛性体现在多方面和多层面，与国家利益、地方利益、集体利益、公共福利等外延宽泛的概念即有共性部分，又有明显区别；抽象性体现在其概念复杂且变化多端，无法以恒定不变的概念加以定义，因此在法学上称之为“不确定法律概念”。

城市公共利益是一个城市范围内的公共利益，在符合国家利益的大前提下，体现了城市发展的最高利益。除具备公共利益的基本属性外，由于是在城镇化过程中逐步形成和发展起来的，城市公共利益与城市更新和发展的阶段相适应和相匹配。在国家利益至上的前提下，城市公共利益就是多层面的利益协调一致、不产生冲突，形成和谐社会。

公共利益是指私己总体或者公民总体最基本的共同需要，也就是公民总体的现实利益与未来利益的统一为出发点的利益集合。因此，城市中市民个人利益相互交集的部分形成了公共利益，个人利益在城市公共利益面前，享受多层面的公共需要，如公共秩序、公共安全、公共环境、公共卫生、公共设施、公共建筑、公共通讯、公共能源、公共交通、公共水利、公共救灾、公共防疫、公共医疗、公共社保（社会保障）、公共教育、公共科技、公共文化、公共体育、公共艺术、公共遗产（文化遗产）等。但同时，个人利益与公共利益有时是交叉的，甚至相互矛盾、相互对立，这部分个人利益就无法形成最基本的共同需要，也形不成公共利益，不是公共利益的组成部分。显然，这些公共文明的需要，不仅有国家层面的，也有地方层面的和集体层面的，但都属于公民总体的。

（二）公共利益在城市更新中的地位和作用

城市更新（Urban Renewl）自20世纪70年代在西方发达国家城市管理领域被提出以来，其概念逐步被国际社会广泛接受。城市更新是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，使之重新发展和繁荣。它既包括对客观存在的基础设施的改造，也包括对生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等的改造与延续。国内外城镇化的实践表明，城市更新与城镇化的发展阶段是密切相关的。在城镇化初期，农村人口向城市集中、农村土地城市化阶段，城市处于基础设施的开发建设阶段，城市更新的内容比较少，程序也比较简单，就是少量的农村基础设施转变为城市基础设施阶段；在城镇化中期，随着人口的集中，城市基础设施不论在规模上还是在质量上都跟不上人口的发展和需求，城市更新改造的内容日益增加，伴随着市民对生态、空间、文化等软环境诉求的不断提高，高质量的城市基础设施大量出现，城市更新改造的规划建设逐步融入“软要素”；在城镇化发展后期，城市基础设施基本完善，能够满足经济社会发展的需要，市民对城市功能的需求成为主要诉求，而城市功能的表现形式变得越来越多元化和多样化，其中软要素的支撑越来越关键。因此，在城市改造、重建、再生和延续的过程中，逐步经历了以公共利益为导向、个人诉求与公共利益之间相互交织的矛盾转化过程。城市更新改造的初中期，个人利益往往是多向性的，个人利益形成公共利益的范围和层次不够，影响了城市更新改造。城市更新改造的中后期，随着城镇化的深入，作为利益主体的公众与个人的利益意识逐步提高，目标和导向逐步一致，个人利益形成公共利益的范围和层次不断扩大，逐步形成对城市更新的推动力。

（三）公共利益视野下城市更新与诉求理性的关系

利益诉求分为理性诉求与感性诉求，理性诉求是理智型的利益诉求方式，感性诉求是情绪型的利益诉求方式。理性诉求是公众能够自觉地把理性化的利益表达视为公民的基本义务，并且在法律和制度确定的范畴内按照既定的程序和规范进行表达。感性利益诉求是公众不是按照法律和制度的规定，而是通过情绪宣泄等非理性的方式来表达自己的利益诉求。一般情况下，理性诉求往往与公共利益的目标相一致，在城市更新的过程中体现了一种推进城镇化高质量发展的“正能量”；反之，感性诉求往往更多代表了个人利益，这种个人利益与公共利益往往是不一致，甚至是相悖的，在城市更新的过程中就可能体现出阻碍城镇化高质量发展的“负能量”。同时，理性诉求和感性诉求在一定条件下是可以相互转化的，我们应该注重把感性诉求向理性诉求上引导，成为促进公共利益的组成部分，也成为构建法治和谐社会的基本元素之一，这样才能推进城镇化的高质量发展。

（四）公共利益视野下理性诉求对城市更新的作用

理性诉求是在公共利益大前提下，符合国家法律法规、遵循城市发展规律的合理诉求，必然对城市更新起到促进作用。同时，随着理性诉求的水平越来越高，对城市更新提出了更高的要求。这就要求城市更新不仅仅局限于基础设施的更新，而是以公众的需求为根本，以基础设施更新为核心，综合考虑空间、生态、文化、社会发展、体制机制等一系列对城市功能起到支撑的要素，对硬设施和软环境同时进行更新，其实质就是“创新”。endprint

二、我国城市更新过程中理性诉求存在的问题

经过多年来的城镇化发展，在城市更新的过程中，以公共利益为共同目标的理性诉求逐步培育起来，特别在东部发达地区，市民对公共利益的理念和理性诉求的重要性逐步建立起来，对城镇化的高水平发展起到了推动作用。但同时，由于我国仍然处于城镇化加速的中期阶段，许多领域的供给无法完全满足市民日益增长的经济和社会需求，特别是长期以来社会领域的发展滞后，就造成了市民理性诉求与实现之间存在一定的差距。

（一）理性诉求的主体需要进一步形成

从国内外城市更新的发展经验看，理性诉求的主体应该是多元化的，包括个人、社会团体、企事业单位、社区居民等基本单元，理性诉求主体是在城市更新的过程中，随着城镇化水平的提高逐步培育起来的。目前，我国由于城市改造往往涉及个人经济利益比较多，诉求主体往往比较单一，往往以个人为主，规模相对比较分散，诉求以经济层面较多。由于多元化的诉求主体没有完全形成，多向性的个人利益往往无法形成公共利益，无论从深度上还是广度上都无法形成对城市更新高层次的推动力。

（二）诉求主体的公共利益意识尚待提高

相应地，长期以来诉求主体的分散化、单一化，造成了诉求主体本身的公共利益意识不强。诉求主体往往仅从自身的利益出发，无法从国家利益的角度审视自身的诉求，可能造成感性诉求大于理性诉求，如由于拆迁造成的纠纷就体现了这一点。另外，由于诉求主体对事物的认识不完善，加上宣传力度不够，导致诉求的盲目性。近年来，福建、厦门、大连、宁波等地的民众反对XP项目落户本地，最终导致项目流产。一方面，是由于公众对XP项目及相关知识不了解，产生较大的误解；另一方面，政府的宣传工作没有做到位，XP项目的规模、布局、危害程度、国外发展经验，以及经济和社会效应等信息的公开程度不够，甚至有的项目暗地直接上马，导致民众的误解扩大。在这种情况下，政府和民众理解的公共利益产生了分歧，民众的感性诉求占据了主导地位，不利于城市更新的进行。

（三）市民理性诉求无法得到满足

一是城市更新的层次低，无法满足理性诉求的必要条件。目前，我国相当一部分城市的更新项目仍然注重经济利益，与政府的绩效挂钩，往往导致短期性和低层次性，甚至损害了公共利益，无法形成市民的理性诉求，更谈不上公共利益与诉求理性的统一，反而形成感性诉求的现象且比较普遍。二是公众参与度不够，无法满足多层次的诉求需要。从国外的发展经验看，理性诉求与政府、社会的共同治理是分不开的。由于社会力量的参与度高，政府与社会可以分担不同层次的公民诉求，运行效率较高。目前，我国的管理体制是政府独大，社会力量参与度不够，造成了政府职能部门疲于处理各类应急事件，缺乏中长期的规划，无法从管理的角色转变为服务角色。三是诉求渠道不顺畅，理性诉求的作用被弱化。由于政府几乎独立承担了理性诉求的事务，程序和渠道方面相对较狭窄，信息不透明、程序不规范、缺乏社会监督、没有法律法规及制度保障等现象还比较普遍，一些正常的理性诉求无法通过正常的渠道反馈到相关部门，弱化了理性诉求的作用。

（四）信息社会背景下的诉求导向需要与时俱进

随着信息化网络社会的到来，大数据、移动互联网、新媒体时代已经展现在人们面前，传统公共利益的理性诉求的范围、表达方式都有了新的变化，网络诉求的兴起，不仅对城市更新提出了更高的要求，也对如何把感性诉求向理性诉求引导、通过公共利益的实现推进新型城镇化发展等方面提出了更高的要求。

三、理性诉求促进城市更新的对策建议

理性诉求对城市更新的作用日益明显，通过理性诉求推进高质量的城市更新将是我国新型城镇化建设的重要内容之一。

（一）公共利益的导向性是关键

理性诉求要以公共利益为前提，公共利益则体现了以人为本的实质。城市更新只有把“人”的因素纳入，才能形成与公共利益和诉求理性的和谐统一，形成相互促进的发展格局。例如，许多城市开放中小学校，充分利用公共基础设施，成为市民锻炼身体的场所；文化广场成为“大妈”锻炼的场所；炎热夏天开放地铁、图书馆等基础设施等。甚至以往不对外的公共设施都开始为市民服务。最近，杭州火车东站东广场一楼进站大厅开放，成为市民打羽毛球锻炼的场所。这些都是在城市更新改造过程中，通过科学合理的引导，形成市民的公共利益焦点，从而促进市民个人诉求向整体化、共享化的公共利益导向转化，成为公共利益的组成部分，在城市功能上实现优化。同时，正是由于诉求与公共利益的不断良性循环，又促使规划者和决策者在城市更新时充分认识到基础设施更新与发挥公共设施功能的重要性，城市更新与理性诉求最终到达和谐统一。

（二）从“更新”走向“创新”

一般说来，城市更新是围绕基础设施为核心开展的城镇化发展过程，城市创新则是围绕城市功能为核心开展的城镇化发展过程，两者是前期与后期、结构与功能、硬件与软件的关系。因此，在城市更新的过程中，要在满足公共利益的前提下，有前瞻性、全局性、战略性的思路。具体来说，在城市基础设施更新的规划建设中，要把空间布局与经济、社会、生态、文化等方面的发展融合考虑，把城市功能提升与未来的可持续发展融合考虑。这样的城市更新才是“有血有肉”的，而不是仅仅是冷冰冰的建筑物的更新和改造。

（三）加大体制机制与制度创新的力度

长期以来，城市更新过程中，面向理性诉求的法律法规和制度设计还存在较大缺陷，是亟待解决的问题。一是完善城市更新中理性诉求的处理标准和规范。要针对诉求，明确城市更新中的处理标准和程序，促进感性诉求向理性诉求转化，并形成常态与非常态相结合的工作机制。二是理顺治理体制机制。要加大社会组织、研究机构、民主党派、中介机构、社区、市民代表等社会力量参与城市更新的规划、设计、管理、服务和监督等全过程，形成适合本城市和本地区的运行体制机制。三是理顺渠道。要理顺理性诉求的渠道，把理性诉求通过合理的程序反映到政府相关部门，并及时反馈回市民，形成公开透明的信息渠道，有利于营造市民参与的良好氛围。

（四）加强宣传教育力度

加强教育宣传工作主要有三个方面的内容。一是对公共利益和理性诉求的宣传教育。这是常态的宣传教育工作，主要是通过媒体、论坛、公益广告、社区培训等方式进行宣传教育，提高市民对诉求的概念理解，帮助公众明确理性诉求的范围、程序、标准，及其与公共利益的关系等等。通过宣传教育，促进市民形成理性诉求的行为习惯，并逐步形成一种市民文化。二是对具体项目的教育宣传工作。针对城市更新的项目，加大宣传力度，对市民普及相关的专业知识，提高市民对项目的认知程度。三是对服务主体的宣传教育。对政府相关部门及参与的社会力量进行与诉求相关的知识和业务的培训，提高服务主体的素质和服务质量，进而提高决策质量。

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责任编辑：张 炜endprint