用制度创新破解我国糖业困局

黄汉权　涂圣伟

改革开放三十多年来，我国糖业发展成效显著，对带动老少边穷地区4000万糖农脱贫致富、促进边区社会稳定、保障食糖供给安全做出了重要贡献。但是，2011/12年榨季以来，受国内糖料生产成本快速上升和国际低价糖大量进口冲击的双重挤压，我国制糖企业连续三个榨季大面积亏损，行业发展陷入困境，面临压力前所未有。破解糖业发展困局，必须坚持市场化改革方向，推进创新体制，建立以目标价格和生产直补相结合的糖业可持续发展长效机制。

一、当前我国糖业发展面临三大困境

困境之一：糖料收益增长跟不上成本上涨步伐，农民种植积极性不高。近年来，我国劳动力、土地、农资价格持续上涨，导致糖料种植成本不断上升，虽然国家为保护糖农利益在糖料主产区实施糖蔗价格联动二次结算政策①，但受近两年食糖价格低迷影响，糖料收购价格不升反降，如广西糖料收购价格从2011/12年榨季的475元/吨下降到2013/14年的440元/吨，导致糖料种植收益增幅明显低于成本上涨，打击了糖农生产积极性。2010—2012年，我国甘蔗生产总成本从1382元/亩上升到1979元/亩，增长了43.2%；总收益从2167.9元/亩增加到2384.9元/亩，仅增长10.0%，亩均净利润从785.9元下降到406元，每亩减少了280元（见表1）。

困境之二：原料成本高企和大量低价糖进口两头夹击，制糖企业亏损持续扩大。在国内，糖料蔗成本占食糖生产成本70%左右。受糖料成本不断提高的影响，食糖生产成本也水涨船高，2013/14年我国食糖成本每吨已超过5300元。国际上，巴西、印度等主产国吨糖成本仅为3000多元，远低于我国。根据我国入世时的食糖进口关税政策，配额内进口食糖的关税税率为15%，允许进口食糖的数量为194.5万吨；配额外进口食糖的关税税率为50%，但无进口数量限制。如此，即使加上运费和50%的关税，国际食糖价格仍然低于国内价格，从而诱发大量进口。从海关数据看，自2008/09至2012/13年榨季，我国食糖净进口量占国内食糖产量的比重分别为7.0%、10.1%、14.7%、31.7%和28%。2014年1—4月份，我国食糖累计进口113.2万吨，同比增长27.8%。大量低价食糖进口拉低了国内食糖市场价格，导致制糖企业食糖销售价格和生产成本倒挂，亏损在所难免。2012/13年榨季全国制糖企业亏损31亿元，2013/14年榨季预计扩大到百亿元以上，产糖大省广西2011/12年榨季制糖企业亏损面41.7%，2012/13年榨季进一步提高到78.6%，“甜蜜的事业”变成苦涩的事业。

困境之三：食糖临时收储常态化，政府收储数量越来越多。为稳定国内食糖价格，我国在2011/12年榨季出台了食糖临时储备政策。当糖价下行至下限价格时，国家到市场临时收购部分糖原，防止糖价进一步下跌；当糖价上升至上限价格时，国家向市场投放部分糖原，阻止糖价进一步上涨。由于2011/12年榨季以来国内食糖价格不断走低，国家先后多次实施了收储计划，收储量逐年攀升，目前已逼近600万吨，接近国储库容极限。尽管如此，糖价下跌的势头仍没有得到遏制。当前，在食糖收储、投放问题上，我国面临两难选择。继续收储空间不大，对支撑糖价作用有限，而轮库投放则相当于增加国内供给，无疑会助推食糖继续下跌，且收储糖的价格大部分在6000元/吨之上，投放越多，财政亏空越大。

二、主要国家糖业发展的做法和经验

一是实施生产支持。为促进糖业稳定发展，各国通过生产补贴、优惠贷款等多种方式，对糖料和食糖生产进行支持。如欧盟对糖业生产实行高额补贴，每年向其成员国的糖农和制糖厂提供10亿欧元的补贴，每吨糖的补贴金额接近国际糖价（到岸价）的3倍。美国糖厂可用已生产或将要生产出的糖为抵押，按目标价格向政府申请低息贷款，最长期限为九个月。巴西也向种植甘蔗的农民提供农业专项低息贷款。泰国设立了甘蔗与糖基金，用于当国际糖价太低时弥补糖农和糖厂亏损，同时，泰国农业银行还以低于商业贷款的利息向农民提供相当于其交售甘蔗款的贷款。印度对国内糖厂征收吨糖140卢比（约折合14.9元人民币）的税负设立糖业发展基金，用于支持甘蔗和食糖的技术创新和扩大产能。

二是实行产量控制。为保持糖厂生产能力与糖料生产规模相适应，各国普遍采取配额管理方式对食糖生产进行总量调控。如欧盟将所产甜菜糖分为A、B、C三类，A、B类是生产配额内的糖，大约相当于消费量的83%，享受欧盟的价格补贴和支持，C类糖则不享受此待遇，且不可在欧盟内部市场销售，同时对超配额生产的食糖征收高额税款。美国严格控制甘蔗面积，防止供求失衡，同时实施食糖配额制度，只对配额内生产的食糖进行支持，以国内市场价格销售，超出配额生产的糖不准进入国内市场，但可按世界市场价格（一般低于国内市场价格）出口。泰国对糖厂实行生产许可证制度、对销售实行配额制，每年的生产配额根据生产能力分配给糖厂。印度政府每年向糖厂发放公共分销系统配额，要求糖厂必须低于市场价格将其食糖产量的20%出售给政府，即所谓的“征收糖”。

三是加强价格管理。为平衡农民与糖厂的收入分配，主要产糖国通过政策甚至立法对食糖进行价格管理。如欧盟设定了食糖市场的目标价格、干预价格和甜菜的最低价格，每年核定一次，企业必须以不低于最低价格收购农民甜菜后，才能以高于干预价格在市场上销售食糖。美国允许工厂食糖价格以目标价格为基准在一定范围内上下浮动，当糖价高于目标价格时，政府抛出临时储备糖；低于目标价格时，政府按目标价格收储。印度政府每年制定甘蔗最低收购价（MPS），各邦政府可在联邦政府定价的基础上上调甘蔗收购价20%—50%作为糖厂收购甘蔗的最低价（SAP）。

四是严格进口限制。为保护国内食糖生产和市场稳定，各国对食糖进口大都进行严格限制，实施高关税政策，平均关税税率接近100%。如美国由联邦政府制定每年食糖进口量，配额内进口执行低税率，对超过配额数量的进口收取超过100%的高税率。印度对进口糖征收60%的关税，外加850卢比/吨（约123.2元/吨）的营业税。泰国对配额内食糖进口征收65%的关税，配额外税率高达达到90%以上。日本规定进口糖必须全部按国际价格卖给政府，政府再将这些糖以更高的固定价格卖给精炼糖厂，确保国际糖不能廉价出售到本国市场。

三、深化我国糖业改革的几点建议

一要尽快实施食糖目标价格制度。实施目标价格制度是我国主要农产品价格改革的方向。相比粮食、棉花、油料等大宗农产品，糖料不能储存贩运，农民种植糖料容易统计，制糖工业集中度比较高，全国28家制糖企业（集团）食糖产量占全国的80%以上，实施食糖目标价格制度操作更简便、成本更低。要按照2014年中央一号文件要求，加快实施食糖目标价格制度。基本思路是，以糖料种植成本和一定比例的收益为基准，确定糖料收购价格，再结合制糖企业加工成本，制定食糖目标价格，企业按糖料收购价格支付农民糖料款，按市场价格销售食糖，当食糖价格低于目标价格时，中央财政按差价对制糖企业给予补贴；反之，中央财政无需补贴。食糖目标价格应由政府组织糖业协会、制糖企业、蔗农、经销商等各方代表协商制定。针对目前我国糖料和食糖生产成本年度变动较大的情况，建议近期目标价格一年一调，当生产成本进入稳定期后，可改为三年一调。市场价格以全国食糖现货批发市场年平均值为依据。补贴数额按目标价格与市场价格的差额和企业自产食糖的销售数量计算。资金来源可考虑建立糖产业发展基金，由国家财政拨款和从当年制糖企业食糖销售收入（包括进口糖）中按一定比例提取收益金组成，当糖价高于目标价格时，糖价每上涨100元/吨，每吨提取10元作为发展基金。

二要建立糖料生产直补制度。长期以来，基于蔗粮争地、财政负担等方面的考虑，我国对糖料种植没有实行类似于粮棉油等主要农产品的财政补贴政策。随着国家财力增强和糖料生产形势变化，实行糖料生产直补不仅必要而且可行。建议把广西、云南、广东、海南、新疆、内蒙古、黑龙江等主产区的糖料种植纳入国家农业补贴目录，享受与粮棉油等大宗农作物同等的补贴政策。按每吨糖料直补30元计算，亩均补贴大约150元左右，中央财政每年支出不超过40亿元，总金额虽然不多，对稳定糖农生产积极性大有裨益。补贴资金要向种植大户、糖料生产合作社倾斜，重点支持良种良法、病虫害防控、机械化作业和稳产增产关键技术推广等，促进糖料规模化经营和机械化生产。

三要完善食糖收储制度。基于稳定食糖市场的考虑，即使食糖目标价格制度建立起来后，也不能完全取消食糖临时收储政策，保持必要的食糖收储规模平抑市场异常波动仍十分必要，但要按照“减规模、强体系、调结构”的思路，以方便入库和出库、能及时投入市场、减少迂回运输为原则，合理布局国储糖库点，适度调减食糖收储规模，重点收储主产区国产白砂糖，适当进口原糖储备。要建立更加灵敏的调控决策体系，把握好食糖收储、投放的时机与节奏，提高调控的精准性。要逐步提高企业储备的比重，选择一批生产规模大、信誉、管理好的大型制糖企业（集团）承担国家食糖储备任务，扩大工业短储规模。同时，加大惩处力度，对未按要求在规定时间内转交国储糖的企业，取消其参与国储糖竞价收储资格，并给予相应处罚。

四要健全食糖进口管理制度。在我国糖料生产成本不断上涨的背景下，国内外食糖价格倒挂可能长期存在，食糖超配额进口将常态化。如果不加强食糖进口管理，就难以阻止低价糖进口对国内市场的冲击，削弱食糖目标价格和临时收储的政策效果。要进一步加强食糖进口管理，一是将食糖纳入大宗农产品进口报告管理目录，加强食糖进口监测，对配额外食糖进口实施自动进口许可管理；二是充分利用国家规则，抓紧研究运用贸易救济补助措施的可行性；三是严厉打击食糖走私，维护市场正常秩序。

注：

①每年政府确定一个首付价作为糖厂收购糖料时向糖农支付的价格，如果成品糖价格行情好，糖厂再按照糖蔗价格联动原则返还部分利润给糖农（二次结算）。

（作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院）

三、深化我国糖业改革的几点建议

一要尽快实施食糖目标价格制度。实施目标价格制度是我国主要农产品价格改革的方向。相比粮食、棉花、油料等大宗农产品，糖料不能储存贩运，农民种植糖料容易统计，制糖工业集中度比较高，全国28家制糖企业（集团）食糖产量占全国的80%以上，实施食糖目标价格制度操作更简便、成本更低。要按照2014年中央一号文件要求，加快实施食糖目标价格制度。基本思路是，以糖料种植成本和一定比例的收益为基准，确定糖料收购价格，再结合制糖企业加工成本，制定食糖目标价格，企业按糖料收购价格支付农民糖料款，按市场价格销售食糖，当食糖价格低于目标价格时，中央财政按差价对制糖企业给予补贴；反之，中央财政无需补贴。食糖目标价格应由政府组织糖业协会、制糖企业、蔗农、经销商等各方代表协商制定。针对目前我国糖料和食糖生产成本年度变动较大的情况，建议近期目标价格一年一调，当生产成本进入稳定期后，可改为三年一调。市场价格以全国食糖现货批发市场年平均值为依据。补贴数额按目标价格与市场价格的差额和企业自产食糖的销售数量计算。资金来源可考虑建立糖产业发展基金，由国家财政拨款和从当年制糖企业食糖销售收入（包括进口糖）中按一定比例提取收益金组成，当糖价高于目标价格时，糖价每上涨100元/吨，每吨提取10元作为发展基金。

二要建立糖料生产直补制度。长期以来，基于蔗粮争地、财政负担等方面的考虑，我国对糖料种植没有实行类似于粮棉油等主要农产品的财政补贴政策。随着国家财力增强和糖料生产形势变化，实行糖料生产直补不仅必要而且可行。建议把广西、云南、广东、海南、新疆、内蒙古、黑龙江等主产区的糖料种植纳入国家农业补贴目录，享受与粮棉油等大宗农作物同等的补贴政策。按每吨糖料直补30元计算，亩均补贴大约150元左右，中央财政每年支出不超过40亿元，总金额虽然不多，对稳定糖农生产积极性大有裨益。补贴资金要向种植大户、糖料生产合作社倾斜，重点支持良种良法、病虫害防控、机械化作业和稳产增产关键技术推广等，促进糖料规模化经营和机械化生产。

三要完善食糖收储制度。基于稳定食糖市场的考虑，即使食糖目标价格制度建立起来后，也不能完全取消食糖临时收储政策，保持必要的食糖收储规模平抑市场异常波动仍十分必要，但要按照“减规模、强体系、调结构”的思路，以方便入库和出库、能及时投入市场、减少迂回运输为原则，合理布局国储糖库点，适度调减食糖收储规模，重点收储主产区国产白砂糖，适当进口原糖储备。要建立更加灵敏的调控决策体系，把握好食糖收储、投放的时机与节奏，提高调控的精准性。要逐步提高企业储备的比重，选择一批生产规模大、信誉、管理好的大型制糖企业（集团）承担国家食糖储备任务，扩大工业短储规模。同时，加大惩处力度，对未按要求在规定时间内转交国储糖的企业，取消其参与国储糖竞价收储资格，并给予相应处罚。

四要健全食糖进口管理制度。在我国糖料生产成本不断上涨的背景下，国内外食糖价格倒挂可能长期存在，食糖超配额进口将常态化。如果不加强食糖进口管理，就难以阻止低价糖进口对国内市场的冲击，削弱食糖目标价格和临时收储的政策效果。要进一步加强食糖进口管理，一是将食糖纳入大宗农产品进口报告管理目录，加强食糖进口监测，对配额外食糖进口实施自动进口许可管理；二是充分利用国家规则，抓紧研究运用贸易救济补助措施的可行性；三是严厉打击食糖走私，维护市场正常秩序。

注：

①每年政府确定一个首付价作为糖厂收购糖料时向糖农支付的价格，如果成品糖价格行情好，糖厂再按照糖蔗价格联动原则返还部分利润给糖农（二次结算）。

（作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院）

三、深化我国糖业改革的几点建议

一要尽快实施食糖目标价格制度。实施目标价格制度是我国主要农产品价格改革的方向。相比粮食、棉花、油料等大宗农产品，糖料不能储存贩运，农民种植糖料容易统计，制糖工业集中度比较高，全国28家制糖企业（集团）食糖产量占全国的80%以上，实施食糖目标价格制度操作更简便、成本更低。要按照2014年中央一号文件要求，加快实施食糖目标价格制度。基本思路是，以糖料种植成本和一定比例的收益为基准，确定糖料收购价格，再结合制糖企业加工成本，制定食糖目标价格，企业按糖料收购价格支付农民糖料款，按市场价格销售食糖，当食糖价格低于目标价格时，中央财政按差价对制糖企业给予补贴；反之，中央财政无需补贴。食糖目标价格应由政府组织糖业协会、制糖企业、蔗农、经销商等各方代表协商制定。针对目前我国糖料和食糖生产成本年度变动较大的情况，建议近期目标价格一年一调，当生产成本进入稳定期后，可改为三年一调。市场价格以全国食糖现货批发市场年平均值为依据。补贴数额按目标价格与市场价格的差额和企业自产食糖的销售数量计算。资金来源可考虑建立糖产业发展基金，由国家财政拨款和从当年制糖企业食糖销售收入（包括进口糖）中按一定比例提取收益金组成，当糖价高于目标价格时，糖价每上涨100元/吨，每吨提取10元作为发展基金。

二要建立糖料生产直补制度。长期以来，基于蔗粮争地、财政负担等方面的考虑，我国对糖料种植没有实行类似于粮棉油等主要农产品的财政补贴政策。随着国家财力增强和糖料生产形势变化，实行糖料生产直补不仅必要而且可行。建议把广西、云南、广东、海南、新疆、内蒙古、黑龙江等主产区的糖料种植纳入国家农业补贴目录，享受与粮棉油等大宗农作物同等的补贴政策。按每吨糖料直补30元计算，亩均补贴大约150元左右，中央财政每年支出不超过40亿元，总金额虽然不多，对稳定糖农生产积极性大有裨益。补贴资金要向种植大户、糖料生产合作社倾斜，重点支持良种良法、病虫害防控、机械化作业和稳产增产关键技术推广等，促进糖料规模化经营和机械化生产。

三要完善食糖收储制度。基于稳定食糖市场的考虑，即使食糖目标价格制度建立起来后，也不能完全取消食糖临时收储政策，保持必要的食糖收储规模平抑市场异常波动仍十分必要，但要按照“减规模、强体系、调结构”的思路，以方便入库和出库、能及时投入市场、减少迂回运输为原则，合理布局国储糖库点，适度调减食糖收储规模，重点收储主产区国产白砂糖，适当进口原糖储备。要建立更加灵敏的调控决策体系，把握好食糖收储、投放的时机与节奏，提高调控的精准性。要逐步提高企业储备的比重，选择一批生产规模大、信誉、管理好的大型制糖企业（集团）承担国家食糖储备任务，扩大工业短储规模。同时，加大惩处力度，对未按要求在规定时间内转交国储糖的企业，取消其参与国储糖竞价收储资格，并给予相应处罚。

四要健全食糖进口管理制度。在我国糖料生产成本不断上涨的背景下，国内外食糖价格倒挂可能长期存在，食糖超配额进口将常态化。如果不加强食糖进口管理，就难以阻止低价糖进口对国内市场的冲击，削弱食糖目标价格和临时收储的政策效果。要进一步加强食糖进口管理，一是将食糖纳入大宗农产品进口报告管理目录，加强食糖进口监测，对配额外食糖进口实施自动进口许可管理；二是充分利用国家规则，抓紧研究运用贸易救济补助措施的可行性；三是严厉打击食糖走私，维护市场正常秩序。

注：

①每年政府确定一个首付价作为糖厂收购糖料时向糖农支付的价格，如果成品糖价格行情好，糖厂再按照糖蔗价格联动原则返还部分利润给糖农（二次结算）。

（作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院）