美国政府采购限制措施探析①

肖北庚

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

美国是GPA的发起者和主要参加方，也是视政府采购为实现特定经济和社会目标的重要手段、进而推行周详而严密政府采购公共政策的国家。从国际自由贸易视角看，公共政策功能的适用必然影响自由贸易的核心原则——最惠国待遇原则与国民待遇原则的实现，其实质是限制他国的供应商及其货物、工程与服务进入本国。政府采购合同授予过程中可能限制本国或他国供应商及货物、服务与工程自由进入政府采购市场的各种措施可视为政府采购限制措施。正是美国政府采购限制措施的施行，其向WTO政府采购委员会提交的政府采购的产品和服务原产国统计报告显示，美国政府采购中授予国内公司的比重:东京回合《政府采购守则》于1981年刚生效时为83%，到1993年，这一比重增加到近92%。在接受GATT(以后是WTO)的《政府采购协议》约束后，美国政府面向国际公开招标的采购份额仅约有9%为外国供应商获得。而2000年之后美国再未提交此类报告，但从其未提交报告之解释理由“现在国际贸易流动十分频繁，难以准确判断产品或服务的原产地”和加入GPA以来对其政府采购公共政策并未做出大的调整等情况，完全可以推测到它授予外国供应商的政府采购份额肯定不会上升。这表明新GPA达成并未有效遏制其核心成员国——美国政府采购限制措施，各参加方运用政府采购公共政策实现自己特定的经济与政治目标仍有很大空间。当前我国加入GPA已进入法律调整谈判阶段，把握和厘清美国政府采购限制措施，对我国加入GPA出价和完善国内相关法制具有重要价值。

一、美国规制政府采购限制措施的法律体系

美国是世界上最早实施政府采购制度的国家之一，早在1761年就颁布了第一部《联邦采购条例》，而其政府采购限制措施则源起于1875年为应对当时经济萧条而制定的优先购买美国货条款。尽管该条款仅适用于当时的战争部货物采购，然军需品、物资与劳务的采购却创造和保护了本国就业机会，在一定程度上为经济复苏注入了动力。缘由此，为应对20世纪30年代经济大萧条和时盛的全球贸易保护主义，同时为了保障当时发生的第二次世界大战的物资产品供应，美国将优先购买美国货条款扩展成为培育和保护美国工业、工人和美国投资的《购买美国产品法》(Buy American Act)。《购买美国产品法》第1条规定，政府出于公共目的必须购买本国产品，除非有关机构或部门的负责人断定:本国所供应的货物或服务的价格“不合理”或者不符合美国的公共利益。其一般要求是:联邦政府为了公共利益只能购买原材料来自美国、在美国加工或者只在美国生产的产品(only raw materials or produced in the United States，and only manufactured items which are made in the United States)和所有在美国生产、加工或冶炼的具有重要影响的产品。其适用范围为采购门槛价在193 000美元以下的货物、服务等。这样，美国对本国货物、服务与工程材料提供优惠待遇的政府采购限制措施法典化了，《购买美国产品法》成了美国政府采购限制措施的基础或基石。

经济危机结束之后，该法案并未随之失效，反而在相应利益集团的推动下不断发展强化，也使购买国货从最初的临时应急措施演变为美国政府采购制度的基本原则之一。该法案于1954年、1962年和1988年经过了几次修订，至今已经施行了七十多年。直到美国成为GPA参加方后，通过了平衡美国履行国际条约或协定的义务、适用采购门槛价在193 000美元以上的货物、服务的《贸易协定法》(Trade Agreement Act)，方废止了《购买美国产品法》中指定从特定国家购买产品或服务条款，不公平地对待外国企业得到一定禁止。同时，《贸易协定法》授权美国总统解除对于来自GPA参加方、FTA国家以及最不发达国家的适格产品的歧视，赋予这些产品与本国产品同等的市场竞争地位。从本质上来讲，《贸易协定法》是美国履行GPA等政府采购国际法制义务的国内法。它的主要目的是依据美国在GPA框架下以及在其他政府采购条约中承担的义务，免除对来自GPA参加方和其他政府采购条约参加方制成品的市场限制。因此，它是《购买美国产品法》的一种重要例外。

美国不仅走出了30年代的经济大萧条，而且“二战”后，成为世界上最强大的国家。为了维持强国地位，必须保持美国的军事实力，为此就需要大量的物质和设备的支持。除了美国自身责任和军事力量的改变外，不断发展与提高的科学技术和日益拓展的政府职能也使得战后美国的政府采购范围进一步扩大和种类进一步多样。这样，要回到战前的采购立法的限制条款中，显然是不可能的。那么，新的军事采购应采购何种政策呢?经过一段持续的研究之后，1947年议会通过了《武器装备服务采购法案》通称《贝瑞修正案》Berry Amendment)。该法案内容相当简短，被编集到了《美国法典》第137章第10条。它与《贸易协定法》均作为《购买美国产品法》例外而存在。

为具体实施上述法律文件，美国制定了各种行政法规和美国政府定期追加的各项特殊规定和实施细则，主要包括:在《购买美国产品法》通过时总统颁布的第10582号行政命令以及后来国会颁布的《美国航空法(Fly American Act)》、《小企业优选方案(Small Business Preference Programs)》、《环保方案(Environmental Programs)》;1954年通过的给予美国供应商政府物资运输优惠的《货运优惠法案》;同时，《预算补充法案》规定联邦资金资助的公路交通与公路项目应执行《购买美国产品法》等法案的限制措施之义务。2009年为应对金融危机，美国还颁行了《2009年美国复兴与再投资法》，进一步放宽了国货标准。

从其1761年第一部《联邦采购法》的颁布开始，美国政府相继以立法的形式规范政府采购，建立了一个由法律规则、组织体系、采购程序与方法以及救济制度等规范构成的较为完善的政府采购法律体系。其法律体系由法律(法案、法令)、规章制度和行政与司法规范三个部分构成，规范完备、内容严密、数量众多达五百种左右。规范效力层级齐全、结构严谨、层次分明的政府采购限制措施法律体系，有助于将看似纷繁复杂甚至十分零乱的采购人与采购代理机构、采购人与采购监管机构、采购人与供应商以及采购监管机构与国内采购主体等之间的关系，依政府采购行为和作用机制所决定的统一性构成具有内在和谐一致的规范体系，正是这种内在协调统一的法律保障了政府采购公共政策主要目标(包括政府采购限制措施)的实现，因为“如果要使法律成为人们所普遍接受的行为指南，那么法律体系中的各个部分之间的一致性就是必不可少的”。

二、国货标准——美国政府采购限制措施之核心内容

美国限制外国供应商进入本国政府采购市场的核心措施是购买国货制度，《购买美国产品法》规定了国货制度的重要内容——国货标准，《贸易协定法》和《贝瑞修正案》则规制了国货标准适用例外，进而形成不背离国际政府采购法制义务的美国政府采购限制措施。

(一)《购买美国产品法》的初步规定

《购买美国产品法》所确定的国货标准通称“实质完全”标准，它不是一个简单的标准，而是形成了包括标准确立、产地证明责任、责任实现和相应例外在内的有机整体。

在标准设立方面，《购买美国产品法》对“美国产品”标准和确定步骤做了明确规定。核心内容为:通常美国联邦政府只能采购以下种类的商品在美国使用:(1)美国生产的制成品(国产最终产品);(2)美国开采或生产的未加工商品。关于这一条的具体落实，体现在《联邦采购法规(Federal Acquisition Regulation)(FAR)》第25.1和第25.2的条款中。它规定采用两步测试法来确定是否为美国产品FAR25.101(a):第一步:商品必须在美国制造。第二步:国产成分的成本必须超过全部成本的50%。为充分考虑和平衡政府采购各类特殊情况，法案规定了适用国货制度之例外情况:(1)如果商品是在美国境外使用;(2)公共利益(public interest);(3)无可用的质量或数量;(4)不合理的成本;(5)转售;(6)属于商品项目的信息技术。

产品与服务国内含量的两步测试法表面上看似简单，在实际操作中需要厘定“加工”的内涵、区分制成品与组件、计算组件成本，只有经过这一系列程序才能准确界定美国产品。

“加工”是界定美国产品的关键概念，对于《购买美国产品法》规定的国货标准的确定至关重要。如果加工概念的内涵较少、外延较宽，国货标准就比较低，供应商就会将大量不属于加工范围的制造过程转移到美国境外，使国内丧失一定就业机会;如果加工概念的内涵较多、外延较窄，国货标准就相对较高，大量的生产制造过程都将受到《购买美国产品法》的管制，可以更好地确保国内市场的稳定和国内就业机会的增加。到目前为止，《购买美国产品法》和《联邦政府采购条例》都未对“加工”的概念做出明确界定。在政府采购实践中，美国主要采用“实质转变”标准来界定加工的含义。即只有对进口物件的加工引起了原物件的实质性改变或产生了新的材料，才能成为符合国货要求的“加工”的含义。以此为准，零件的组装属于加工，但如果仅仅将进口制成品在国内分解后再组装则不属于该法所指的加工。对货物的包装、检测及评估也不属于加工。

“加工”是判断美国产品的前提，而要最终确定产品是否属于国货，实践中还需区分制成品与组件。根据《购买美国产品法》的国货标准，制成品不仅要在国内加工，而且必须由50%以上的国内组件构成。至于组件本身，只要在国内加工即可，没有成分的要求。因此，在系统或政府采购中，有必要区分制成品与组件之间的区别。《联邦政府采购条例》对制成品和组件则进行了具体解释，规定:货物合同中的“制成品”(最终产品)是指为公共需要而获取的物品、材料和供应。“组件”是指直接整合到制成品(最终产品)中去的货物、材料和供应;工程合同中的“制成品”又称“工程材料”，是指置于建设场所、合入建筑或工事中去的物品、材料和供应。“组件”是指直接整合到制成品(工程材料)中去的物品、材料和供应。但是以上定义可操作性较差，在系统采购的实践中引起了广泛的争议，还有待可操作性规则来消除实践争议。

对组件不仅要从质上区分制成品，而且要从量上计算出组件成本。“实质完全”标准的第二个条件即成本标准，只有当本国组件的成本超过全部组件成本的50%，制成品才能被认定是由本国组件加工而成的。理解这个规则的关键就是准确厘定组件成本的计算方法。在“实质完全”的规则中，全部组件的成本并不能简单等同于制成品的价格减去供应商的利润。而只有与组件相关的成本才纳入考虑的范围，包括组件的购入价格、组件本身的加工费用。那些与组件本身不直接相关的成本，如集成组件的劳动力成本、包装成本、检测成本、运输成本以及售后服务成本，均不在“实质完全”规则计算的范畴之内。

商品价格合理性确定方面，该法规定:如果最低的国内报价来自大企业，则在最低报价基础上加6%(含税);如果最低的国内报价来自小企业，则在最低报价基础上加12%(含税)。对于建筑材料则规定:美国境内公共建筑物或公共工程建设、改造或修理工程的承包商必须只使用国产建筑材料(FAR第25.2子部分)。国产建筑材料是指:(1)在美国开采或生产的未加工建筑材料;(2)在美国加工的建筑材料，如果其在美国开采、生产或加工的成分必须超过全部成分成本的50%。它也规定了适用例外情况:不可行或不符合公共利益;无可用性;不合理的成本等情形下可以免于适用《购买美国产品法》。

对于证明产品产地的义务，《联邦政府采购条例》规定:由分包商和供货商向参加政府采购投标的供应商提供部件与产品的原产地证明，投标商在此基础上确认投标产品的原产地。采购机关主管政府采购的官员应当信赖参与投标的供应商提供的原产地信息。这就意味着，供应商承担产品产地证明义务，它必须投入一定成本披露产品产地信息，证明其符合相应的国货标准。如果供应商未充分履行此义务，提供了虚假的产品原产地信息，将承担全部的法律责任。

在责任实现方面则借助美国《虚假请求法》(False Claims Act)。对违反购买国货制度的政府采购行为进行法律责任追究的一个重要途径之一就是《虚假请求法》(或称《防止不实请求法》)下的一项独特制度——公益代位诉讼。公益代位诉讼是在美国联邦政府合同法律制度框架下为防止政府合同的承包商向政府为不实请求以获取不当利益，而在联邦《虚假请求法》中所引用的独特机制。该制度规定，私人或团体依法可以以政府的名义并为自己的利益，以对政府为不实请求行为的法人或个人为被告，代位政府提起诉讼，胜诉或经和解之后，有权利取得政府获得的赔偿数额的一定比例款项作为自己的报酬。公益诉讼实质上是赋予了公民个人或团体一种私人检察权，只要发现任何欺骗美国联邦政府的不法行为，公民个人或团体就可以依据《虚假请求法》代表美国政府提起诉讼，无论该不法行为是否侵害了其自身利益。由是，根据《虚假请求法》，在政府采购合同授予过程中，只要投标者向美国政府提出了虚假请求，或者提供了虚假的证明文件以获得政府采购合同，无论投标者的主观意图是故意还是草率的，都将不计后果地承担严重的法律责任——3倍于实际损失的赔偿金以及5 000美元～1 000万美元的罚款。提起诉讼者则不论诉讼最终获胜还是中途和解，通常都能够获得赔偿金或和解金额的15%到30%。可见，公益代位诉讼在购买国货这一特定问题上，同样可以发挥监控作用。

为履行相应国际法义务，该法案规定:为履行WTO政府采购协定或美国其他国际贸易协定可免于适用《购买美国产品法》。

(二)《贸易协定法》有关国货标准的内容

《贸易协定法》是《购买美国产品法》的一种例外情形，其立法目的是免除《购买美国产品法》对来自GPA参加方以及最不发达国家的制成品的政府采购市场准入限制，进而使美国政府采购法制不背离GPA义务，发展与丰富了国货标准。

首先，《贸易协定法》将《购买美国产品法》的两步测试法国货标准修订为适格制成品标准，将“实质完全”标准发展为“实质转变”标准。即当适用《贸易协定法》中的国货标准时，在美国境内加工的产品即使不满足50%国内组件的成本标准，但产品本身发生了实质转变，仍然属于适格产品，能够参与政府采购合同的平等竞争。可见，只要产品在适格国家境内发生了实质性转变，即为适格制成品。这里的实质性转变的认定标准实际上就是《购买美国产品法》两步检验法中的加工标准。《贸易协定法》通过此国货标准不仅赋予了来自GPA参加方和发展中国家的制成品国民待遇，而且扩展了“本国产品”的范围。在《贸易协定法》下，当最终产品是指定国家或适格国家的加工品、制品和生产品时，政府可以购买这些国家的最终产品。然而，当这些国家的原材料部分或者全部来自另外一个国家时，它必须是已经在名称上、特征上被转成了一种新的或者完全不同的商品，或者是用完全不同的方式或者根本上与原来产品就不是同一产品。

其次，《贸易协定法》授权总统对《购买美国产品法》和其他歧视性政策行使否决权，这些政策具体包括:国货优先政策、适合的产品来自于与美国签订了国际贸易协定或满足其他条件的国家政府采购限制政策。

再次，在《贸易协定法》规定的例外情况下，且满足《购买美国产品法》国货标准适用条件时，仍然应当适用《购买美国产品法》的国货标准。《贸易协定法》规定的例外情形包括:小企业预留项目、军事采购和国防采购、以零售为目的的制成品采购、面向特定企业进行的采购(主要涉及监狱企业与雇佣特定残疾人的非营利企业)，以及其他不适用完全公开竞争的采购。

《贸易协定法》作为《购买美国产品法》国货标准之适用例外准则，除规定上述例外情形外，还规定，一般情况下上述两法所确定的国货标准之适用区别在于采购金额的差异。决定以上两种标准适用与否的核心因素是采购金额，主要的分界线是小额采购门槛值和GPA门槛值。其中，小额采购门槛值本身并不是固定不变的，而是一个定期调整的数额，目前3 000美元以下的联邦采购合同属于小额采购。GPA的门槛值由美国在加入GPA时做出承诺，其中货物合同和服务合同是19.3万美元，建筑合同是740.7万美元。首先，采购数额低于小额采购门槛值的政府采购不适用任何国货标准。国货标准之所以不适用于小额采购，是因为小额采购遵循简易采购程序，而国货认定需要耗费大量的人力、物力和时间，有悖于小额采购制度的初衷。其次，采购数额高于GPA门槛值的政府采购适用《贸易协定法》的国货标准。当然适用这一标准的项目除了要满足采购数额的要求之外，还必须满足美国向GPA其他参加方所承诺开放的采购主体范围和采购对象范围。再次，介于小额采购门槛值和GPA门槛值之间的政府采购项目适用《购买美国产品法》的国货标准。

(三)《贝瑞修正案》中的限制措施

《购买美国产品法》与《贸易协定法》所规范的是一般国家机构的采购国货之制度，而对具有一定特殊性的国防采购中的购买国货制度由《贝瑞修正案》规制。该法案源于二战时为确保本土工业生产能力能够维持本国备战之需要制定的一项拨款法案，相对于《购买美国产品法》来说也是一个重要例外。

《贝瑞修正案》要求美国国防部在采购食品、纺织品以及特殊金属时，必须给予本国产品优先考虑。它与《购买美国产品法》之间的主要区别在于:(1)《购买美国产品法》适用于所有联邦政府合同，《贝瑞修正案》只适用于国防部的政府采购合同;(2)《购买美国产品法》只适用于美国境内的政府采购，《贝瑞修正案》并不限于境内采购;(3)《购买美国产品法》采用“实质完全”的国货标准，只要外国零件的成本低于总成本的50%即可，而《贝瑞修正案》采用的是100%本国成分的国货标准，因此《贝瑞修正案》的国货标准更加严厉。

(四)《2009年美国复兴与再投资法》对限制措施的新规定

美国政府采购限制措施与时俱进，2009年为摆脱金融危机，制定了涵盖颇受诟病的“购买美国货”条款的《2009年美国复兴与再投资法》，对“购买美国货”做了进一步的全面规范。它规定，适用该经济刺激方案下资金建设的公共建筑和公共工程只能使用在美国生产的钢铁和其他制成品;当联邦政府部门领导认为对国货的优惠与公共利益相悖时，或者认为美国合格质量的商品国内供应不足时，政府部门领导可以给予豁免从而购买外国货;在国货差价标准上放弃了《购买美国产品法》的6%与12%标准，而采用了关于高速公路建设的23CSR635.411中的规定，即除非使得整个项目成本增加25%，否则仍然应该优先使用美国货。在保护范围上，该条款不仅涵盖联邦政府直接购买的商品，而且涵盖了使用联邦政府拨款而购买的商品;美国国土安全局购买的制服、帐篷等物资，原则上也需要购买使用美国原材料并在美国生产的货物。法案最后规定:“该条款的规定在执行中必须符合美国在国际条约中的义务”，以避免产生背离国际法义务形象。

三、公共政策措施——美国政府采购限制措施之重要方面

购买国货制度是美国最主要最显性的政府采购限制措施，而《购买美国产品法》、《中小企业法》、《资源保护与回收法案》等法律还规定了系列政府采购公共政策——隐性的政府采购限制措施。这些公共政策赋予采购人在采购活动中推行调整经济结构、促进社会公平和改善环境等所体现的社会公共利益目标，其实质是采购人为实现公共利益和履行法定公共义务而可以偏离政府采购最核心的经济利益目标进行政府采购活动，是对政府采购商业性市场原则的一种背离或扭曲。这种不以客观商业效益和市场自由竞争为准则的政府采购行为在国际贸易过程中极有可能对外国供应商构成限制。美国通过公共政策限制外国供应商的措施主要有:支持中小企业政策、支持科技创新体制与绿色环保采购。

(一)中小企业扶持政策与措施

中小企业是美国经济发展中的重要组成部分，它既是技术创新的主力军，也是解决社会就业的重要部门，为此联邦政府制定《小企业法》，规制各种政策对其予以扶持，其政府采购支持中小企业的政策主要有以下几个方面。

1.设立中小企业管理局(SBA)

中小企业管理局是美国协调和管理中小企业的重要部门，其功能众多。在政府采购支持中小企业方面，《小企业法》规定其功能主要是作为联邦政府采购的总承包人参与政府采购活动，获得政府采购项目后，优先把政府采购项目分割给中小企业以及残疾人、妇女和退伍军人经营的中小企业。正是这一措施，使得中小企业避免了与大型企业的竞争，克服了中小企业在信息、报价、竞争中的劣势，从而促进了中小企业的发展。也正是这些措施限制了外国供应商获取美国政府采购市场份额。

2.直接给中小企业一定的政府采购项目保留

依据美国的《小企业法》，联邦政府应当每年为中小企业保留一定的采购份额，政府采购中的3 000～10 0000美元的小额采购自动保留给中小企业，超过10万美元的政府采购合同，则应为中小企业预留一定份额。1977年通过的《公共工程法案》更是要求联邦资金资助的施工合同的10%必须授予给少数裔中小企业，由是，近年美国中小企业在政府采购合同中所占份额不断提高，已从1991年的15.6%(301亿美元)上升到2005年的25.4%(796亿美元)。参见表 1:

表1 美国联邦政府采购合同的金额(亿)

3.鼓励中小企业参与技术创新

美国鼓励中小企业参与创新始于1983年启动的中小企业创新研究工程以及《中小企业创新发展法案》，它总体上要求联邦政府和国内科研究机构把一定比例的研究开发预算安排给中小企业，并且政府采购应优先考虑中小企业的创新产品，同时，对研发经费的具体拨付方式和过程作了规定。美国军队科研管理中目前正在运行的小企业革新研究计划和小企业技术转化计划就是此类政府采购项目。该项目的过程为:第一阶段为初始研发阶段，经招标后由政府资助研究，但时间控制在半年，经费控制在7万美元;第二阶段是一个连续的研发活动，第一阶段成功的项目，邀请进入第二阶段，由政府与企业或投资人共同出资研究;第三阶段是研究成果的商业化阶段，成功的项目研究承担者向政府或商业领域推销其开发的产品或服务。

4.《购买美国产品法》的优惠规定

《购买美国产品法》对中小企业的主要优惠规定是:在政府采购项目的国外报价中如果本国中小企业供应商的报价比外国供应商的报价不超过12%的高出幅度，那么必须将此类采购授予给本国中小企业供应商。

5.地方政府对中小企业的支持

美国的地方政府为了扶持中小企业发展，也通过一系列优惠计划鼓励中小企业参与政府采购。地方政府优惠计划归纳起来主要有以下三个方面:一是在政府采购的报价、信息披露方面，为中小企业降低竞争门槛，并扩大信息网络和提供社会化服务。二是降低政府采购项目的标的，增强中小企业竞争。三是制定面向中小企业的政府采购目标。例如新泽西州经过对供应商的调查，发现中小企业有能力占有7%的政府采购份额，即在次年的采购计划中专门做出规定:政府采购支出的7%必须支付给中小企业供应商。

(二)绿色环保采购

美国绿色环保采购政策主要规定在《资源保护与回收法案》(RCRA)及相应的规章中，其内容主要包括:

设立专门的政府绿色采购机构，这些机构包括政府绿色采购指导委员会(Steering Committee)、联邦环境执行处(FEE)，以及与政府绿色采购有关的联邦机构预算管理办公室(OMB)、环境保护署、综合服务局(GSA)、能源部和农业部(USDA)等，在需要时都有专门人员来处理政府绿色采购事宜，包括制定绿色采购政策、绿色采购标准，提供人力、物力确保绿色采购政策的贯彻执行等。同时，联邦政府每两年要向国会报告绿色采购行动和对《资源保护与回收法案》的遵守情况。

规范了一系列绿色采购标准。美国政府绿色采购标准构成了一个完整的体系，主要包括以下七个部分:含可回收成分产品;保护臭氧层产品;节能节水产品;替代燃料交通工具;生物基产品;更有利于环境的产品;有毒化学物质替代产品等每一类产品的绿色采购标准。

绿色采购价格优惠方法。美国联邦政府在长期的绿色采购实践中形成了多种优惠绿色环保采购的价格计算方法，主要包括:(1)最低价格法。即在制定采购说明书时，规定所采购的物品应符合相关环境要求，达到相应的环境标准;采购节能产品要求贴有能源之星标志;采购电子产品时规定其中某些有害成分含量的最高标准等。在确认环保产品基础上，采购方选择最低报价者为中标供应商。(2)生命周期成本法。即政府采购不仅考虑采购时的成本，而且考虑使用者的成本，在综合计算产品生命周期成本后选择成本最低者，生命周期成本更低的产品往往更符合环境要求。(3)价格优惠法。即在政府采购时，在环保产品和其他产品竞争的情况下，对环保产品给予价格优惠。当环保产品的生产成本更高时，为弥补环保产品在竞争中的不利处境，美国政府采购较多地使用了这种方法，视情况给予绿色产品3% ～15% 的优惠。(4)最优价值法。即指规定政府采购一系列环境标准，同时考虑价格和性能，给每个指标一定的权重，并在采购说明文件中予以明确，然后采购方根据供应商产品情况计算出分数，选择得分最高者为中标成交供应商。

(三)扶持科技创新的政策

美国的扶持科技创新政府采购公共政策主要体现在三个方面:一是在《联邦采购条例》中，有专门针对技术创新成果采购方面的内容，更为重要的是这些制度在实际操作中得到了严格的遵守，体现和保证了美国政府采购的总原则。二是在小企业法案中专门针对中小企业的研发扶持计划与资金拨款方案。三是在加入GPA承诺中，其附录一的附件四之注释六排除了科研与开发服务的GPA协定之适用。

四、融入美国加入GPA承诺清单的限制措施

一般地看，政府采购限制措施背离了非歧视原则，进而构成违背GPA义务。为了使本国政府采购限制措施不构成对GPA的违反，美国充分利用GPA的有关条款使本国政府采购限制措施合法化。

(一)充分利用承诺限制外国供应商进入本国政府采购的范围

GPA一个核心准则是其对缔约国的适用以缔约国加入时相应承诺为基础，由是缔约国在加入时均充分利用承诺来限制本国的政府采购市场开放程度。美国不仅依据承诺限制了GPA的适用主体、适用范围和相应门槛价，而且通过附件中的相关注释将其有关政府采购公共政策贯穿其中。

美国通过承诺限制了货物与服务的适用范围。在货物适用范围上，美国FSC(联邦供应分类)总共78个类别中，其仅承诺56个类别受GPA的管辖。美国对货物的排除最主要是援引GPA第23条的安全例外。在不受GPA管辖的货物中，有11中为军用物资，有7种明显具有军民两用的性质，不过对另外几种产品的排除，如FSC51(手工工具)、FSC83(纺织品、皮革等)、FSC84(服装)、FSC89(维持生命的物资)，特别是针对纺织品和服装的排除，具有明显的产业保护意图。

在服务限制方面，美国承诺采用了负面清单的方式，即只列举不适用GPA的服务种类，其中对工程服务没有任何排除。在被排除的服务种类中，包括运输服务、挖掘(疏浚)、管理和运营合同(包括联邦资助的研发中心)、公用事业服务、研究与开发服务、印刷服务(只对附件2下的实体)，具有明显政府采购行业限制倾向。研究与开发服务在具体承诺表中也未作承诺，由于美国在这一行业中本身具有很强的竞争力，对其保护应是出于所谓国家安全的目的。

(二)充分利用承诺表中的解释使政府采购公共政策与特定限制措施合法化

承诺可限制外国供应商进入政府采购的领域范围，而附录中的注释则可以贯彻缔约国的政府采购公共政策和特定政策。美国充分利用了相关注释促成其政府采购公共政策不背离GPA义务。附件2的注释1、2、3中限制外国供应商进入先前存在限制条件的州的建筑用钢、机动车和煤的采购;限制外国供应商进入促进贫困地区发展和少数族裔、残疾退伍军人和妇女所拥有商业的项目;限制外国供应商进入州政府实施提高该州总体环境质量的项目;限制外国供应商进入由联邦资金资助的并附限制条件的公共交通和公路项目。附件3的注释1限制外国供应商进入联邦资金资助的并附限制条件的机场项目。总注释则限制外国供应商进入给予少数民族企业和小企业的政府采购预留或保留项目。

(三)充分利用承诺表中的解释贯彻成员国间的对等限制

对于对等限制，美国则利用附录1的总注释来实现。美国附录1的总注释分别规定了对加拿大、韩国、日本三国的对等限制。具体内容为:由于加拿大未开放次级中央实体和附件3所规定开放的实体，美国对加拿大的货物和服务(含建筑服务)及此类货物服务的供应商等相应不开放上述两领域;由于韩国次级中央实体和附件3所规定开放的实体工程采购门槛价为15 000 000特别提款权，美国相应实体对韩国的建筑服务和此类服务的供应商也适用15 000 000特别提款权采购门槛金额;由于日本对美国未开放国家航空航天部门和附件3所列负责发电或电力配送的实体，它对日本的货物和服务(包括建筑服务)及此类货物服务的供应商不开放国家航空航天局所进行的采购，且对于附件3所列负责发电或电力配送的实体所授予的合同美国也不将GPA相关利益给予日本。同时，如果某一参加方未将某个服务部门列入附件4的清单，美国也不向该参加国开放相应服务采购。

五、余 论

美国构建了规制政府采购限制措施及实现方式的法律体系，它合理正当地维护和促进美国经济发展并在一定程度上促进了国内就业稳定。为履行GPA协定义务，美国将这些限制措施融入加入时的附件承诺表及其相应注释中，进而使其在国际政府采购法制义务框架下合法化。这启示我国在加入GPA协定时，一方面按法律内在协调一致性要求对现有政府采购限制措施进行全面清理进而修改完善，构成自身和谐的法律体系;另一方面要对现行政府采购限制措施与我国经济与民生的作用和影响进行全面评价，凡有助于经济发展、民生保障、促进就业且不背离GPA一般义务的均予以保留，并将其融入到GPA协定的出价清单及其相关注释中，进而在GPA框架下争取到对本国有重要经济利益的政府采购公共政策保留。

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