政府投资建设项目绩效审计研究初探

曹宁

【摘 要】本文以绩效审计的特点为基础，分类梳理基本建设项目的决策论证、前期准备、建设实施及运营管理等各阶段与投资绩效相关的各种因素，分析各因素的影响程度，总结归纳基本建设项目绩效审计的内容，针对影响投资绩效的主要因素，从政府审计的视角，尝试构建基本建设项目绩效审计的指标体系和评价体系，从而指导基建项目绩效审计的有效开展。

【关键词】建设项目；绩效审计；指标体系

引言

基础建设项目是指用于人们生产、生活的基本建筑物、构筑物，或者是为人们生产生活提供方便的道路、交通、通信设施。主要包括住房、医院、学校、工厂、铁路、飞机场等。政府部门作为基建项目建设的主要投资主体或发起者，有责任对其建设过程和运营效益进行审计。因此，如何有效地加强对基础建设项目进行监管、避免损失浪费、促进充分发挥建设资金的投资效益，已成为各级审计机关研究探索的重要课题。中国政府绩效审计经过近20多年的发展，已取得了较大的进展和收获。在审计署公布的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性。2012年，国家审计署公布统计数字显示，全国所有审计机关完成的绩效审计工作中，已经占到所有审计工作任务的一半左右。投资建设项目审计被誉为“天然的绩效审计”，如何更好规范建设项目绩效审计行为，提升绩效审计成效，推进绩效审计可持续发展是本文研究的主要问题。

一、基础设施建设项目绩效审计的特点

相较于社会投资的建设项目，政府投资的公共性、外部性十分明显，其绩效审计特征表现也与一般建设项目绩效不同，在“5E”的基础上，还需突出基础设施建设项目审计的合规性（Compliance）、合理性（Rationality）、系统性（Systematicness）和长期性（Chronicity）。

合规性：目的在于揭露和查处有关单位违法、违规行为，促使其在参与建设项目过程中的经济活动符合国家法律、法规、方针政策、内控制度以及相应的建筑规范、建设标准的要求。在我国经济社会管理水平不高、建设领域突出问题较为严重的现阶段，政府投资建设项目必须先建成“阳光工程”、“廉政工程”、“规范工程”。因此，合规性审计仍然是绩效审计的基础内容和重要组成部分，其审计结果是准确分析项目绩效情况，做出客观公正审计判断的重要依据。

合理性：指的是审计人员实施绩效审计时在无明确规定条件下，对建设项目的经济管理活动是否能够采取“约定俗成”或者符合情理的方式进行实施，进而作出审计判断。这种以不成文的、始终在变动中、来源于实践的准绳作为评判对错优劣的标准，在绩效评价指标体系发展成熟之前，是比“5E”更为重要的审计目标。由于在政府投资项目建设过程中，有许多经济管理活动是无法用明确的“硬杠杆”去判定。因此，基于项目建设实际的合理性判断显得尤为重要，管理活动的合理性往往决定着执行结果的成败。

系统性：政府投资的公共性和外部性，决定了政府投资建设项目不能单纯仅仅地从项目本身的资金投入、资源消耗与所得进行经济效益直接比较，或者仅以单个项目的效益来独立分析，应该站在系统的高度，从促进经济社会发展大局的角度进行判定评价，与产业政策调整、生态环境改善、财政金融安全、提高居民满意度等联系起来分析，才能得出客观的、全面的、系统的绩效评审评价结果。如，某市斥资数十亿资金将城区内河道整治全力打造成都市景观带，较好地改善了河道两侧居住环境，有效提高了居民满意度和城市形象，有力带动了两侧地块价格和房产市场价格成倍增长，间接实现巨大财政收入。若仅从项目本身的直接经济性来考虑，完全是纯公益性投入，但站在当地经济发展的大局系统全面评价，总体经济成效则非常显著。

长期性：由于许多政府投资建设项目不是追求当前和近期利益，不是追求单一项目的直接直观利益，而往往是为了实现国家或地区的宏观经济和社会发展长远目标而进行的投入，反映的是政府在特定发展阶段为完成其政策选择而付出的投资成本，因此，必须从全局、长远的角度来看投资效益。这点在重大的基础设施投资方面，显得尤为明显，比如：某高速公路建成后的一定时期内其运营效益并不理想，但它的建成是为整个区域大交通格局的打造而建设的，对促进沿线各产业发展，尤其是带动物流产业快速发展提供了必要条件。因此，从长远和全局的角度，以发展的眼光才能客观评价其投资效益。

二、基建项目绩效审计内容

政府绩效审计就是对被审计单位（政府部门）公共资金运用的经济性、效率性和效益性等方面进行审计。从国家治理的角度，基础设施建设项目绩效还应考虑到对自然资源的有效利用和对生态环境的保护情况，审查政府投资建设项目及政府活动所产生的利益分配与再分配的不公平以及对社会秩序稳定的影响。

研究政府投资建设项目绩效审计，首先要对审计的对象进行研究和分析，然后建立绩效审计指标体系，最后建立绩效审计评价体系。因为绩效审计评价的内容涉及面广、专业性强、操作难度大，所以要建立一个放之四海而皆准的绩效审计指标的难度是相当大的。因此本文仅通过分析绩效审计内容总结出一般的通用性的指标。根据我国现阶段对工程项目建设程序的有关规定，可以把建设项目所涉及的建设过程大致划分为以下七个阶段，如表1所示。

表1 建设项目绩效审计内容体系

从建设项目阶段划分来看，影响项目绩效的因素较多，可以说贯彻整个项目建设运营的始终，因此，在绩效审计评价时应充分考虑建设项目的各阶段各个环节所产生的影响。

三、基建项目绩效审计指标体系研究

1.基建项目指标的选用

绩效审计指标为绩效的衡量评价提供了有效的依据。目前我国的政府绩效指标体系还不统一、不健全。具体到投资建设领域，存在着两套并行的投资绩效指标体系：一是发展改革部门主导的“建设项目经济评价体系”；二是财政部门主导的“政府投资项目预算绩效指标体系”。两个指标体系对于审计机关的绩效审计来说都有一定的适用性：一方面，发展改革部门行使政府投资项目的决策职能，通过项目论证、决策、立项过程制订出预期的绩效目标；另一方面，财政部门行使财政投资预算资金管理、考核职能，制订出对项目法人管理、使用资金的效果、效益的预期目标。而绩效审计包括经济、社会、生态环境效益等内容，因此，绩效审计选取评价指标时要将两者有机地结合，还需充分考虑项目的个性特点，结合以上特点本文总结出适用于基建项目绩效审计的四大类评价指标，分别是经济指标、技术指标、管理指标、社会指标。

2.投资审计工作中常用的绩效审计指标

绩效审计指标如表2至表5所示。

表2 经济效益指标（A1）

表3 技术指标（A2）

表4 项目管理绩效指标（A3）

表5 社会效益指标（A4）

四、建设项目绩效审计评价体系研究

根据前面建立的审计指标体系，我们将运用层次分析法对基建项目绩效进行审计评价。该评价体系的一级指标有经济指标、技术指标、管理指标、社会指标共4个，二级指标共有23个。

1.指标权重

指标权重是指该指标在本层指标中所占的相对其他指标的重要程度。主要方法是专家打分法。其中专家组组成结构要合理，要有财务管理专业人员、工程技术专业人员以及与本行业相关的专家。

2.定性指标与定量指标

从基建项目绩效指标体系中可以看出，指标可以分为两类，第一类是定性指标，如指标体系中“管理指标”的“人员配置合理性”。第二类是定量指标，如指标体系中“经济指标”的“资金到位率”。对于定性指标分值的确定，国际上通用的方法是采用问卷调查法，为增加定性指标分值的准确性，可将其分值划分成若干档次，分段统计，例如，分值≥90优秀，80≤分值≤90良好。

3.审计评价步骤

根据上面所述，我们可以得到审计评价的简易流程及步骤如下：

（1）根据审计评价内容建立审计项目绩效审计的评价指标体系，设计指标体系表。

（2）收集定量数据，根据各个指标的实际值与标准值进行对比，确定各指标的得分。

（3）计算定性指标，根据定性指标设计调研问卷，并对问卷结果统计分析。

（4）确定权重，通过专家计分法确定两个层次各个指标权重。

（5）计算单项指标分值，从第二层倒退得到第一层指标值，公式如下：

Ai=■aij？着ij ①

Ai——第一层指标，共有m个；

aij——第二层指标，共有n个；

？着ij——第二层指标权重。

（6）计算总分值，公式如下：

A=■Ai？茁i ②

？茁i——第一层指标权重；

A——评价总值。

（7）发表审计评价。

五、结语

本文从基本建设项目绩效审计的评价内容、构建基建绩效审计指标体系、构建基建绩效审计评价体系三个方面对基本建设项目绩效审计进行了研究。同时，运用规范分析法、层次分析法、列表法，从理论上对绩效审计的评价过程进行了论述，构建较为系统的科学合理的绩效审计方式方法体系，努力为进一步规范绩效审计工作、提高绩效审计效率及效果发挥积极的借鉴作用。

······参考文献···························

[1]张曦.政府建设项目绩效审计评价指标体系构建研究——基于平衡计分卡[J].经营管理者，2013，（11）：15-17.

[2]唐芬.我国工程建设项目审计体系构建研究[D].天津大学，2007.19.

[3]雷老闲.基于平衡积分卡的公共工程绩效审计研究[D].复旦大学，2008.85.

[4]刘秋明.国际政府绩效审计研究——一个文献综述[J].审计研究，2007（1）：15-19.

[5]葛群.公路建设项目跟踪审计方式及机制研究[D].长沙理工大学，2011.20.

（作者单位：青岛理工大学）

2.投资审计工作中常用的绩效审计指标

绩效审计指标如表2至表5所示。

表2 经济效益指标（A1）

表3 技术指标（A2）

表4 项目管理绩效指标（A3）

表5 社会效益指标（A4）

四、建设项目绩效审计评价体系研究

根据前面建立的审计指标体系，我们将运用层次分析法对基建项目绩效进行审计评价。该评价体系的一级指标有经济指标、技术指标、管理指标、社会指标共4个，二级指标共有23个。

1.指标权重

指标权重是指该指标在本层指标中所占的相对其他指标的重要程度。主要方法是专家打分法。其中专家组组成结构要合理，要有财务管理专业人员、工程技术专业人员以及与本行业相关的专家。

2.定性指标与定量指标

从基建项目绩效指标体系中可以看出，指标可以分为两类，第一类是定性指标，如指标体系中“管理指标”的“人员配置合理性”。第二类是定量指标，如指标体系中“经济指标”的“资金到位率”。对于定性指标分值的确定，国际上通用的方法是采用问卷调查法，为增加定性指标分值的准确性，可将其分值划分成若干档次，分段统计，例如，分值≥90优秀，80≤分值≤90良好。

3.审计评价步骤

根据上面所述，我们可以得到审计评价的简易流程及步骤如下：

（1）根据审计评价内容建立审计项目绩效审计的评价指标体系，设计指标体系表。

（2）收集定量数据，根据各个指标的实际值与标准值进行对比，确定各指标的得分。

（3）计算定性指标，根据定性指标设计调研问卷，并对问卷结果统计分析。

（4）确定权重，通过专家计分法确定两个层次各个指标权重。

（5）计算单项指标分值，从第二层倒退得到第一层指标值，公式如下：

Ai=■aij？着ij ①

Ai——第一层指标，共有m个；

aij——第二层指标，共有n个；

？着ij——第二层指标权重。

（6）计算总分值，公式如下：

A=■Ai？茁i ②

？茁i——第一层指标权重；

A——评价总值。

（7）发表审计评价。

五、结语

本文从基本建设项目绩效审计的评价内容、构建基建绩效审计指标体系、构建基建绩效审计评价体系三个方面对基本建设项目绩效审计进行了研究。同时，运用规范分析法、层次分析法、列表法，从理论上对绩效审计的评价过程进行了论述，构建较为系统的科学合理的绩效审计方式方法体系，努力为进一步规范绩效审计工作、提高绩效审计效率及效果发挥积极的借鉴作用。

······参考文献···························

[1]张曦.政府建设项目绩效审计评价指标体系构建研究——基于平衡计分卡[J].经营管理者，2013，（11）：15-17.

[2]唐芬.我国工程建设项目审计体系构建研究[D].天津大学，2007.19.

[3]雷老闲.基于平衡积分卡的公共工程绩效审计研究[D].复旦大学，2008.85.

[4]刘秋明.国际政府绩效审计研究——一个文献综述[J].审计研究，2007（1）：15-19.

[5]葛群.公路建设项目跟踪审计方式及机制研究[D].长沙理工大学，2011.20.

（作者单位：青岛理工大学）

2.投资审计工作中常用的绩效审计指标

绩效审计指标如表2至表5所示。

表2 经济效益指标（A1）

表3 技术指标（A2）

表4 项目管理绩效指标（A3）

表5 社会效益指标（A4）

四、建设项目绩效审计评价体系研究

根据前面建立的审计指标体系，我们将运用层次分析法对基建项目绩效进行审计评价。该评价体系的一级指标有经济指标、技术指标、管理指标、社会指标共4个，二级指标共有23个。

1.指标权重

指标权重是指该指标在本层指标中所占的相对其他指标的重要程度。主要方法是专家打分法。其中专家组组成结构要合理，要有财务管理专业人员、工程技术专业人员以及与本行业相关的专家。

2.定性指标与定量指标

从基建项目绩效指标体系中可以看出，指标可以分为两类，第一类是定性指标，如指标体系中“管理指标”的“人员配置合理性”。第二类是定量指标，如指标体系中“经济指标”的“资金到位率”。对于定性指标分值的确定，国际上通用的方法是采用问卷调查法，为增加定性指标分值的准确性，可将其分值划分成若干档次，分段统计，例如，分值≥90优秀，80≤分值≤90良好。

3.审计评价步骤

根据上面所述，我们可以得到审计评价的简易流程及步骤如下：

（1）根据审计评价内容建立审计项目绩效审计的评价指标体系，设计指标体系表。

（2）收集定量数据，根据各个指标的实际值与标准值进行对比，确定各指标的得分。

（3）计算定性指标，根据定性指标设计调研问卷，并对问卷结果统计分析。

（4）确定权重，通过专家计分法确定两个层次各个指标权重。

（5）计算单项指标分值，从第二层倒退得到第一层指标值，公式如下：

Ai=■aij？着ij ①

Ai——第一层指标，共有m个；

aij——第二层指标，共有n个；

？着ij——第二层指标权重。

（6）计算总分值，公式如下：

A=■Ai？茁i ②

？茁i——第一层指标权重；

A——评价总值。

（7）发表审计评价。

五、结语

本文从基本建设项目绩效审计的评价内容、构建基建绩效审计指标体系、构建基建绩效审计评价体系三个方面对基本建设项目绩效审计进行了研究。同时，运用规范分析法、层次分析法、列表法，从理论上对绩效审计的评价过程进行了论述，构建较为系统的科学合理的绩效审计方式方法体系，努力为进一步规范绩效审计工作、提高绩效审计效率及效果发挥积极的借鉴作用。

······参考文献···························

[1]张曦.政府建设项目绩效审计评价指标体系构建研究——基于平衡计分卡[J].经营管理者，2013，（11）：15-17.

[2]唐芬.我国工程建设项目审计体系构建研究[D].天津大学，2007.19.

[3]雷老闲.基于平衡积分卡的公共工程绩效审计研究[D].复旦大学，2008.85.

[4]刘秋明.国际政府绩效审计研究——一个文献综述[J].审计研究，2007（1）：15-19.

[5]葛群.公路建设项目跟踪审计方式及机制研究[D].长沙理工大学，2011.20.

（作者单位：青岛理工大学）