县级党政主要领导干部同步实施经济责任审计的路径和方法探究

倪剑平

2011年审计署公布的《“十二五”审计工作发展规划》，明确提出在“十二五”期间，全面推进县（市、区）（以下简称县级）……党政主要领导干部任期经济责任同步审计（以下简称同步审计），为今后一个时期经济责任审计工作的发展指明了方向。

县域经济是国民经济的基础层次和基本细胞，县域经济发展不仅构成了国家宏观经济发展的基石，并且作为区域性解决“三农”问题、扶贫攻坚、城镇化、产业结构调整和社会管理等诸多问题的基本平台，扮演着越来越重要的角色。2010年以来全国县域GDP总量已占全国GDP总量的半壁江山，县域经济增长已成为未来经济增长的重要推动力。因此，在经济责任审计中抓住管理县域经济的县级党政主要领导干部，就等于抓住了经济责任审计的重点。

同步审计是审计制度的创新，是一种特殊的、新生的审计形式，是经济责任审计的深化与发展。对促进我国县级政治经济发展和加强干部监督管理工作具有重要意义。目前同步审计正在探索和不断完善中。但同步审计也对审计方法、技术和质量提出了新的更高要求。为此，笔者依据工作实践就如何做好同步审计在路径和方法方面作一些探究，以期抛砖引玉。

一、做好审前调查是搞好同步审计的重要前提和基础

俗话说“磨刀不误砍柴功”。实践证明，审前调查是加强审计质量控制、提高审计工作效率、防范审计风险的关键环节和重要措施之一，也是做好同步审计工作的重要前提和基础，应予以高度重视。

充分发挥审前调查的作用，要打有准备之仗。调查前要拟定出调查提纲，确定调查范围、重点内容、调查对象及方法等，收集与审计事项相关的经济政策和法律法规，重要会议记录和有关文件，电子数据等资料，从而较全面地掌握了解被审计对象及其所在地区的基本情况。调查结束后，审计人员要及时将所调查的相关情况进行分析、归纳和汇总，写出审前调查报告，同时，根据调查结果，充分考虑权力与责任、资金与事项之间的关系，编制内容详实、易于操作、指导性强的审计实施方案，让全体参审人员明确审计目标、各自担负的审计任务、完成审计任务的标准等，做到“心中有数”，审计开始实施后能够直奔主题和重点，节约时间成本，达到事半功倍的效果。

二、联合进点彰显审计权威

“良好的开端是成功的一半”。审计实施前，由纪检、组织、审计等经济责任审计领导小组成员单位共同组织召开由被审计县级党政主要领导干部及所属相关部门、单位负责人参加的联合进点会，会上阐明审计目的、审计范围和内容、工作纪律及工作配合要求，进行审计工作对接。以此，引起县级党政主要领导干部的高度重视，确保审计顺利实施。

三、准确确定同步审计的重点和内容

2010年中央两办出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称两办《规定》）第十五条和第十八条对地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容和应当关注领导干部在履行经济责任过程中的有关情况作了总体性规定。但同步审计不同于一般的对某个部门或单位的财政财务收支审计。因此，在实施审计过程时，要在参照两办《规定》中审计内容的基础上，结合县级党政主要领导干部所在地区特点，紧扣与责任相关的重大事项，细化把握确定审计的重点和内容。

此外，应注意审计过程中对书记的审计内容应侧重于决策、监督和宏观管理方面。对县长的审计内容应侧重于执行、管理、服务方面。

四、控面抓线，科学实施同步审计

同步审计涉及面广，难点多，责任大，必须科学实施，才能高效取得预期目标。依据笔者多次审计实践，审计组以配备12人左右为宜，可将审计人员划分为综合分析、财政税务、土地、工程项目和园区（开发区）4个小组，分别对应相应的审计重点和内容实施审计。

综合分析组（控制层面，由审计组长和审计主审负责及参与）：以会议纪要、会议决定为切入点，主要通过查阅县级党政主要领导干部任职期间县（市、区）党委、政府出台的有关政策文件、会议纪要、会议决定和领导干部签批的有关报告、文件入手，审计分析贯彻落实科学发展观，推动县域经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行中央和上级党委有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；国有资产管理、处置和使用情况；遵守有关廉洁从政规定情况等县（市、区）党委、政府层面上和个人廉洁自律方面的重大事项。设立综合分析组旨在为整个审计项目设立一个统揽、沟通、协调平台。审计期间，应视审计情况不定期召集其他审计小组召开碰头会，从而达到控面抓线，整体协调推进同步审计的目的。

财税组（资金线）：主要审计财政收支的真实、合法和效益情况；政府债务的举借、管理和使用情况；重大财政专项资金的监督管理情况；农业、教育、科技、就业、医疗卫生、社会保障等民生保障支出情况。

土地及重大重点项目组（重点领域线）：主要审计政府投资和以政府投资为主的重大投资项目、重要基础设施项目的建设、管理情况；土地审批、征用、出让情况和土地出让金征、管、用情况；耕地保护、节能减排、环境保护和生态文明建设情况。

经济开发区（园区）组（经济改革发展线）：主要审计有关财税政策制定及执行情况；招商引资的真实性、合法性、完整性和效益情况；土地投入和资金运作情况；园区债务风险情况；以及园区在产业集聚、科技创新、土地利用、节能减排等方面的发展情况。

五、明确责任界定，客观公正评价

责任界定和审计评价一直是经济责任审计中的两大难题。在责任界定方面，两办《暂行规定》及其实施细则将责任划分为直接责任和主管责任，这两种责任只是粗线条的，非常不具体。经过十多年经济责任审计实践，两办《规定》对责任划分种类作了进一步完善和细化，分为直接责任、主管责任和领导责任三种，并明确了责任划分的依据。但在具体的审计工作中仍然存有一些操作难点。如：书记、县（市、区）长权责不对等的问题；还有任职时间不同步、责任阶段难划分的矛盾等。实行同步审计则能有效解决上述问题，较准确认定和区分书记、县（市、区）长任期政绩和责任。在审计评价方面，由于目前尚无明确的评价指标体系和标准，很大程度上影响到对被审计领导干部履行经济责任情况的客观评价，进而影响经济责任审计工作质量和成果运用。

为充分考虑到实践中的可操作性和审计结果利用的便利性，笔者认为目前可从以下三个方面进行责任界定和审计评价：一是坚持“权责对等，以权定责”的原则。“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”，明确权力在哪里，责任就在哪里；二是坚持“以责定评、客观公正”的原则。既要防止对某些经济行为的评价缺位，又要防止超越权限的评价越位，对经济责任以外的其他责任不作评价；三是坚持“实事求是”的原则。审什么、评什么，审计到哪里就评价到哪里，依据审计结果评价，未经审计的事项不作评价，没有充分证据的事项不评价。

六、强化结果运用和公开化建设

审计结果的运用是同步审计存在和发展的关键。一个审计项目成功与否，效果如何，最终都要落到审计结果运用上来。两办《规定》对审计结果运用分为两个层面：一是对各级党委和政府运用审计结果提出了要求，明确规定应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。根据政务公开的有关要求，明确规定要逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度；二是对干部管理和监督部门运用审计结果提出了要求，明确规定有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案。

因此，强化审计结果的综合运用显得至关重要，一方面审计结果运用要服务“党管干部”的宗旨，要突出领导干部“守法、守纪、守规、尽责”重点。对审计发现的问题按照经济责任审计结果运用制度及时通报情况、落实整改，并建立责任过错追究制度，使责任追究有法可依、有章可循，增强领导干部的风险意识和责任意识；另一方面通过经济责任审计，将审计结果记入干部本人档案，客观真实地记录评定干部任职期间的业绩，为想干事、能干事、干成事、不出事的好干部脱颖而出提供依据。同时，对不作为及有经济问题的干部施加强大压力，将腐败遏制在萌芽中，为我国全面建成小康社会提供合格的县级党政主要领导干部人才支撑。

关于审计公开化建设方面，《审计法》规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。两办《规定》第三十八条明确提出：“逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度”。经济责任审计作为“健全权力运行制约和监督体系”的重要一环，加强审计公开化建设尤为重要，特别是在当前新媒体迅速发展时期，如何进一步加强审计公开化建设，探索建立更加及时、透明、科学的审计公开制度，并通过立法形式固定下来，充分回应社会各界的新要求和新期待，成为我们不得不认真面对和回应的问题，也成为提升审计公信力的重要途径。需要强调的是审计公告是把“双刃剑”，审计结果公告只有以高质量的审计工作为前提，才能从根本上减少其风险。但只要我们坚持审计结果公开、公告制度，让审计结果公布成为社会常态，才能把审计监督与社会监督有机结合起来，真正发挥审计问责与警示作用，不断提升经济责任审计的工作价值。

（作者单位：南昌市审计局）