个人住房房产税改革的路径分析

张丛艳

一、我国房产税改革的历史演变

1986年，我国颁布《房产税暂行条例》并一直施行至今。近年来，我国房地产价格增长迅速，百姓生活压力也随之增大，要求政府对房地产市场进行调控的呼声越来越强烈。因此，作为调控房地产市场的手段之一，对存量房开征房产税逐渐成为当下税制改革的热点。2003年，我国首次提出在“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”的改革思路，但鉴于开征新税困难较大，2010年又提出用已有的房产税来代替物业税，同年12月，国务院常务会议初步同意在部分城市对个人住房征收房产税进行试点改革，2011年1月，重庆和上海两市分别印发了对个人住房征收房产税试点的暂行办法，拉开了我国对个人住房征收房产税的序幕。2013年5月18日国务院明确提出“扩大个人住房房产税改革试点范围”。2013年7月北京、南京、青岛、深圳等地已上报房产税试点方案。2013年10月28日，国务院发展研究中心首次公开了其为十八届三中全会提交的改革方案总报告，其中，全面推开房产税是本次改革方案的重要内容。从中央做出的上述重大决策可以看出，房产税试点城市将进一步扩大，并最终将会在全国铺开。那么，在房产税全面开征之际，对重庆、上海两地的税制设计方案进行必要的经济分析有助于房产税的进一步完善，从而真正发挥房产税的税收功能和社会职能。

二、沪渝两地房产税改革分析

（一）两地房产税改革方案比较

上海、重庆两地房产税改革方案虽然同时公布于2011年1月28日，但两地改革的出发点略有不同，政策相应也有所不同。见表1。

（二）两地调控效果分析

1、房价调控

虽然上海、重庆两地在推出房产税时的政策定位都不包括调控房价，但由于两地房产税试点改革是在房价上涨过快的背景下出台的，所以仍有众多学者、民众对房产税降温房地产的功能寄予厚望。从改革方案实施三年多的实践看，由于两地房价总体上仍处于上涨趋势，可知房产税对房价的降价效果并不明显，但环比上涨的幅度两地有所不同，上海房价环比涨幅减弱，但重庆房价环比涨幅并未放缓，两相比较，上海推行房产税稳定房价的功能更加明显，但从上海在推行房产税的同时还实施了限购令，而重庆并未采取限购的调控政策看，对于房价的降温，应该是多项政策综合作用的结果，并不能简单归功于房产税。

2、收入分配

房产税作为居民对政府所提供的公共服务和基础设施如教育、医疗、道路所支付的价格，占有公共资源多的人，通过房产税的方式把一部分钱拿出来，用于建造公租房或保障性住房，在理论上的确可以起到调节收入分配作用，这也是上海、重庆两地均把调节收入分配作为房产税改革方案的政策目标之一的原因所在。但两地在开征房产税的同时，却也均强调虽然房产税将全部用于公租房、保障房建设，但公租房、保障房建设却不会单纯依赖房产税。而从实践中看，房产税试点三年多来，沪、渝两地累计征税约10亿元，也远远不能满足公租房、保障房建设的需要。

3、引导合理住房消费

从住房需求上看，存在着刚性需求、保障性需求以及投机性需求。不同的需求，决定了消费者所购买的住房档次有所不同。虽然沪、渝两地试行的房产税对于征税对象有所不同，但总体上讲，两地的政策取向都有加大高档住房购房者的资金压力进而抑制对高档住房的供给、增加普通住房供给的目的。从实践上看，由于上海的房产税试点是针对新增住房，免税面积为合并计算的家庭住房面积人均60平方米，在这种政策的激励下，考虑到拥有住房可能需要承受一定的房产税，已拥有住房的家庭为了免交或少交房产税，便会倾向于购买小户型住宅，从而导致大户型住宅的市场遇冷。而重庆房产税试点一年来，虽然与上海相比，小户型住宅的销量并没有明显增加，但别墅、高档公寓的销量下降明显，从数据上看，虽然还不能得出购房者已经改变了买大房、买高档房的投机性消费倾向，但房产税的实施在客观上对高档住房的确起到了价格约束的作用。

4、政策定位与调控效果存在偏离的原因

一是房产税定性模糊。房产税作为财产税的一种，其课税对象是收入的累积，即财产的存量，其课征是定期发生的。与之对应，商品税的课税对象是流通中的商品，是财产的流量，其课征仅仅于流通时发生。沪、渝两地试点房产税，可以完善现行房地产保有环节的税制结构，但从试点方案看，两地都是以应税住房的市场交易价格或交易价格的折价作为计税依据，这在很大程度上使得房产税又偏离了财产税的特征，具有相当程度的商品税色彩。与财产税相比，商品税的税负更易于转嫁。如图1所示，X为征税前的房地产市场需求曲线，Y为供给曲线，市场上的均衡交易价格为P，成交量为Q。如果根据交易价格对住房购买者征收房产税，则需求曲线由X移至X1，成交量为Q1，此时，住房开发商得到的价格为P2，而购买者支付的价格为P1，二者之间的差额即为房产税。购买者支付的价格与征税前住房价格之差取决于房地产市场供给弹性与需求弹性的对比关系。显然，在需求缺乏弹性的情况下，住房购买者面临的价格高于征税前的水平。这就意味着政府希望通过征收房产税而使房价降低的愿望难以实现。

二是征收范围过窄。从理论上讲，税收的收入分配职能是通过税收负担在纳税人之间的分配而实现的，而税收分担的多少则取决于纳税主体的支付能力。纳税主体拥有的房产越多，则意味着其支付能力越强，个人房产的增多，也意味着一个人收入的增加，进而对纳税主体拥有的房产课税，将有利于调节收入分配。但目前从试点方案看，上海市的征税对象是新购房屋，重庆市的征税对象则是别墅、高档住宅，换言之，在房产税试点改革前，在上海个人无论拥有多少房产，在重庆，即使在房产税试点改革后，个人购买的房产只要不属于别墅、高档住宅，则都不会纳入征税范围，而且两地实行的房产税税率均不高，这就在客观上造成了目前两地房产税收入均不高，与实现调节收入分配的政策目标距离遥远。

三是房产开发市场的非理性垄断。房产税对合理房产消费市场的引导是通过增加房屋预期的持有成本，影响购房者的未来预期，进而减少非理性的住房需求。以重庆试点方案为例，其房产税的征收对象为别墅、高档公寓等，对于普通住房不征收房产税，这一政策的取向在于抑制市场对高档住房的消费需求，高档住房的需求减少，普通住房的市场供给相应将增多，但另一方面，由于高档住房的需求受到抑制，在当下经济的基本面不被看好，股票、基金市场遇冷，投资渠道过窄的局面下，投机资金必然会转向普通住房市场，这就必然导致由于对普通住房市场需求的增加以及开发商对房产市场的垄断，普通住房的价格难以下降，房产税引导合理住房消费的功能也被削弱。endprint

三、完善房产税的路径选择

（一）改革计税依据

因信息的不均衡及财产价值评估成本的客观存在，相比商品税，财产税的征收成本更高，这点在当下我国表现得更为突出。但以交易价值为税基的房产税，并不是真正意义上的对社会财富存量征收的财产税。尽管商品税的征收成本较低，但其税负却更易于转嫁，在刚性需求仍很旺盛的房地产市场，购房者的购房成本会不降反升，政府通过房产税抑制房价的政策定位也就很难实现，因此从完善税制结构、稳定房价的角度出发，有必要将房产税的计税依据由交易价格改为评估价值。当然，财产税的建立和完善需要有完备的税收征管体系作为依托，这就需要相关部门建立健全房屋评估机制以及合理有效的税源监控体系，同时作为配套机制的构建，应该加快推进房产数据的采集收录，建立覆盖广泛的房产数据信息网络系统，实现信息共享。

（二）扩大税基，提高税率

目前，沪渝两地房产税涉及到的房产征收范围有限，导致税收数额较少，实施效果不明显，因此有必要对房产税进行扩围改革，而且目前房产税试点方案中侧重对新购房产征税，存量房产一般不在纳税范围内，这在客观上使沪渝以外的居民很容易形成一种存量房产不纳税的心理预期，在这种心理预期的作用下，为避免将来纳税，非理性购房行为往往会激增，这必然使房产税引导合理住房消费的政策目标难以实现。因此，建议将房产税征收范围扩大到所有个人住房，并提高税率，在技术操作层面，可以按照普通住房、高档住房、别墅等住房档次的不同设置不同的税率，从而保证税负的相对公平以及房产税收的稳定、持续增长，这样不仅可以减少地方政府对土地财政的依赖，而且可以达到调节收入分配的目的。

（三）积极推进保障房建设，合理引导刚性需求

房产税作为房地产调控手段之一，只有和其他调控手段相互配合，合力推进住房制度体系的建设，形成良性互动，其政策定位才能顺利实现。由于目前房地产市场的许多重要问题都缘于住房开发、供应的全面市场化，而住房市场化供应的结果往往是突出了住房的交换价值，而对于其使用价值、保障功能却重视不足，开发商对住房市场的垄断加上住房资源的稀缺性，必然导致房价且调且涨。从增加住房供应渠道的角度讲，保障性住房的建设在一定程度上决定了征收房产税的政策目标能否实现。而且从国际经验看，住房商品化与住房的社会保障之间并不矛盾，保障普通百姓的住房权也是各级政府的责任所在，因此，通过构建住房保障法律体系，通过使用房产税税金建设保障性住房的方式向低收入者供应住房，不仅可以起到抑制房价的作用，而且可以促进社会公平。

注：

①截至有统计的2012年第底，重庆应征存量及新购应税住房11027万套，其中存量独栋3605套，新购高档住房7352套，三无人员普通住房70万套，考虑到重庆房产税为规定税率，考虑2013年新增应税住房数量。

（作者单位：河南日报报业集团大河传媒投资有限公司）endprint

三、完善房产税的路径选择

（一）改革计税依据

因信息的不均衡及财产价值评估成本的客观存在，相比商品税，财产税的征收成本更高，这点在当下我国表现得更为突出。但以交易价值为税基的房产税，并不是真正意义上的对社会财富存量征收的财产税。尽管商品税的征收成本较低，但其税负却更易于转嫁，在刚性需求仍很旺盛的房地产市场，购房者的购房成本会不降反升，政府通过房产税抑制房价的政策定位也就很难实现，因此从完善税制结构、稳定房价的角度出发，有必要将房产税的计税依据由交易价格改为评估价值。当然，财产税的建立和完善需要有完备的税收征管体系作为依托，这就需要相关部门建立健全房屋评估机制以及合理有效的税源监控体系，同时作为配套机制的构建，应该加快推进房产数据的采集收录，建立覆盖广泛的房产数据信息网络系统，实现信息共享。

（二）扩大税基，提高税率

目前，沪渝两地房产税涉及到的房产征收范围有限，导致税收数额较少，实施效果不明显，因此有必要对房产税进行扩围改革，而且目前房产税试点方案中侧重对新购房产征税，存量房产一般不在纳税范围内，这在客观上使沪渝以外的居民很容易形成一种存量房产不纳税的心理预期，在这种心理预期的作用下，为避免将来纳税，非理性购房行为往往会激增，这必然使房产税引导合理住房消费的政策目标难以实现。因此，建议将房产税征收范围扩大到所有个人住房，并提高税率，在技术操作层面，可以按照普通住房、高档住房、别墅等住房档次的不同设置不同的税率，从而保证税负的相对公平以及房产税收的稳定、持续增长，这样不仅可以减少地方政府对土地财政的依赖，而且可以达到调节收入分配的目的。

（三）积极推进保障房建设，合理引导刚性需求

房产税作为房地产调控手段之一，只有和其他调控手段相互配合，合力推进住房制度体系的建设，形成良性互动，其政策定位才能顺利实现。由于目前房地产市场的许多重要问题都缘于住房开发、供应的全面市场化，而住房市场化供应的结果往往是突出了住房的交换价值，而对于其使用价值、保障功能却重视不足，开发商对住房市场的垄断加上住房资源的稀缺性，必然导致房价且调且涨。从增加住房供应渠道的角度讲，保障性住房的建设在一定程度上决定了征收房产税的政策目标能否实现。而且从国际经验看，住房商品化与住房的社会保障之间并不矛盾，保障普通百姓的住房权也是各级政府的责任所在，因此，通过构建住房保障法律体系，通过使用房产税税金建设保障性住房的方式向低收入者供应住房，不仅可以起到抑制房价的作用，而且可以促进社会公平。

注：

①截至有统计的2012年第底，重庆应征存量及新购应税住房11027万套，其中存量独栋3605套，新购高档住房7352套，三无人员普通住房70万套，考虑到重庆房产税为规定税率，考虑2013年新增应税住房数量。

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三、完善房产税的路径选择

（一）改革计税依据

因信息的不均衡及财产价值评估成本的客观存在，相比商品税，财产税的征收成本更高，这点在当下我国表现得更为突出。但以交易价值为税基的房产税，并不是真正意义上的对社会财富存量征收的财产税。尽管商品税的征收成本较低，但其税负却更易于转嫁，在刚性需求仍很旺盛的房地产市场，购房者的购房成本会不降反升，政府通过房产税抑制房价的政策定位也就很难实现，因此从完善税制结构、稳定房价的角度出发，有必要将房产税的计税依据由交易价格改为评估价值。当然，财产税的建立和完善需要有完备的税收征管体系作为依托，这就需要相关部门建立健全房屋评估机制以及合理有效的税源监控体系，同时作为配套机制的构建，应该加快推进房产数据的采集收录，建立覆盖广泛的房产数据信息网络系统，实现信息共享。

（二）扩大税基，提高税率

目前，沪渝两地房产税涉及到的房产征收范围有限，导致税收数额较少，实施效果不明显，因此有必要对房产税进行扩围改革，而且目前房产税试点方案中侧重对新购房产征税，存量房产一般不在纳税范围内，这在客观上使沪渝以外的居民很容易形成一种存量房产不纳税的心理预期，在这种心理预期的作用下，为避免将来纳税，非理性购房行为往往会激增，这必然使房产税引导合理住房消费的政策目标难以实现。因此，建议将房产税征收范围扩大到所有个人住房，并提高税率，在技术操作层面，可以按照普通住房、高档住房、别墅等住房档次的不同设置不同的税率，从而保证税负的相对公平以及房产税收的稳定、持续增长，这样不仅可以减少地方政府对土地财政的依赖，而且可以达到调节收入分配的目的。

（三）积极推进保障房建设，合理引导刚性需求

房产税作为房地产调控手段之一，只有和其他调控手段相互配合，合力推进住房制度体系的建设，形成良性互动，其政策定位才能顺利实现。由于目前房地产市场的许多重要问题都缘于住房开发、供应的全面市场化，而住房市场化供应的结果往往是突出了住房的交换价值，而对于其使用价值、保障功能却重视不足，开发商对住房市场的垄断加上住房资源的稀缺性，必然导致房价且调且涨。从增加住房供应渠道的角度讲，保障性住房的建设在一定程度上决定了征收房产税的政策目标能否实现。而且从国际经验看，住房商品化与住房的社会保障之间并不矛盾，保障普通百姓的住房权也是各级政府的责任所在，因此，通过构建住房保障法律体系，通过使用房产税税金建设保障性住房的方式向低收入者供应住房，不仅可以起到抑制房价的作用，而且可以促进社会公平。

注：

①截至有统计的2012年第底，重庆应征存量及新购应税住房11027万套，其中存量独栋3605套，新购高档住房7352套，三无人员普通住房70万套，考虑到重庆房产税为规定税率，考虑2013年新增应税住房数量。

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