鲁粤苏浙城市化发展比较

高晓梅

(山东社会科学院，山东济南250002)

鲁粤苏浙城市化发展比较

高晓梅

(山东社会科学院，山东济南250002)

进入21世纪，我国的城市化已被公认为是世界经济增长与社会发展的两大驱动因素之一。城市化是一个国家或地区继工业化之后经济发展的必经阶段，也是我国当前及今后一段时期内面临的重要课题。作为东部四个重要的沿海开放省份，鲁粤苏浙工业化程度较高，工业化水平旗鼓相当，但我省城市化发展水平却相对落后，客观正确地认识城市化，分析差距所在，有助于我省对症下药，更加科学地推进城市化进程。

城市化;城镇化;城市化率;城市发展质量

经济现代化过程是工业化与城市化互动发展的过程，工业化为城市化提供经济基础，推动城市化进程，城市化为工业化提供优质要素和广阔的市场，进一步提升工业化水平。一般来说，随着工业化水平的提高，城市化水平会相应提高。城市化是一个国家或地区继工业化之后经济发展的必经阶段，也是我国当前及今后一段时期内面临的重要课题。作为东部四个重要的沿海开放省份，鲁粤苏浙工业化程度较高，工业化水平旗鼓相当，但城市化水平却有差异，我省城市化发展水平相对落后，既落后于工业化水平，也落后于其他三省。2012年我省城市化率与工业化率比值为1．12，低于1．16的全国平均水平。客观正确地认识城镇化，分析差距所在，有助于我省对症下药，更加科学地推进城市化进程。

一、对城市化的基本认识

“城市化”一般是指城市人口占总人口比重的增加，城市和镇的人口增加，城市和镇的建成区面积扩大，城市生活的社会和行为特征在整个社会扩展。“城镇化”一词出现晚于“城市化”，这是我国学者创造的一个新词汇，国外并无“城市化”与“城镇化”的区分。“城镇化”与“城市化”在本质上为同一个概念，之所以区分“城市化”与“城镇化”，主要是那些强调此概念者认为，当前我国大中城市发展取向比较明显，“镇”的发育不足，城和镇的级别也不一样，虽然两者均受制于“下管一级”体制。“城镇化”一词最早出现于1991年，学者型官员辜胜阻在其论文《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”概念，得到众多研究者的响应。“城镇化”一词最早出现在我国最高官方文件中是在中共十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。应该说，城镇化的提法缘于我国特有的国情。在我国，村，镇，市既是一个区域概念，又有对权利的界定，还有大小的差别。市比镇不但自主权大，规模也大。在中国这样的语境下，“城”与“市”或“镇”的组合，就出现了不同的衍生意义。通常认为“城市”比较大，级别高;而“城镇”则比较小，级别低，故有“大城市”、“小城镇”之称谓。称之为“城镇化”，实际上是加入了价值的取向，其背后隐含着希望人口更均衡地聚集，不要一窝蜂涌向大城市的初衷。实际上，城镇化的说法并不见得科学，可谓是仁者见仁智者见智。经济学家华生认为，国际上都称城市化，我国城市规划法中说明城市已包括镇，故城镇化是生造出来的病词。当初用城镇化似乎为重视中小城镇，其实这个提法恰好限制了镇的发展。也有观点认为，城市化只强调城市，城镇化强调城市与镇，至此脱离英文原意。也有人称地区间甚至国家间的竞争就是核心城市间的竞争，因为级别越高的城市，如伦敦、纽约等全球城市掌控着世界生产的组织和调配。所以近来沿海的一些省份如广东，已经又用“城市化”替代了“城镇化”，希望把发展的重点转到城市质量的提高上。实际上，在城市化较为成熟的后期阶段，人口的流动已不再是由农业向非农业的流动，而是非农人口在城市间的重新聚集。

无论“城市化”还是“城镇化”，都是对社会发展中农业人口向非农业人口转移这一现象的描述，都是对urbanization这一名词的翻译，它描述的是一种客观的经济社会现象，没有必要刻意进行主观区分，也不宜加入政策的取向。本文更倾向于城市化的提法，作为经济社会综合变迁的结果，城市化既是农业活动向非农业活动转化和产业结构升级的经济变迁过程，也是农村人口转变为城镇人口以及城镇文化、生活方式和价值观念向农村扩散的社会变迁过程，还是各种生产要素和产业活动向城镇地区聚集及聚集后再扩散的空间变迁过程。城市化发展水平关系经济社会生活的方方面面，既包括城市化率水平指标，也包括城镇化速度指标，还包括反映城镇现代化水平和城乡一体化水平的质量指标，牵涉到一个复杂庞大的系统工程和一系列质量指标。

从国家层面看，城市化滞后于工业化一直存在于经济发展过程中。到2012年，以人均国民收入水平衡量，我国经济发展已经处于中上等收入国家水平，但用城镇化率衡量，我国城镇人口占全社会人口比重只有52．6%，还处于中等收入国家水平，城市化明显滞后于工业化。即使是这样的城市化水平，我国城镇人口占总人口的比重仍然存在很大的“虚高”成分。一是农村地区“被城镇化”。上世纪90年代我国许多地、县改为市后，将大量周边农村划为市区，同时大中城市为了实现城市空间扩张，也将大量郊区县归并为市区，但这些被划归为市区的农村，有相当一部分并没有实现城镇化，这里的基础设施和公共服务依然是农村水平，农民的生活消费方式也没有发生实质转变。二是农村人口“被市民化”。按照国家统计局统计口径，2012年我国城镇人口7．1亿人，但实际享受城镇化制度安排的人口要远远低于该数据，其中大量(约1．6亿人)农民工由于户籍限制，无法真正享受城镇化成果，但却被统计为城镇人口，仅考虑这一项因素，我国的城市化率就会大打折扣。显然，与现有经济发展阶段相比较，我国的城市化不是超前了，而是明显落后了。

二、鲁粤苏浙四省城市化发展特点分析

从省域层面看，近年来，鲁粤苏浙四省城市化发展无论水平还是质量都有很大的提升，但仍有差异。我省与粤苏浙城市化发展的差距表现在城市化率、城市化发展速度和城市化发展质量三个方面。既有数量上的差距，也有质量上的差距，既有静态差距，也有动态差距，既有整体差距，也有个体差距。

首先是四省城市化率逐年提高，但差距趋于扩大。为了便于数据的获取和比较，城市化率均按常住人口占总人口的比重计算。从全省范围看，改革开放以来，我省城市化率一直呈稳步提高趋势。城市化率从1978年的8．7%提高到2012年的52．4%，大致经历了起步发展、稳定阶段以及加速发展三个阶段，34年间我省城市化率提高了43．7个百分点。同期，全国城市化率提高34．7个百分点，我省与全国平均水平的差距由1978年的9．2%缩小到0．2%。但除个别年份超过全国平均水平外，我省城市化率基本是落后于全国平均水平的，在全国各省(市、区)城市化率排名中居第14位。同期，粤苏浙城市化率分别提高了 51．1、49．3、48．7 个百分点，我省差距从改革初期的 7．6、5．0、5．8 个百分点分别扩大至2012年的15．0、10．6、10．8个百分点，均呈扩大趋势，城市化率一直是四省中最低的。我省城市化率2011年首次突破50%大关，比广东、浙江、江苏分别晚了13年、10年和6年。

1978～2012年鲁粤苏浙四省及全国城市化率变化情况(单位:%、百分点)

图1 1978～2012年鲁粤苏浙四省及全国城市化率变动趋势

就城市个体城市化率看，差距更大。2012年，珠三角的城市化率为83．84%，南京为80．23%，杭州也达74%，而济南只有65．75%，不及70%，综合城市化水平更低，在省内仅排第六。目前，广东省21个地级市中有8个城市城市化率超过80%，深圳、珠海、佛山城市化率达100%;浙江11个设区市中有6个城镇人口比重超过60%;江苏境内13个地级市均超过50%，最低的宿迁也已达到51%，实现了全域城市化，而我省17个地级市中只有4个城市化率超过60%，8个城市化率超过50%，地处四省交界的菏泽城市化率还不及40%。

二是四省增长速度高于全国平均水平，但我省慢于粤苏浙。改革开放以来，鲁粤苏浙四省的城市化发展速度都比较快，年均提高均超过1个百分点，高于全国平均水平。具体来看，广东省的城市化发展速度最快，改革开放以来的年均增幅最高，达1．5个百分点，但进入新世纪以来，广东省的发展速度有所放缓，特别是近五年来年均增幅仅有0．85个百分点，在四省中最低。江苏省的城市化发展速度次之，改革开放以来的年均增幅是1．45个百分点，但呈逐渐加速趋势，特别是新世纪以来年均增幅达到1．79个百分点，在四省中是最高的。浙江省的城市化发展速度位居第三，改革开放以来的年均增幅是1．43个百分点，但近三年发展速度较快，年均增幅达到1．77个百分点。我省的城市化发展速度最慢，改革开放以来的年均增幅仅有1．29个百分点，分别比广东、江苏和浙江省低0．21、0．16和0．14个百分点，虽然进入新世纪以来，年均增速超过广东省，但发展水平依然远远落后于广东省。总的看，从改革开放至今，其它三省城市化增长速度都快于我省，广东增长速度最，也最平稳，近10年尤其是近5年以来，江苏后来居上，增长速度超过广东跃居第一。若以这样的发展态势下去，我省城市化发展差距只会越拉越大。

三是城市发展质量还不高，城市体系仍有待完善。合理的城市结构和城市布局是城市发展水平的重要标志，也是城镇化健康发展的重要保证。从城市规模构成看，我省城市布局还不尽合理，城市规模缺乏层次，既缺乏特大型城市，目前还没有400万以上的城市，江苏、浙江和广东都有1到2个，也缺乏20－50万的小型城市，浙江有1个、广东有4个。另外，我省17个地级城市中有8个规模在100－200万之间，江苏13个地级城市中有7个规模在200－400万之间，浙江11个地级城市中有5个集中于50－100万之间，广东21个地级城市中有7个和6个分别集中于100－200万和50－100万。总体看，我省城市规模缺乏层次性，缺乏特大城市和小型城市;江苏省的各城市规模较大，200万以上的占了8/13;浙江省的各城市规模偏小，100万以下的占了9/11;广东省的城市规模结构性较好，各级规模城市分布富有层次性。(如下图)

在组织关系比较弱散的农村，各级政府的资金、政策等无法直接对接分散的村民，需要村干部将政策学习领会以后，再传达给村民，因此，村干部的素质和人格魅力决定了村民对政策理解的程度，进而影响村民对闲置宅旅游开发的意愿和积极性。

从城区建设情况来看，我省城区面积最大，但建成区面积小于广东省，且建成区面积占城区面积的比例在四省中是最小的。就城市人口密度来讲，我省为1349人/平方公里，也低于其他三省。广东省的城区建设程度以及人口容纳度在四省中明显处于领先地位。就四省省会城市的情况看，济南与广州、南京、杭州在这些指标方面的差距更大。

城乡经济结构、产业结构、基础设施、公共服务、居民生活水平和生活环境及一体化等质量指标也是衡量城市化发展质量和发展水平的重要因素，我省这些指标与粤苏浙也存在较大差距。

与城市化率的差距相比，这些方面关系到人的城镇化水平，更能反映深层次的矛盾和问题，更加关键，值得引起我省高度重视。

城市化发展水平主要体现在城市化率、城市化发展速度和城市化发展质量三个方面。就理论上讲，“三高”组合无疑是最优的组合，但从长远可持续发展看，“高低高”不失是具有现实意义的次优选择，高高低和三低则都是不经济、不可取的组合。根据纳瑟姆曲线描述的城市化发展规律，鲁粤苏浙四省目前均处于30%—70%城市化快速发展阶段，粤苏浙均已进入60%—70%城镇化中后期发展阶段，广东已步入中后期稳定发展阶段，江苏和浙江处于中后期快速发展阶段。总的看，四省城市化普遍存在重发展速度轻发展质量的倾向，都面临发展与转型的双重任务。我省基本属于“三低”型，还处于中期加速发展阶段，城市化滞后于工业化进程，大力提高城市化发展水平是我省当前面临的一项重要任务。

2012年四省城市建设情况

三、山东城市化发展滞后的原因分析

与工业化发展差距和经济发展差距不同，城市化发展差距体现的是综合性差距。我省城市化滞后原因是多方面的，有客观的，也有主观的，表面的差距好解决，药到就能除病，比如只要调整一下统计标准，把符合特定条件的新型农村社区人口划为城镇户口，人口城镇化率就会大幅度提高。内在的差距却非一日之寒，是日积月累长期积淀形成的，需要时间慢慢去改善，只有具体问题具体分析，才能找到病根，对症下药，促进我省城市化健康发展。具体来说，原因主要有以下方面:

一是省情特点决定的。我省是人口大省、农业大省，人口基数大，农村人口多。2012年我省常驻人口达9685万人，而江苏和浙江分别只有7920万和5477万，广东虽总人口超过我省，但很大部分是外来流动人口，流动人口占到全国的1/3，而且外来人口中相当部分是来自全国各地的、具有一定技能或学历的、素质较高的劳动力，多数是流向经济发达的城市，广州户籍人口与非户籍人口比例相当，而深圳流动人口是本地人口的5倍之多。而我省流动人口中来自省外的高层次、高素质人才却较少，大多是来自西部落后地区的农村剩余劳动力，这些人多数没有职业技能、学历不高，甚至没有高中毕业，就业机会少，只能在周边从事一些简单的体力劳动，对城市的贡献小。这就意味着我省城镇化每提高一个百分点，需要比江苏和浙江多转移17万和42万人，成本和代价更大，提高城镇化发展水平更难。不仅如此，我省是农业大省，农村人口达5559万，农村人口比重大，农业劳动生产率低，就业比重偏大。2010年我省农业人口的就业比例为35．5%，而广东、江苏、浙江分别只有26．6%、22．3%、16．0%，仅农民工就有2330万人，占全省总人口的近1/4，大约占到全国农民工总数的9%。

二是受传统文化和地域文化的影响大。人的思维模式和行为方式受到地域文化的深刻影响。与深受岭南文化和吴越文化影响的粤苏浙不同，我省是儒家文化的发源地，齐鲁文化影响深远。老百姓自古以来就有离土不离乡和父母在不远行的故乡情结，故形成了本地城镇化、县域城镇化为主的发展模式，全省流动人口中有85%在省内流动，50%在本县内流动，人口乡——城流动和省外流动性弱，人口流动对城镇化率提高的贡献较小。从地域来讲，齐鲁文化分属两大文化系统，齐属开放的海洋文化，多进取而少保守，鲁属封闭的农耕文化，多保守而少进取，尤其是受鲁文化影响较大的鲁西南地区，官本位情结比较浓厚，相对缺乏闯荡天下、勇于创新、敢为人先、担当风险的胆气和魄力。这些与市场经济和时代精神不相吻合的传统观念是前进道路上的思想障碍，会阻碍城市化的进程，毕竟城市化的本质是人的城市化。

三是产业发展相对落后，产业结构不合理，第三产业比重低。城镇化水平低与产业经济落后有直接关系。第二产业是集聚、配套和带动能力最强的产业，我省第二产业比重在四省当中是最高的。但我省重工业比重过大，特别是重工业和煤炭、石油等初级原材料工业占比很高，大大高于其他省份。这类产业对增加就业和吸纳农村劳动力的贡献较小，对资源的消耗和环境的污染较大，我省万元工业增加值创造的就业岗位大大低于其他省份，第二产业就业比例与浙江和江苏的差距在10个百分点以上，也低于广东，与工业大省的地位极不相称。第三产业就业容量一般是工业的两倍，就业弹性大，在吸纳劳动力就业方面具有独特优势，能够吸纳各种不同素质的劳动者就业，通过大力发展服务业增加就业是发达国家和地区的成功经验。粤苏浙三产就业比重都高于一产就业比重，而我省第三产业就业比重目前仍没有超过33%，是四省中比例最低的，低于一产就业比重，直接延缓了农村劳动力向城市的转移过程。

四是制度创新不足，行政效率低，民营企业和外资企业少，经济缺乏活力。非公经济，尤其是民营企业和外资企业是重要的经济成分，它具有政府投资和国有经济无法替代的功能和作用。但民营企业和外资企业等非公经济成分的发展壮大，离不开宽松的营商环境和必要的政策支持，这就要求政府在制度方面有所突破和创新，并因此可能要承担一定的经济甚至是政治风险，而现行的追求显绩的政绩考核导向机制，不能产生有效的激励，行为主体自然会降低制度创新的积极性和主动性。而创新不足，导致我省行政办事效率低下，制约了民营企业和外资企业的更快发展，造成经济活力不足。我省民营企业和外资企业无论在数量、规模和实力方面都无法与粤苏浙匹敌。此外，我省在土地制度、户籍制度、社会保障制度、行政管理制度等方面缺乏开创性的改革举措，创新力度小，城乡分割状况没有得到有效扭转，现有的土地制度、户籍制度阻碍了农村剩余劳动力向城市市民的转化，要素流动不畅通，行政成本高，一体化程度低，都在一定程度上阻碍了城市化进程。

五是缺乏有影响力的增长极带动，大城市和城市群实力不强，辐射带动作用弱。大城市和城市群在城市化进程中有着不可或缺的地位和作用。国内外的经验证明，城市发展较快的国家和地区一定有实力强大的城市或城市群。济南、青岛作为我省两大中心城市，无论是人口规模还是经济实力与广东的深圳、广州，江苏的苏州、南京，浙江的宁波、杭州都不在一个层级上。当然，城市与城市的竞争，不是单纯GDP的竞争，实际上，它们在增长效益、辐射功能、生态环境、文化制度、营商环境、公共服务水平、民生幸福等综合指标方面也存在不少差距。此外，我省虽然地处环渤海经济圈和京津冀经济带，但与接受珠三角和长三角辐射带动的粤苏浙无法相提并论，省内虽有山东半岛城市群的拉动，但其实力和影响力也无力与珠三角城市群、苏锡常城市群、杭州湾城市群、温台城市群相抗衡。

六是小城镇实力较弱，对就地城镇化支撑不足。小城镇作为城市体系的重要组成部分，在城镇化进程中发挥着重要作用。目前，我省共有1224个小城镇，平均每个镇建成区只有2．5平方公里、1万人，发展水平较低，综合实力较弱。小城镇承载能力较弱，人口产业集聚能力不足，与我省经济大省的地位极不相符。据测算，如果把小城镇建设抓上去，每个镇多吸纳1万人，我省城镇化率就可提高到60%以上。小城镇发展慢也是我省城市化发展水平低的重要原因。

以上原因既是造成我省城市化发展落后的原因，也是制约我省城市化发展的因素，城市化不只是城市规模的扩张、城市面积的扩大、城市数量的增加，更重要的是城市质量的提升和功能的完善。城市化是有成本的，城市化水平的提高应该是一个循序渐进的过程，不能急于求成，拔苗助长。即便不能实现理想的三高型或高低型城市化，也不能在降低城市发展质量的基础上来提高城市化率和增长速度，城市化率可以低一点，发展速度也可以慢一点，但发展质量不能低。

四、促进城市化发展的对策建议

(一)实施更加科学的新型城镇化战略

新型城镇化是以城乡统筹、产城互动、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、农村社区协调发展的城镇化，不同于传统意义上的城镇化。新型城镇化的核心是“人的城镇化”，重在推进农业转移人口市民化，着眼于改变农民的生产生活方式，解决好他们的教育、医疗、住房、就业和社会保障等方面的问题，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会的协调发展。相比苏浙粤三省来说，我省城镇化率要低约10个百分点，而且近些年来差距不断扩大，城镇化质量水平相对较低。今后我省城镇化既要加快发展速度，又要提高发展质量。一是要真正实现人的城镇化。我省有2千多万农民工没有享受到与城市居民同等的福利待遇，城镇化的关键是解决好他们在教育、医疗、就业、住房和社会保障等方面的问题，推动城乡一体化发展。二是要走生态、集约型的城镇化道路。我省重工业比重大，环境污染较为严重，在产业发展、城镇建设时要特别注意保护生态环境，积极淘汰落后产能，鼓励高科技、低能耗产业的发展，走生态、集约型的城镇化道路。三是要制定科学的城市化发展规划。城市化发展规划有别于城市发展规划，规划必须注重科学性、前瞻性，为我省城镇化健康发展提供科学指导。目前，各地市的城镇化发展规划正在编制过程中，调研发现，规划编制过程中还存在诸多问题，如以区域规划、空间布局为重点，对人的城镇化关注不够;论证不充分，科学性、权威性不够强等。新型城镇化规划应以人为本，围绕人的城镇化进行规划和设计，并且应强化规划的法律效力和执行效力，确保规划落到实处。

(二)促进产业集聚和转型升级，强化产业支撑

目前沿海地区产业转型升级主要有通过自主创新驱动、“腾笼换鸟”推动、以重大发展平台支撑带动、以重大产业项目带动、完善相关服务配套保障转型升级等多种形式，在我省不同地区可以因地制宜加以应用，其中，自主创新驱动是根本性的，也是终极目标，要大幅度提升自主创新能力，着力推进原始创新，必须有具体的制度保障，为企业转型升级提供相应的引导、支持等。具体说，推进我省产业转型升级应做好以下几个方面:一是要按照布局集中、生态环保的原则，完善城市功能分区。发展园区经济要提高项目落户标准，提升产业发展水平，着力扶持产业集群，支持竞争力强、拥有自主知识产权的大企业集团加快发展，引导中小企业向“专、精、特、新”方向发展。在装备制造、纺织服装、化工医药、电子信息及家电、食品和农产品加工等产业中，重点培育营业收入过100亿元的产业集群，促进工业产业向园区集中集聚。二是要提升传统产业，积极发展战略性新兴产业。推进产业转型升级并不意味着消灭劳动密集型产业。劳动密集型产业发展与环境污染之间并没有直接联系。改造、提升传统产业主要是做大做强装备制造业，调整原材料产业，提升改造消费品工业。立足我省优势领域，以重大建设项目为载体，重点发展新能源、新信息、新医药、新材料、海洋开发等五大产业。三是要着力发展服务业，为城镇化拓宽就业空间。目前发达国家已经进入服务经济社会，服务业就业人数占总就业人数的90%。我省2012年三次产业就业人数比例为33．1:34．2:32．7，在服务业就业的人数仅占全部从业人员约三分之一，中小企业和民营企业数量少且实力弱，创造的就业岗位不足，从根本上制约了农村剩余劳动力向城镇转移。为此，我省应优先发展金融保险、信息服务、节能环保等服务业，积极发展农业科技服务、农村金融等服务业，支持中小企业、民营企业特别是小微企业发展，为城镇化发展提供就业支撑。

(三)做强特大城市和城市群，促进小城镇发展，优化城镇体系布局

区域经济布局从点到线到面发展是经济发展的必然规律。山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、省会城市群经济圈、西部经济隆起带是我省区域经济发展的四大板块，与此相适应，我省一是应在发展布局上，围绕“一群一圈一区一带”城镇空间布局，积极构建两圈两区(带)组成的四个城镇密集区，即济南都市圈、青岛都市圈和黄河三角洲城镇发展区，西部经济隆起带。同时，加快构建以城市群、区域性中心城市、县域中心城市、小城镇和新型农村社区为节点的城镇体系。坚持因地制宜，实施多元化、差异化发展战略，在东、中部地区，着力打造大城市和城市群，加快发展中小城市，建设城镇密集区;在西部地区，重点培育区域中心城市，突出县城、小城镇和农村新型社区发展，增强产业和人口集聚能力。二是要做大、做强济南、青岛等大城市，提高大城市首位度。济南、青岛两城市市区人口规模与广州、深圳、杭州、南京等地差距较为明显，辐射带动能力不强。适度提高济南、青岛市区的人口规模和城市密度，提高大城市的辐射带动能力，青岛要努力建设区域性贸易中心、高技术产业中心、东北亚航运中心、旅游中心等，济南要充分发挥省会城市优势，建设成为经济中心、金融中心、科技文化中心等，进一步增强辐射带动能力;加快地级市、中心城市崛起。其他设区城市要完善城市功能，壮大发展优势产业和特色产业，增强经济实力，争取早日跨入特大城市或大城市行列。三是要提高县域中心城市发展水平。县城是承接农村剩余劳动力转移的重要阵地，县域中心城市要主动承接大中城市产业转移，优化资源配置，推动产业集聚，促进簇群经济的发展，推动技术创新，提升县域产业发展水平。有条件的强县(市)要率先加快发展，扩大经济规模，逐步发展成为功能完善的大中城市。相对弱的县(市)要促进产业升级，提高经济发展速度，尽快壮大经济实力。各县(市)根据已有的产业基础和资源禀赋，发展自己的特色产业，使不同城市成为各具特色、功能完善的城市。四是要着力推进小城镇率先突破。与四川、安徽、江西、河南等省大量农民跨省打工不同，我省不少农民在县城及镇区买房落户，县域城市和小城镇建设作为承载农民工转移的主阵地，对城镇化发展有重要作用。近两年来，省委、省政府高度重视小城镇的地位，加大对小城镇的扶持力度，先后对全省200个镇予以重点扶持，各地市也加强了对小城镇建设的扶持力度，出台多种政策加快小城镇建设，小城镇建设速度明显加快。今后，要全面推进示范镇和中心镇建设，使其成为承接产业转移，吸纳附近农村人口就业的重要载体。同时，改革城镇管理体制，支持扩权强镇，培育和支持一批经济强镇扩大规模，向小城市发展。大力培育中心镇，提升小城镇的综合实力，提高其带动周边农村发展的能力。

(四)提升基础设施和公共服务水平，促进城乡一体化发展

基础设施和公共服务水平关系到城市化水平，为此，我省应努力实现城乡基础设施和公共服务设施全覆盖、均等化。一是有序推进农村新型社区建设，稳步推进农民集中居住。实践证明，新型农村社区是推进农业和农村现代化的有效模式，是破解城乡二元结构、统筹城乡发展、推进一体化的必然选择。根据村镇体系规划和土地利用总体规划，在农村地区积极稳妥推进迁村并点，以中心村为核心，按照5－6个村庄，1500户左右，3000－5000人的基本规模，建设新型农村社区，配备超市、卫生服务中心、幼儿园等公共服务，同时进行行政建制，完善基础设施和就业、教育、卫生、社会保障等公共服务，推进城乡社区一体化布局。二是以“路、水、电、气、医、学”为重点，统筹城乡基础设施和公共服务发展。积极推进村镇道路、垃圾处理、供排水、照明等基础设施建设。加大对农村公路修建的财政补贴水平，协调抓好镇与镇之间、村与村之间的道路以及村庄与公路干线之间的衔接，提高农村公路等级水平;深入开展村庄整治，鼓励地方政府为经济薄弱的村庄免费或优惠地提供水泥等物资，以帮助村庄实现道路绿化和硬化;逐步改善农村饮水、用水条件，实施农村饮水安全工程，保障农民饮水安全;积极推进城市公交、燃气、垃圾处理向周边村、社区覆盖，逐步实现城乡公共服务一体化。三是引导优质教育、医疗、商贸物流等公共资源向农村地区流动。引导城市资金、技术、信息等要素向农村流动，鼓励劳动密集型产业向中小城市和小城镇转移;鼓励、引导企业项目、商贸企业、连锁超市等进驻农村地区;促进人才、资源等要素在城乡之间的无障碍流动;逐步提高新农保补贴标准和新农合报销比例，完善农村居民在上学、养老、医疗、就业、住房保障等方面的机制，让发展成果普惠共享。

(五)深化土地、户籍等制度改革，积极破除体制性障碍

土地、户籍是制约农村人口向城市迁移的制度因素，我省在这方面的改革已经启动，今后仍需进一步深化改革。一是在全面放开中小城市、县域和城镇的户口的基础上，逐步放宽大城市的落户条件，让有合法稳定职业的流动人口能及时落户。济南、青岛等特大城市在外来人员购房、引进人才、投资创业、接收大中专毕业生落户等方面应带头放宽条件，同时使在城镇稳定就业的农民能够有序转变为城镇居民。二是向农民工全面开放廉租房和经济适用房等城镇住房保障政策，建立和完善进城务工农民的社会保障体系，推行以个人账户为核心的养老、医疗保险办法，建立社会保险跨区域转移接续机制，使农民工享有与城镇职工同等的医疗卫生服务。逐步剥离附着在户籍上的各种职能，为随迁子女受教育提供便利条件。三是寻求土地制度创新，促进土地规模经营和农村剩余劳动力转移。通过“确权颁证”，发展农村土地流转中心等中介服务机构，推动农村土地有序、有偿流转，使土地流转收益成为农民工安家立业的资本。将农村土地流转与促进农村产业发展、解决农民就业等方面有机结合起来，让农民过上现代文明的生活。四是建立财权与事权相匹配的财税体制，扩大地方政府的财权，破除地方财政依赖卖地筹措资金、维持地方发展的困局，调动地方政府推动新型城镇化的积极性。借鉴、学习国外地方政府先进的融资方式，鼓励和推动民间资本参与公共基础设施建设和准公益性项目建设，促进地方政府多元化融资，缓解城镇化建设中地方政府的融资压力和债务负担。

［注释］

①左正:《中国城市化要以大城市发展为主》，《中国社会科学报》，2011年8月9日

②叶裕民:《中国城市化之路－经济支持与制度创新》，北京:商务印书馆，2001年版。

③黄汉权，李华刚，胡拥军:《四大体制障碍制约新型城镇化发展》，《中国发展观察》，2013年第9期。

④顾朝林:《中国城镇体系——历史、现状、展望》，北京:商务印书馆，1996年版。

⑤【美】布赖恩·贝利:《比较城市化——20世纪的不同道路》，北京:商务印书馆，2010年版。

⑥《金融危机背景下的区域发展——广东、江苏、山东、浙江应对国际金融危机的政策措施及其比较研究》，黑龙江人民出版社，2010年版。

⑦周其仁:《城乡中国》，北京:中信出版社，2013年版。

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1003－8353(2014)07－0099－07

高晓梅(1965－)，女，山东社会科学院省情研究中心研究员。