乡镇财政困难问题的成因及对策研究

孙国

乡镇财政作为我国最基层的一级财政，在巩固农村基层政权建设、促进农村经济和社会事业发展中发挥了重要作用。但由于多方面的原因，乡镇财政困难、资金调度紧张、包袱沉重等问题已成为社会普遍关注的热点、难点问题。

一、当前乡镇财政存在的困难和问题

目前乡镇财政仍是全国财政最薄弱、最困难的环节，严重制约着乡镇经济和社会事业发展。乡镇财政面临的困难和突出问题，主要表现在以下几个方面：

（一）收支划分不尽合理，乡镇财力增长缓慢

乡镇级财政在分税制前基本就是“吃饭财政”。实行分税制以后，中央与省的财政分配关系基本理顺，但省以下的财政体制，特别是县乡财政体制需要逐步规范和调整。1994年以来，县以上各级政府基本都建立了财权与事权基本相适应的分税制体制，但在确定县、乡两级财政体制时，“保县紧乡”的思想一直占据主导地位。在具体操作中，不少县市在制定乡镇财政体制时，把一些来源比较固定、数额大且易于征收的税种，如营业税、耕地占用税、城市维护建设税、土地出让金等税种作为共享收入，县乡共同“瓜分”，而把一些税源分散、征管难度大、稳定性差、增收潜力小的税种划归乡镇。乡镇财權与事权的不一致，从体制上限制了乡镇财政的发展潜力，不利于巩固基层政权和调动乡镇政府当家理财的积极性，也阻碍了乡镇经济和社会事业的发展。

（二）乡镇财政收入增长慢，支持经济与社会发展的力度较弱

从收入结构看，乡镇财政收入以农业税收和乡镇企业提供的税收为主。以甲市为例，2007年，该市镇级地方财政收入完成28685万元，其中，工商税收完成20120万元，农业四税完成5740万元，企业所得税完成1309万元，分别占镇级地方财政收入的70.1%、20%和4. 6%。从增长幅度看，自1997年至2007年11年间，该市镇级财政收入年均仅增长21.4%，而财政支出年均增长27%以上，远远不能满足财政支出的需要。从支出结构看，2007年，该市镇级生产建设性支出比重仅为12%，财政支出几乎全部为行政事业费，是典型的“吃饭”财政，对经济和社会事业发展的支持力度明显不够。

（三）各镇财政差距过大，财政保障能力不足，拖欠工资现象不断增多

由于历史原因及经济发展等诸要素的复杂影响，各镇经济发展不平衡，差距非常大，在乡镇财政上的表现尤为突出。近几年来，乡镇财政执行中央出台工资政策不到位以及拖欠工资问题日趋突出，成为困扰各级党委、政府的重大难题。

（四）乡镇债务包袱沉重，酝酿着较大的财政风险

乡镇为招商引资，通过向银行举债等方式加大资金投入进行基础设施建设，导致负债累累，陷入招商引资的怪圈。个别镇已资不抵债，严重降低了镇政府在人民群众中的威望与形象。

乡镇财政困难是国家财政困难的集中体现，是广大农村社会、经济诸多矛盾的综合反映，如不尽快加以解决，将会进一步弱化乡镇财政职能，制约乡镇和农村经济发展，增加社会不稳定因素，影响乡镇政权建设，给社会经济发展带来巨大危害。

二、乡镇财政困难问题的成因分析

乡镇财政困难是乡镇政治经济生活中各种矛盾相互作用的结果，是各种矛盾在乡镇的集中反映。综合分析，当前乡镇财政问题形成的原因主要有以下几个方面：

（一）经济原因

财政是经济发展的"晴雨表"，乡镇财政困难，从根本上来说，主要是经济发展不快、经济增长质量不高。从财政比较困难的乡镇经济状况、财源结构分析，其经济总量明显偏低，且财源结构不合理。截止到2007年底，甲市财政困难乡镇仅有3户企业年纳税额超过100万元，基本没有骨干税源。从乡镇财源的所有制结构看，一个突出的特点是，困难乡镇涉外税收寥寥无几。2007年，该市市级以上10处财政困难乡镇涉外税收仅为118.4 万元，仅占全乡镇财政收入的0.5%。

（二）政府行为对财政运行的影响

1、政府职能转变滞后。从整体上看，我国政府行为适应市场化的程度较低，是市场化进程中最为薄弱的环节，尤其是乡镇一级政府，目前仍对微观经济领域的干预比较多，政企不分，政资不分的问题比较突出。表现在财政上，就是要求财政增加对企业的投资，为企业直接融资、提供担保，或通过税收减免优惠、先征后返等形式支持企业发展。政府职能的错位，直接影响财政改革进程，加重乡镇财政负担。

2、政府行为的短期化给财政运行带来了一定困难。大凡财政困难乡镇，其基础设施、社会事业一般比较落后，与经济发展和群众日益提高的需求不相适应。在这种情况下，客观上要求乡镇政府加大投资力度，加快基础设施建设和经济社会事业的发展，就使得部分乡镇政府投资超越自身财力的可能，结果没有带来多大经济效益，反而拖垮了财政，严重影响了财政经济的正常运行。

（三）管理原因

1、硬性约束机制淡化。政府支出扩张的欲望，是市场经济条件自然形成的。目前对乡镇的举债规模还没有一个控制、管理的办法，没有形成对乡镇经济运行的硬性约束。同时，在干部的政绩评价、任免使用上，还缺乏对包括乡镇财政运营绩效在内的全面量化考核。

2、财经纪律没有得到认真贯彻执行。一是财政支出的顺序比较混乱。近年来，不少乡镇没有把保工资放在财政支出管理的首要位置，一方面拖欠工资，另一方面仍然上项目、搞投资，花钱大手大脚。二是部分乡镇不顾自身实际和我市要求，仍然对外发放借款。

（四）来自乡镇外部的影响

1、财政刚性支出增长过快，超出乡镇财政承受能力。近几年来，国家、省、市各级都出台了若干增加工资的政策，这些政策多数规定必须由财政负担，个别项目虽规定从单位包干经费结余中解决，实际上最后还得由财政负担。

2、人员机构膨胀，乡镇财政不堪重负。2007年末，甲市23处乡镇（办事处）财政实际供养人口11187人，比1997年净增加3527人。但乡镇财政收入增幅不大，从而造成收支增长比例差距较大，乡镇财政压力增大。

3.各种形式的达标升级活动有增无减，影响了乡镇财政支出的正常安排和财政平衡。近几年来，科、教、文、卫、体、计划生育、农业、社会治安等各项经费都要求占财政支出的一定比例或达到某项标准，因是上级硬性规定，乡镇只能执行，从而加重了财政困难。

二、解决乡镇财政困难问题的对策

当前，解决乡镇财政困难问题应重点抓好以下几点：

（一）转变政府职能，巩固乡镇机构改革成果。转变政府职能，是乡镇机构改革的主要目标，也是压缩财政支出的基础和前提。乡镇应按照社会主义市场经济要求，重新规范政府自身职能，坚决将与市场经济发展要求相悖的职责尽快剥离，切实把工作重点转移到提供公共服务上来，使财政资金用得其所，用得有效。同时，要以机构改革为契机，切实建立严格的人员编制、经费管理制度，强化编制约束，维护编制的严肃性，彻底走出“精简--膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。通过改革，将乡镇财政供给人员、人员经费支出建立在与乡镇政府职能相适应、与乡镇财力状况相适应的水平上。

（二）加快经济发展，增强财政实力。乡镇政府要把财源建设作为解决财政困难的根本措施长期坚持下去，同时，转变政府财政培植财源的思路与方式，努力实现由资金投入向政策引导的转变，实现由直接管理向重在服务的转变，实现由扶持生产向培育市场的转变，严格把握政策导向、典型引路、营造市场、多元投入等几个重点环节，加强政府宏观调控，切实把经济发展的成果体现到财政增收上来。

（三）加强乡镇财政管理，严格依法理财。把创新体制与加强管理有机结合起来，提高财政管理的规范化、法制化水平。

一是严格支出顺序，确保工资的正常发放和乡镇政权的正常运转。要严格遵循"一是吃饭，二要建设"的原则，按照一保工资、二保机构运行、三保重点事业发展的财政支出顺序，合理安排预算、调度资金。实行工资专户制度，工资资金封闭运行，各乡镇要严格执行，不得截留、挪用工资资金。

二是严格执行《预算法》和有关政策法规，认真贯彻"量力而行、量入为出、收支平衡"的原则，预算一经确定，必须严格执行，不得随意变更。

三是加强乡镇债务管理，防范财政风险。乡镇政府要强化偿债意识，按照"谁受益谁负担、谁借款谁偿还"的原则，分别进行清偿和消化。对于财政性资金建设的规模要充分考虑财政承受能力，坚持量力而行，认真论证，严格控制，保持乡镇财政经济的可持续发展。

四是要加快财政改革步伐，建立公共财政体制框架。当前重点要实施综合财政预算、零基预算，全面推行政府采购和行政事业单位统一核算管理，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益、适应社会主义市场经济发展要求的财政支出管理新体制。

五是要完善考核办法，加强对政府行为的约束。建议将工资发放、"削赤减债"等内容纳入对乡镇经济工作的考核，以更好地发挥激励约束作用。

（四）内外结合，上下联动，促进乡镇财政困难的尽快解决。乡镇财政困难，必须作为一项系统工程，充分发挥社会各方面的积极性，共同予以解决。

首先，乡镇党委、政府要切实加强对财政工作的领导，切实履行当家理财的职责，把解决乡镇财政困难，保持乡镇财政的健康运行作为一项战略重点来抓，重理财，明理财，严理财，不断提高当家理财的水平。各乡镇要认清形势，眼睛向内，自力更生，艰苦奋斗，靠发展，靠自身的努力，增强财政实力，解決财政困难。其次结合乡镇实际制定乡镇财源建设规划、"削赤减债"规划及财政改革方案，统筹研究税收、收费、体制、预算、监督、管理人员等涉及财政的问题，坚持改革与管理并重，将乡镇财政运行纳入规范、科学的轨道，在发展的基础上，尽快解决过去积累下来的矛盾和问题。最后，上级部门要切实转变职能及工作方式、方法，加强对乡镇的指导、服务，减少对乡镇财政经济运行的干扰。要严格控制各种达标升级活动，给予乡镇安排预算的应有的自主权，减轻乡镇财政支出压力。进一步强化考核，加大奖惩力度，转变扶持方式，切实增强乡镇造血功能，促进乡镇财政困难的尽快解决。