审计与法治

陈政玲

审计机关成立以来，国家审计机关坚持依法审计，通过揭示和反映体制、机制、制度方面问题，不断推动审计法制建设，依法审计，维护和推动完善民主法治，在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。

一、审计与法治的关系

现代审计是民主与法治的产物，是推动民主与法治建设的强有力的工具。依法审计是审计工作的基本原则，加强审计法治工作是坚持依法审计的保证，是提高审计机关和审计人员法治意识、规范审计行为、提高审计质量和审计执法水平的重要基础工作，是提高审计质量的重要切入点。我局自成立以来，始终坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，紧紧围绕区委区政府的中心工作，全面履行法律赋予的审计监督职责。在开展审计工作的同时，深入、广泛地开展审计法制宣传教育工作，积极推进依法审计进程，在审计工作法制化、制度化、规范化等方面取得了显著成效。

二、审计推动法治政府建设中发挥表率的作用

依法行政作为政府权力配置和运行的基本准则，其目标是建设法治政府，推动民主和法制建设。审计机关和审计人员必须紧紧围绕推动民主和法制建设这一本质要求，不断提高依法行政水平，在法治政府建设中发挥表率作用。

依法审计有两层含义：一是国家审计是宪法规定的一项重要工作，审计要维护国家法律的严肃性，使国家的法律、法规，特别是财经领域的法律、法规得到贯彻落实，在维护和促进法制建设上发挥重要作用；二是要以法律、法规作为审计工作的标准和依据，审计要监督法律、法规的执行情况，违法必究、执法必严，促进法律、法规的完善和发展。

审计机关在法治政府建设中的表率作用，主要体现在以下几个方面：

1.审计权限遵从法律规定。审计机关要在法律规定的职责、权限范围内工作，既不能超越职权，越权审计，也不能怠于履行法定职责，构成渎职行为。

2.审计程序符合法律要求。程序法定是审计机关依法行政必须遵循的一项重要原则，审计程序规范具有与审计实体规范同等重要的法律效力和地位，违反程序规范与违反实体规范一样，都将影响审计具体行政行为的效力。审计机关在审计执法活动中，必须严格履行法定程序，从步骤、方式、顺序和期限等方面认真执行法律、法规和规章中的规定，确保行政行为的正确，不能重实体、轻程序。

3.审计行为执行审计准则。我国国家审计准则体系由国家审计基本准则、通用审计准则和专业审计准则、审计指南三个层次组成。国家基本审计准则是审计机关和审计人员依法办理审计事项应当遵循的行为规范，是衡量审计质量的基本尺度；通用审计准则是审计机关和审计人员依法办理审计事项应当遵循的一般具体规范；专业审计准则、审计指南是审计机关和审计人员依法办理不同行业的审计事项时，在遵循通用审计准则的基础上，同时遵循的特殊具体规范。严格执行审计准则，就能确保查出的问题定性准确，查明的问题得到依法、公正的处理、处罚。

4.审计责任做到明确落实。审计监督是法律赋予审计机关的一种权力，这种权力要求审计人员必须承担相应的责任，通过建立和完善审计机关法制建设的制度体系，加强对审计权力运行的监督和制约，督促审计机关领导、部门负责人、审计组长和审计人员更好地履行职责，做到依法审计、依法处理。首先是对审计人员强调依法行政责任，根据审计人员在实施审计任务中应负的责任，按照审计程序进行细化分解，建立审计责任及追究制度。其次是对审计项目强调业务质量，建立审计质量控制制度，有效控制审计行为，提高审计项目质量。三是对审计行为强调廉洁规范，建立廉政监督制度，严格执行“八不准”等审计纪律和其他各项反腐倡廉规定，并根据审计工作分散作业的特点，把审计监督制度设置到审计工作的最基层组织——审计组，以审计小组为单位，发挥廉政监督员的作用，对审计组遵守廉政纪律情况进行现场监督。

三、依法审计服务法治面临挑战

当前，随着经济社会的不断发展，审计事业发展面临的新情况、新任务和新挑战不断增多，审计机关在审计法制建设方面还存在一些不足，主要表现在：国家审计服务国家治理的范围不断扩大；民主法治进程对依法审计提出更高的要求；审计法制基础建设较弱和现有审计法规还不完善等。

1.国家审计服务国家治理的范围不断扩大。

随着审计工作的不断推进，国家审计服务国家治理的范围不断扩大，产生的作用也日益明显。任何审计活动都是以特定的受托经济责任关系的存在为前提的，在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排是为了确保政府有效履行这种公共受托责任，国家治理超越了财政财务收支的范围，审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的建立完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，以及影响经济社会安全等方面的问题，这些审计内容涉及面广，涉及内容丰富，对审计机关和审计人员依法审计提出了新的挑战。

2.民主法治进程对依法审计提出了更高的要求。

随着我国经济社会的不断发展和民主法治进程加快，人民参与国家治理的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。政府审计作为国家治理的重要组成部分，近年来，国家审计通过向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权与参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效社会监督，成为公众参与国家治理的有效途径，对推动我国民主法治进程发挥了重要作用，树立了国家审计在社会上的地位和形象，但社会公众对政府审计期望和要求也在不断提高，要求通过国家审计参与国家治理的诉求不断增强，而政府审计有其独特的程序和规定，甚至会涉及国家秘密，这对依法审计提出了更高要求。

3.从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议对依法审计提出新的挑战。

国家审计机关通过依法审计，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，其视野已超越了财政财务收支的范围，以审计查实的数据和事实为依据，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。审计机关改革开放三十多年来，我国经济社会发展日新月异，部分不能适应经济社会发展的法律法规还没有得到及时废除，甚至被部分单位为了部门利益或小集体利益严格执行，而揭示这类问题往往是“无法可依”，而揭示这类问题以发现法律法规执行过程中的问题和漏洞是审计工作的重要组成部分，是从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议的重要方面，这也给依法审计带来了一些困难。

4.政策法规不断调整和完善对审计人员依法审计提出了更高要求。

当前我国经济社会快速发展，围绕全面建设小康社会、走向共同富裕经济社会发展目标，发展的重心将转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来，体制改革的重点将放在促进经济发展方式转变、构建和谐社会及其相关领域。致使我国一系列制度、体制、规则、程序和方式不断发生调整和变化，新的法律法规规章制度不断出台和调整。如，近几年为了规范房地产业的发展，各部门针对房地产业的不同情况从土地、规划、银行信贷等多方面出台了各种调控政策，这些政策的不断出台和调整变化需要审计人员不断学习相关法律法规，对审计人员依法审计提出了更高的要求。

四、依法履行审计职责，发挥国家审计在法治建设性作用

1.继续推动审计法治建设，做到“有法可依”。

1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则；特别是2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。但目前国家审计在部分领域和审计执行过程中，相关法律法规仍存在需要完善的地方，而且随着审计对象的不断变化和调整，审计机关也需要相应的规章制度、技术方法，如在资源环境审计、绩效审计、计算机审计以及尚未拓展的审计领域，对新的审计领域拓展必须要有相关法律法规进行支持，仍需要审计相关法律法规的不断完善。

2.严格执行相关法律法规，做到“有法必依”。

做到有法必依，要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。一是审计程序规范。国家审计监督属于行政执法范畴，审计人员在执行审计监督时，必须认真贯彻执行审计法律法规，必须遵守法定的方式、方法、步骤、时限和顺序进行审计。二是审计范围恰当。审计人员要严格按照审计目标和审计实施方案确定的审计范围开展审计，审计范围做到不越权、不越位。三是审计取证充分。审计证据要具有客观性、相关性、充分性和合法性，不能似是而非，更不能主观臆断、凭空杜撰。四是审计评价客观。审计评价要以事实为依据，以法律、法规和规章为准绳，站在客观公正的立场上，不带任何偏见或成见，做到客观公正、实事求是。五是审计意见公正。针对审计发现的问题，要充分征求被审计单位的意见后，分析存在问题的原因，并依法提出处理处罚意见。六是审计建议合理。审计建议是审计成果的最终体现，是解决问题的具体办法和措施，因此，审计机关在提出审计建议时既要做到符合国家政策，又要符合客观实际，还要有针对性和操作性。

3.加强审计独立性建设，做到“执法必严”。

国家审计的制度安排是为了确保政府履行公共受托责任，以满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求。审计是一种经济监督，而审计监督区别于其他经济监督的根本特征在于其独立性更强。目前，我国国家审计在审计组织、审计经费、审计人员等方面都有很强的独立性，但还有值得加强和改进的地方。一是完善地方审计机关管理体制。地方审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，其业务上属于行业垂直管理，人事制度和领导干部的任用及经费来源则是地方政府和地方财政负责安排，在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性，但这种管理体制一定程度上影响了地方审计机关的独立性。因此，审计署应加强对地方审计机关的管理，推动对地方审计机关行政管理和业务管理都实施垂直管理的改革。二是继续加强审计廉政建设。廉政纪律是审计工作的“生命线”和“高压线”，关系到审计事业的发展，对审计人员也是一种保护。自从审计署实施审计纪律“八不准”以来，取得了良好的效果，保障了审计机关的独立性，为审计机关树立了良好的审计形象，得到了广大人民群众的信任，审计机关要继续立足于教育，依靠于制度，培养审计干部的廉政意识、勤政意识，以保障审计的独立性。

4.继续揭露违法犯罪和滥用权力行为等问题，做到“违法必究”。

长期以来，国家审计机关在审计过程中始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责。十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设。做到违法必究还要完善以下几方面的工作：一是继续研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域有针对性的加强审计监督，继续发挥国家审计在反腐败、维护法治和国家治理方面的警示作用；二是继续建立和完善与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理；三是健全审计结果公告和信息发布制度，在依法公开审计结果、审计计划的同时，及时公开审计过程和进展情况，加大审计违法情况及处理整改情况公告力度，发挥国家审计惩治腐败的威慑作用，也为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支等活动提供了重要渠道。

（作者单位：湘东区审计局）