以飞地园区建设为抓手 推进重点生态功能区建设

摘要：五峰县探索一条重点生态功能区向重点开发区、落后地区向较为发达地区发展“飞地经济”新模式。通过借力发展、主动对接、自主投资、自主招商、委托管理、共享分成的做法，五峰县为其他生态功能区实现经济与环境共生发展提供参考样本。然而，五峰民族飞地园区建设面临着投资风险不确定、社会事务管理不确定、税收预期收益不确定等问题。为此，建议中央尽快出台重点生态功能区考核办法、制定支持重点生态功能区建设的指导意见及稳定的利益分配机制等。

关键词：飞地园区 生态功能区 五峰县

宜昌五峰县“飞地园区”的做法，既脱胎于以往“飞地经济”发展模式，又区别于常规的飞地经济发展模式。五峰县属于重要生态功能区，在邻近的枝江市发展“飞地园区”，发展工业经济，这是较为常规的路径。然而，五峰县的做法既不同于发达地区向欠发达地区发展“飞地”，比如江阴—靖江工业园、厦漳泉工业园，又不同于在同一属地内发展“飞地园区”，比如安康市飞地工业园区，而是由重点生态功能区向重点开发区、落后地区向较为发达地区发展“飞地”。园区的自主投资、自主招商、自主管理的特点，开创一条属于五峰特色的飞地园区发展模式，为重要生态功能区的经济与环境共生发展提供参考样本。

一、基本做法

（一）借力发展，主动对接

借助枝江市对口支援机遇，湖北省政府特批五峰县在白洋镇兴建“飞地园区”，并由枝江市人民政府和五峰自治县人民政府共同创建工业园区。并且，五峰县民族工业园区建设在总体规划布局、重大公共基础设施、产业发展、招商引资政策四个方面与宜昌高新区白洋工业园总体规划进行无缝对接。五峰县规划面积8.71平方公里，纳入宜昌高新区规划总面积中，占比5%。

（二）自主投资，自主招商

自2011年建园以来，累计完成投资4.96亿元，县财政自筹资金约占50%，BT市场模式、武汉对口支援、宜昌市无偿支持分别占比为20%、10%、20%。同时，园区在招商过程中，坚决杜绝“捡到篮子都是菜”，重点发展珠宝文化创意、装备制造业、新能源新材料等节能环保产业。目前，初步形成以三峡国际珠宝博艺园为龙头的产业集聚区。

（三）委托管理，共享分成

在枝江五峰县市《合作共建协议书》的框架下，园区积极探索建立合作共建联席会议制度、园区委托管理和利益分享机制。五峰县建立园区管理委员会，由飞地派出机构进行园区日常管理。征地拆迁由枝江市白洋镇负责；税收征管、国土资源、房产由枝江负责，工商行政按照“尊重企业意愿、有利于企业争取享受各类优惠政策”的原则，实行枝江、五峰“双注册”；其余经济社会发展事务均由枝江授权五峰全权管理。园区建成后，税收共享机制按照五峰县为70%、枝江市为30%执行。

二、问题与挑战

（一）飞地园区投资风险的不确定性

持续的、稳定的财政转移资金是支撑园区投资建设的保障。然而，五峰县本身财力有限，在大力推进飞地园区建设过程中，无疑会加大县级财政压力。并且，目前园区建设资金来源渠道较为单一，尚未形成市场化、多元化的筹资资金。另外，在实际运作中，飞地园区建设资金使用尚处于政策“黑洞”区间，存在一定风险。这些问题如果不能得到有效破解，园区建设造血功能一旦不可持续，将功亏一篑。

（二）飞地政府社会事务管理的不确定性

在项目审批与入园上，飞地政府首先将项目入园的申报材料递交给属地政府，在经过属地政府批准与同意后，方能办理项目落地手续。在实际操办中，属地政府或因项目与整个园区产业发展战略不符，或因项目申报手续不全为由头来拖延项目落实的时间。这类有意或者无意行为，增加了飞地区管理难度和沟通成本，给入驻企业的项目办理带来诸多不便。另外，在园区就业职工子女入学（入托）、职工就医、人口计划生育等问题上，飞地政府与属地政府之间边界不够清晰，增加了社会管理成本。

（三）税收预期收益的不确定性

等园区建设后，飞地与属地税收共享分成存在互动博弈的可能性。尽管说五峰与枝江市已经达成税收分成约定，但是税收预期收益依然面临着两个方面的挑战。一方面，尚未建立税收分成自动拨付机制，飞地方有可能在属地政府税收征管以后较长时间内收不到税收分成额。另一方面，尚未建立税收分成的长效机制。若两地行政辖区决策者存在人事调整时，飞地与属地税收分成延续依旧实施，或者需要重新制定，这将增加诸多不确定性。

三、政策建议

（一）尽快出台重点生态功能区综合考核办法

尽管说十八届三中全会深化体制改革，取消生态县与生态功能区的GDP考核体制，但是这些地区依然考核与GDP紧密关联的指标，如税收、万元GDP能耗、万元GDP水耗等。为此，建议国家要抓紧研究并尽快出台针对于重点生态功能区的综合考核办法，弱化经济指标的考核比重，加大生态环境指标的占比，切实提高绿色经济发展在考核体系中的比重。

（二）制定支持重点生态功能区飞地园区建设的指导意见

目前，国家尚未出台飞地经济的政策文件。更不用说就重点生态功能区的飞地园区建设的指导意见。由于这些政策仍处于酝酿中，飞地园区在具体实操中缺乏必要政策依据。为此，建议国家尽快出台支持重要生态功能区实施“飞地园区”建设的指导意见，重点明确飞地与属地之间的经济社会事务管理边界、园区产业扶持政策、招商扶持办法和招商奖励等政策。

（三）建立稳定的利益分配机制

从一些地区“飞地经济”的经验来看，具有明确的稳定利益分配机制是推动飞地园区的重要法宝。虽然说五峰民族工业园区尚处于建设投入期，收益期将在5—8年后，目前，尚不存在利益分配的问题，但是，着眼于长远，双方政府应该按照“谁投资、谁受益”的原则，建立健全收益分配的稳定持续机制，并事先制定好合作收益的分配方案。同时，建立争议和纠纷的裁决机制。

（四）建立和健全市场化开发方式

目前，五峰民族工业飞地园区开发模式较为单一，主要以政府自筹财政为主的投入模式，这种模式风险大，不可持续。为此，建议在招商引资的过程中，既要发挥五峰和枝江双方政府有形之手的作用，又要把市场无形之手的决定作用发挥到最大化，积极鼓励民间投资、民间资本进入基础设施、公共事业和社会事业领域。

（五）规范与完善财政转移支付资金使用机制

对于重点生态功能区，中央政府尚未给予飞地园区的专项建设资金，只能由地方政府自筹资金建设，加大了政府财政压力。为此，建议中央可以赋予有条件的重点生态功能区“先行先试”权利，给予发展飞地园区的重点生态功能区在财政转移支付资金中增加发展飞地园区建设资金科目，以此规范财政转移资金的使用。

参考文献：

[1]冯云廷.飞地经济模式及其互利共赢机制研究[J].财经问题研究，2013（6）

[2]五峰县发改委.五峰县飞地园区建设情况汇报内部材料[D].2014

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[5]吕学锋.五峰县发展“飞地经济”的实践与思考[OB/EL]. http：//www.hbwf.gov.cn/art/2012/11/

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（赵霄伟，1982年生，江苏无锡人，国家信息中心助理研究员。研究方向：区域与城市经济学）