我国餐厨垃圾管理体系解析及管理对策探讨

刘 晓，刘晶昊，高海京

（城市建设研究院，北京 100120）

1 餐厨垃圾界定及管理现状

餐厨垃圾一般是指从事餐饮经营活动的企业和机关、部队、学校、企事业等单位的食堂、餐厅等餐饮服务单位在食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的食物残渣、残液和废弃油脂等。据统计，目前我国有酒店、餐馆近350万家，2009年北京有酒店、餐厅近62 027家，日产生餐厨垃圾1 700 t；上海市餐厨垃圾产生量约为1 900 t/d，全国城市餐厨垃圾的年产生量大于6 000万t；且随着我国餐饮业的不断发展，餐厨垃圾产生量也随之不断上升［1－2］。

与家庭产生的厨余垃圾相比，餐厨垃圾具有产生源相对集中，产生量大，易于收集，便于统一处理的特性；同时，餐厨垃圾中油脂含量高，可以达到5%～10%，具有一定的资源回收价值，不法分子将餐厨垃圾非法收集用于提炼地沟油，成为我国食品安全的重大隐患。

在20世纪末，疯牛病、口蹄疫等世界范围内的畜禽传染疾病的流行，使人们意识到餐厨垃圾直接用于养殖家畜会带来巨大的卫生安全隐患，在我国餐厨垃圾管理开始得到重视并在上海、青岛、北京等城市开始推进。2009年后，餐厨垃圾非法收运处理带来的食品安全问题在全国范围内受到广泛关注，2010年7月《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见（国办发 [2010]36号）》要求在全国范围内加强餐厨垃圾的管理。2011年3月23日，国务院常务会议提出“到2015年，全国50%的设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理”。

2006—2012 年全国各大中城市出台了多项餐厨垃圾管理办法，对餐厨垃圾收集及处理过程进行规范化控制。北京、上海、杭州等各大城市均明文规定餐厨垃圾的收集、运输和处理必须符合卫生、环保的要求；餐厨垃圾产生单位应当设置专用的餐厨垃圾收集容器，将餐厨垃圾与非餐厨垃圾分开收集；产生废弃食用油脂的，还应安装油水分离装置或设置隔油池等设施，进一步加强餐厨垃圾的综合治理。目前我国针对餐厨垃圾的管理工作仍主要集中在地方性的政策法规，缺乏对餐厨垃圾行业发展的系统规划及操作性强的控制措施，在实际管理过程中仍存在一些问题。

1）非法交易问题仍然突出，执法能力亟待加强。目前我国大部分地区的餐厨垃圾及餐厨废弃油脂收集处理仍未实现完全规范化，仍然存在直接倾倒以及非法收运的情况。虽然部分城市率先建立了规范的餐厨垃圾收运队伍，然而保证规范收运的前提是切断非法收运及非法交易，需要强有力的政府执法能力。

2）处理能力存在缺口。由于餐厨垃圾处理行业为新兴行业，在系统管理及运营方面仍处于起步摸索阶段，因此部分新建设施出现运转困难及推进缓慢的问题，缺乏经济鼓励政策，不能完全满足餐厨垃圾资源化处理的需求。

3）缺乏行业标准及政府技术导向。目前，国内的餐厨垃圾资源化技术还不是十分成熟，缺乏运行良好的成套化示范工程。因此，加强技术研究，建立完善的餐厨垃圾处理技术体系是目前餐厨垃圾管理需要解决的主要问题。通过加强餐厨垃圾资源化技术，可以提高餐厨垃圾的资源化程度，提高餐厨垃圾终端处置产品的附加值，进而降低餐厨垃圾处置成本。

4）监管系统需要进一步完善。餐厨垃圾管理对象基数大，同时在收、运、处过程中涉及的管理环节众多，因此监管是餐厨垃圾管理的重点。目前餐厨垃圾产生单位源头管理薄弱，缺乏源头制约手段，联合监管机制尚未形成，监管能力亟待加强。

2 餐厨垃圾管理相关政策及标准

2004年12 月29日修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》是固体废物污染防治的上位法，对城市生活垃圾进行了界定，对垃圾处理规定了相关原则。根据《固废法》餐厨垃圾是一种特殊的生活垃圾。国家环境保护总局在2006年10月给天津市环境保护局“关于餐饮行业产生的废弃食用油脂是否属于生活垃圾的复函”（环函 [2006]395号）中也明确了这一点。

《城市生活垃圾管理办法》是中华人民共和国住房和城乡建设部于2007年4月10日通过的针对城市生活垃圾的专项管理办法，其中指出宾馆、饭店、餐馆以及机关、院校等单位应当按照规定单独收集、存放本单位产生的餐厨垃圾，并交符合本办法要求的城市生活垃圾收集、运输企业运至规定的城市生活垃圾处理场所。此管理办法明确了排污者即责任主体，餐厨垃圾必须单独收存，从事餐厨垃圾收运的企业必须符合要求，处理场所必须符合规定。

另外，《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》等，均有餐厨垃圾管理相关条款。2010年7月国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见（国办发 [2010]36号）》；2011年4月19日国务院发布了《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，均提出要加强餐厨垃圾管理，对餐厨垃圾收集和处理过程进行规范化控制。

3 餐厨垃圾管理组织结构解析

1980 年我国现行的城市生活垃圾管理体制逐渐形成。《固废法》规定：“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”，“国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作”。

总体上，中华人民共和国住房和城乡建设部主要负责餐厨垃圾的管理，但由于餐厨垃圾管理工作涉及资源回收、污染控制、排放管理等多环节因素，因此餐厨垃圾管理同时也涉及到中华人民共和国国家发展和改革委员会、环境保护部、商务部等部委以及工商、税务、城管、公安、卫生、质检等多个职能部门。

从具体的政府部门职能上来看，呈现出“发改委管投资，住建部门管建设，商务部门管回收，环保部门管治理”的趋势；在具体职能划分上，餐厨垃圾由国家发改委、商务部、住建部等多部门制定政策和共同管理，所有与餐厨垃圾相关的项目规划、设计及建设需要通过建设部的批准，餐厨垃圾处理处置设施的环保达标排放、污染物控制由环保部门控制。餐厨垃圾处理处置过程中涉及的打击非法运营，规范市场交易的问题需由公安、城管等部门进行监督和处理；餐饮单位对餐厨垃圾的规范排放，卫生监督等卫生部门负有管理和监督责任；餐厨垃圾处理产品质量标准监督管理及产品质量标准制定和发布需由质量技术监督部门负责。

从国家、省、市进行纵向分析，可知各级别政府的管理职责不同，见表1。

表1 各级政府餐厨垃圾管理职责

4 餐厨垃圾管理对策探讨

4.1 明确政策导向

政府政策的最大作用是导向，政策的颁布及推行可以有效的推动行业的发展，国家政策的提出最直接的效果就是营造社会舆论气氛。从餐厨垃圾管理角度分析，“减量化”是第一要务，遵循可持续发展及循环经济的理念，餐厨垃圾源头减量是其管理过程的首要环节，近期国家厉行勤俭节约、反对铺张浪费的重要批示在全国各地引起强烈反响，从餐厨垃圾减量化的角度起到了实在的效果。其次，餐厨垃圾处理及管理是新兴行业，仍处于发展的起步期，政府需要引导、支持企业开发参与相关项目，并在土地、税收等方面给予优惠政策，切实促进行业的发展。

4.2 加大执法力度

餐厨垃圾管理具有管理对象多、管理环节多及管理系统复杂的特点，涉及到住建、商务、环保、质检、工商、食品安全和卫生等多个部门；另外，由于餐厨垃圾具有一定的资源化利用价值，因此源头管理及流向控制是餐厨垃圾管理的难点。鉴于管理过程的复杂性，餐厨垃圾的规范管理必须依靠强有力的执法手段及各管理部门的协同合作，建立有效的部门联动机制，组成强有力的综合管理部门，明确各部门的职责及任务，统一指挥，协同合作，才能实现餐厨垃圾的有效管理［3-4］。

4.3 加强经费投入

虽然按照普通城市生活垃圾“谁污染，谁付费”的原则，餐厨垃圾收集运输及处理处置的费用应由餐厨垃圾产生单位来支付，但在管理前期，需要通过政府引导建立规范的管理体系及管理流程。建设部2002年印发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，其中规定若为满足社会公众利益需要，企业的服务定价低于成本时，政府财政部门应给予相应的补贴。餐厨垃圾管理是保障公众食品安全的重要环节，满足社会公众利益的需要，因此在管理前期，政府应当承担餐厨垃圾规范收运及处理的成本，加大经费投入，确保餐厨垃圾处理行业的发展，经过后期的规范管理，引导市场成熟稳定后，可以逐步减少政府的补贴，由餐厨垃圾产生者缴纳的费用来平衡整个餐厨垃圾管理的费用。

4.4 完善制度建设

目前我国餐厨垃圾管理的相关法律法规及标准条文主要是在城市生活垃圾法律法规体系中有所体现，缺乏具有针对性及独立性的餐厨垃圾管理体系，管理责任很难落实，技术导向也有所欠缺。目前，我国部分城市在餐厨垃圾处理方面进行了多种尝试，涌现了苏州模式、西宁模式等具有代表性的餐厨垃圾管理模式，在总结提炼各地先进经验的基础上，尽快出台全国性的规章制度或管理办法，让餐厨垃圾管理做到有据可依，将对餐厨垃圾管理起到积极的推动作用。

4.5 强化监管能力

餐厨垃圾中易降解有机物含量高，油脂含量高，具有一定的资源利用价值，因此成为部分不法分子的商机，出现了餐厨垃圾直接作为禽畜饲料和非法提炼地沟油的现象。为了保证餐厨垃圾处理过程中原料及产品的流向，强化政府能力，建立利用信息化手段的餐厨垃圾全过程监管及精细化监管，实现餐厨垃圾处理过程追溯，层层管理，逐层监控，可以从根本上解决餐厨垃圾非法收运处的问题。

［1］刘晓英，李秀金，董仁杰，等.北京市餐厨垃圾产生状况及厌氧发酵产气潜力分析［J］.可再生能源， 2009，27（4）：61-65.

［2］张晴，刘李峰，李俊，等.我国城市餐厨废弃物现状调查与分析［J］.中国资源综合利用，2011，29（10）：40-43.

［3］李旭，善忠博，陈宏波，等.餐厨垃圾国家政策及地方法规研究和思考［J］.环境科学与技术，2011，34（12H）：405-409.

［4］任连海，聂永丰.餐厨垃圾管理的现状、问题及对策［J］.中国环保产业，2010（12）：45-49.