工程监理审计研究

杜辰华

在我国的工程项目建设体系中，工程监理起着“质量控制”、“进度控制”、“投资控制”、“合同管理”等一系列重要监督职能，监理工作的好坏直接影响到工程项目本身。由鉴于此，在整个工程项目审计中，对工程监理的审计是十分必要和重要的。笔者试着从以下几个方面和大家一起探讨一下如何对工程监理进行审计。

一、招投标的审计

我国现行的招投标法等法律法规对工程监理的招投标有着明确的规定：“下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”在实际操作过程中，建设单位往往只注重工程主体的招投标，而忽视工程监理的招投标，通常表现为以下两种形式：第一种形式表现为将应该公开招标的改为邀请招标或者直接发包；第二种形式表现为将项目化整为零或者以其他方式规避招标。

招投标工作是工程项目实施的开始，工程项目的下一步建设及管理都是依据招投标时确定的原则执行的，是整个项目实施的“龙头”，因此招投标是审计的“重中之重”。审计时应着重关注的内容包括：第一，招投标是否公开、公平、公正和诚实信用。如采用公开招标方式的，未通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布招标公告；如招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人；如投标人少于三个的，未重新招标；如招标人通过标段的划分和规则的制定达到“有投必中、人人有份”；如招标人向他人透露可能影响公平竞争的有关招标投标的情况，等等。第二，是否通过不合法手段获取利益。如投标人相互串通、投标人与招标人串通，获取非法利益；如投标人恶意竞标，以他人名义投标或者弄虚作假，骗取中标，获取非法利益；如中标人向他人转让中标项目，将中标项目肢解后分别向他人转让，获取非法利益，等等。

二、监理单位和人员资质的审计

监理是我国的工程项目建设体系中对工程项目行使监督管理的关键环节，要求具备非常高的专业性，我国对现有的监理单位按人员、技术力量等将其资质等级划分为甲级、乙级、丙级三种，并对三种资质等级的监理单位分别规定了相应的执业范围，同时我国对监理人员的资质也有相应的要求并实行监理人员注册制。

在我国现有具备资质的监理人员是十分有限的，大多数监理单位在对工程项目进行监理时往往大量聘用外部人员，而这些外聘人员流动性大，监理执业水平良莠不齐，有些甚至对监理业务知之甚少，因此在对工程项目监理过程中就会出现各种违规操作的现象，具体表现为以下几种形式：第一种形式表现为多头执业，即同一监理人员在多个监理单位或工程项目进行监理执业；第二种形式表现为降低标准，即本来应该由甲级监理单位监理的工程项目交由乙级或丙级监理单位监理等；第三种形式表现为“滥竽充数”，如：应该由注册监理工程师实施的监理工作交由专业监理工程师或监理员实施等，应该具备高级工程师资质的监理工程师只有工程师资质或没有资质等；第四种形式表现为吃“空饷”，即有资质的监理人员不从事监理执业，而是挂靠在监理单位以保障监理单位的人员资质要求。

审计时应针对上述几种情况进行审计，重点是对监理人员尤其是外聘监理人员的资质进行审计，审计时可以通过我国的监理工程师管理系统审查监理人员相关证件的真实有效性，可以通过审查监理人员考勤或工资发放情况查找是否存在监理人员“挂名”的现象，重点审查监理人员更换后是否存在“以次充好”，等等。

三、监理履职的审计

我国在实行监理制度之前，监理的职能是由建设单位行使的，监理制度的实施改变了单纯由建设单位对工程项目进行监督管理的状况，它是通过引入独立的第三方“监理”来对工程项目进行专业的监督管理，监理的职责则通过合同及相关法律法规予以明确。

但在现实中，由于对监理的不信任以及旧有模式的惯性等各种原因，建设单位往往不会““放权”，这时，监理通常也会顺手推舟，“睁只眼闭只眼”，做个老好人，成为建设单位的附庸，而不会去独立履行第三方监督管理的职责，但是监理的不积极作为往往又是致命的，他不仅可能会造成权利的失控、监督的真空，更是容易滋生腐败，从而引发各种工程事故，给国家、社会和人民带来不可挽回的损失。更有甚者，有的监理单位和人员为了能从相关利益中分一杯羹，就会利用建设单位在专业管理上的不足和漏洞，伙同施工单位一起欺瞒建设单位，从而获取非法利益。除此之外，监理在履职上的公平公开公正也是十分重要的，在实践中，监理是需要对施工单位的违规操作进行处理处罚的，而此时，监理就往往会利用自己的职权随意处罚乃至不处罚，或者对不同施工单位出现的同样问题处罚标准不统一，等等。

审计时应区分监理“不作为”和“滥作为”这两种情况有重点的进行审计。“不作为”的审计重点是监理是否按照合同及相关法律法规履职，是否主动履职而不是被动签字，审计时可以通过查阅合同及相关法律法规中的有关条款，结合监理行为，审查监理是否“不作为”。“滥作为”的审计重点是监理是否徇私舞弊、处理处罚是否公平，审计时可以分析比对同一问题在不同施工单位处理处罚的标准和处理处罚的幅度，重点关注应处理处罚未应处理处罚或减轻处理处罚的情形。

四、审计处理处罚

针对监理的违法违规行为，审计一般按照我国现行的法律法规及监理合同进行处理处罚，我国现行的法律法规也对监理处理处罚出台了相关的规定，如《建设工程质量管理条例》规定：“工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任：（1）与建设单位或者施工单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；（2）将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的。”，但在实际操作中，针对监理的具体行为尤其是监理履职方面，审计通常只能依据双方签订的监理合同进行处理处罚，这就要求监理合同应该有相应的处理处罚条款，但往往监理合同中只规定了双方的权利义务，没有具体的处理处罚条款或条款不具备操作性，从而给审计处理处罚带来了诸多的不便。（作者单位：江西省审计厅）