食品安全需“五元治理”

孙效敏

食品安全市场调节失灵，需要政府监管，政府监管失灵，需要社会共治。

众所周知，只要食品安全信息对称，消费者既不可能购买掺假掺杂食品，更不可能购买有毒有害食品。市场调节作用完全可以解决食品安全问题。因为，食品安全质量具有经验品与信任品的特征，决定了消费者与食品生产经营者之间的信息不对称，市场调节失灵。所以，需要政府监管。

政府监管有两个主要任务：一是监督食品生产经营者依法从事生产经营活动，要求其提供更多的食品安全信息；二是政府及时公布自己所掌握的食品安全信息。但是，由于政府监管人员的知识有限性与信息有限性，以及监管对象众多而复杂和逃避监管手段的“无限性”，决定了政府监管能力的有限性。加之，监管失职问责不到位、监管绩效搭便车与地方保护主义并存，造成政府监管动力不足。

政府监管双重缺陷的存在，决定了政府监管失灵。在市场调节失灵与政府监管失灵的情况下，需要引进第三方力量弥补“双失灵”。能够弥补市场调节失灵与政府监管失灵的第三方力量只能是食品安全利益相关者——消费者、食品行业协会与媒体。因此，食品安全社会共治的主体是食品生产经营者、食品安全监管部门、消费者、食品安全行业协会与新闻媒体，即“五元治理模式”。

落实最严问责

在强调食品生产经营者是食品安全第一责任人的同时，不应该忽视监管不到位或者渎职是目前我国食品安全事故频发的主要原因之一。从2004年安徽阜阳奶粉事件到2014年上海福喜事件，十年间发生的重大食品安全事件，几乎都是新闻媒体报道后，才引起食品安全监管部门高度关注。

食品安全监管部门不仅没有认真反思为什么在重大食品安全事件曝光方面总比新闻媒体慢半拍，反而提出“安全的食品是生产出来的，不是监管出来的”理论，似乎任何重大食品安全事故的发生都与监管部门的监管毫无关系。既然如此，为什么国家还设立食品安全监管部门？2013年中央政府提出“安全的食品是生产出来的，也是监管出来的”，彻底否定了“安全的食品是生产出来的，不是监管出来的”监管理念。

目前，我国有固定场所的餐饮企业大约有四分之一的属于无证经营，这些事实再一次说明我国食品安全监管部门起不到应有的监管作用，这不能不说与问责不到位不无关系。近十年人们耳熟能详的重大食品安全事件中，只有2004年安徽阜阳奶粉事件与2008年三鹿奶粉事件的有关监管人员被问责，其他食品安全事件的有关监管人员无一被问责。这样形同虚设的最严肃的问责，是食品安全监管不到位，甚至渎职的重要原因。因此，《食品安全法修订草案》应当增加对监管部门不作为、慢作为的问责力度。否则，“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”只能是一句空话，再好的食品安全法律，也因食品安全监管部门执行不力，变成一张白纸。

应设匿名有奖举报制

在食品消费中，消费者承担着两种风险。一种是经济风险，一种是健康风险。前者是指消费者因不知情而购买假冒掺假掺杂食品和假冒伪劣食品，在经济上遭受损失。后者是指消费者食用有毒有害食品而身体健康遭受侵害。这既是食品区别于一般商品的根本特征，也是消费者最痛恨制售有毒有害食品、假冒伪劣食品生产经营者的原因所在。

有奖举报制度最容易激活消费者打击食品生产经营企业从事非法生产经营活动的积极性。目前，我国31个省市自治区已建立了有奖举报制度，但没有起到应有的作用。其原因有二：一个是实名举报；一个是奖励力度太小。举报人最担心的是对其保密。一旦泄露了举报人的信息，举报人不仅可能遭受打击报复，而且还可能承担更大的心理负担。

我国31个省市自治区均实行实名举报制度，即使个别地方对重大食品安全事件采取匿名举报，但在领取奖金时也要填写身份证号码，导致掌握重大食品安全线索的知情人不愿向政府举报。西安等地曾发生多起有奖举报案件查证属实，无人领取奖金的现象。河北等地发生被举报人要求举报人放弃举报的“请求”，这充分说明举报人的担忧不是空穴来风，也是消费者更多地愿意向媒体举报，不愿意向政府举报的原因所在。因此，建立匿名举报制度，是充分发挥有奖举报作用的前提。

我国有奖举报奖金过低也是制约有奖举报制度发挥其应有作用的一个很重要的因素。俗话说，重赏之下必有勇夫。2009年，美国辉瑞公司的6个举报人获得1.2亿美元的奖励，我国为什么不能对重大食品安全事件的举报人奖励几百万元？特别是食品生产经营企业的内部员工，他们是真正了解本企业制售假冒伪劣食品、有毒有害食品全过程的知情人。没有一定的奖励，不会激励他们举报本企业的违法经营。

行业协会地位应独立

食品行业协会本应是一个社会组织，而不是准政府机构，其活动经费应来自会员企业交付的会费或他人的捐款，而不是来自于国家的财政拨款。但我国不少食品行业协协会的活动经费来自于国家财政，行业协会的负责人与管理人员是政府任命的，拥有一定的行政权，是一个准政府机构，不是真正意义上的社会组织。这样的行业协会只能是政府的代言人，不能起到政府与企业联系的桥梁作用，更不可能发挥行业自律监管的作用。

严格意义上的行业协会是独立于政府之外的社会组织，企业之所以自愿加入，是因为企业加入该行业协会获得的利益远远高于其支付的会费。如果加入行业协会不能给其会员企业带来任何利益，反而增加其负担，即使有企业加入这样的行业协会，迟早也会退出的。

食品行业协会代表企业利益主要表现在如下几个方面：一，代表会员企业与政府博弈。正如有的学者指出的那样，“行业协会成立的最初目的之一便是抵御政府的干预”，即代表会员企业参与有关食品安全立法，特别是参与食品安全标准的制定或修订，及时向政府反映本行业发展动态与存在的问题等。二，代表会员企业与其他行业协会博弈。在其会员企业与其他协会的会员企业发生利益冲突，代表其会员企业与相关行业协会进行博弈，最大限度地保护其会员企业的利益。三，实施自律监管。行业协会作为一个自治团体，是为全体会员企业服务的，而不是为某个成员企业谋利益。行业协会这一性质决定了它具有一定自律监管作用。首先食品行业协会可以利用其信息优势，定期或不定期发布消费者迫切需要的食品安全信息，有利于发挥食品安全市场调节作用；其次，依据协会章程规定，对违规经营的企业进行处罚，并向社会公布违规企业的名单，既维护了本行业的竞争秩序，又保护了消费者合法权利，还弥补了政府监管不足。

总之，食品行业协会作为食品安全社会共治主体之一，就是充分发挥其自律监管的作用，弥补市场调节失灵与政府监管失灵，其前提是食品行业必须独立于政府，成为真正的社会组织。

鼓励媒体舆论监督

新闻媒体具有发现负面新闻，进行舆论监管的积极性。因此，应该充分利用新闻媒体这一作用，对食品安全监管部门与食品生产经营企业实施舆论监督，让消费者了解更多的食品安全黑幕，充分发挥市场调节作用。2010年媒体曝光南京冠生园用过期原料制作月饼后，因消费者再也不购买该企业的产品，迫使南京冠生元破产倒闭就市场调节的范例。

如果没有新闻媒体的报道，三鹿奶粉不知还要毒害多少婴幼儿；如果没有新闻媒体的报道，不知还有多少人食用“福喜”的过期食品。目前全国各级食品安全监管部门的官方网站很少发布食品安全信息，相反人民网几乎天天发布食品安全信息，没有这些新闻媒体的报道，食品安全黑幕怎么能揭开？

综上所述，食品安全社会共治的主体是食品生产经营者、食品安全监管部门、消费者、食品安全行业协会与新闻媒体，即“五元治理模式”。目前最主要的是落实最严肃的问责、设立匿名有奖举报制度、赋予食品行业协会独立的法律地位与创造新闻媒体舆论监督的宽松环境。