大上海都市计划：从规划理想到实践追求

张玉鑫 熊鲁霞 杨秋惠 乐晓风

2014年5月6日，上海市第六次规划土地工作会议召开，新一轮上海市城市总体规划编制工作启动。值此“我国社会经济发展正处于实现中华民族伟大复兴为目标的重要历史时刻，上海城市发展正处在创新驱动发展、经济转型升级的关键时期”，更需要以史为鉴、循迹启新。上海市城市规划设计研究院自2010年6月开始“大上海都市计划”的历史文献整理工作，历经4年，最终《大上海都市计划》一书出版问世。这是伴随民族梦想、跨越世纪的规划理想的延续与发展，可以使我们站在历史的高度，回眸历史的发展，吸取历史的经验，对新一轮上海市城市总体规划编制起到积极的作用。

《大上海都市计划》的整理、出版工作，本着客观、真实、再现的宗旨，以“尊重史实、保护文献、还原历史”为目的，力求准确、完整地反映历史文献。在诸多前辈、专家、学者、同行等的支持与帮助下，丝毫不敢懈怠地一路走来，最终完成此项整编工作。

全书分为上册整编版和下册影印版两部分。上册整编版，从保持历史原真性，并有利于当代读者阅读及研究的角度出发进行整理。在将全部文字予以保留的同时，对初稿至三稿的内容进行对照比较，并对文字图表进行校对整理；增加了背景、人物介绍、历史地图与历史照片等内容；为方便读者对照，在侧栏中标注了该段内容在影印版中的页码。下册影印版，包括初稿、二稿、三稿、专题研究和会议记录初集、会议记录二集，这是珍贵的中国近代规划历史史料，通过高精度扫描复制，1:1的方式排版印刷，力求原汁原味呈现史料。

此书将展现近代上海城市规划的历程和城市规划学科的理念、价值导向，为更多的城市规划工作者、城市历史研究者、广大关心上海城市发展的人们提供一个了解认识历史、学习借鉴历史和传承发展历史的基础平台。这不仅仅是对于规划历史的记录，也将不断激励后来者承前启后、代代相传，推进规划事业不断向前发展。

1 “大上海都市计划”的主要内容

1843年上海开埠，开始了其近代化、工业化、城市化的历程，这是在工业革命后世界各国由农业文明向工业文明转折、传统城市向现代城市发展的时代背景下的宏观发展趋势。上海由此开启通往世界的航道，逐步融入世界经济、文化格局，并确立了其在国内及国际上的特殊重要地位，成为全国金融中心和国际知名城市。二战以后，秩序初定，百废待举，参战国家均面临建设复兴的首要任务。正如时任上海市市长的吴国桢以上海市都市计划委员会主席身份在委员会成立大会上的致辞所言，当时的上海既要“建设复兴”也要“远大计划”。其中在国际上很具代表性的“远大计划”即是英国伦敦于1944年在艾伯克 隆 比（Sir Leslie Patrick Abercrombie）主持下完成的“大伦敦规划”，它基本奠定了伦敦的城市结构，也给其他国家的城市规划带来深远影响。而在国内，1945年抗战胜利后，为适应战后重建和复兴，巩固和发展上海在全国的作用，上海市政府设立上海市都市计划委员会，组织编制“大上海都市计划”。

“大上海都市计划”的编制工作从1945年10月开始至1949年6月，历经初稿、二稿、三稿。1945年10月邀请专家座谈，1946年1月成立都市计划技术顾问委员会，3月成立都市计划小组，8月成立上海市都市计划委员会。1946年6月拟成《大上海都市计划总图草案报告书》（简称“初稿”），1947年5月拟成《大上海都市计划总图草案报告书（二稿）》（简称“二稿”），并完成《上海市建成区暂行区划和上海市闸北西区重建计划说明》、《上海市区铁路计划、上海港口计划、上海绿地系统计划初步研究报告》及《上海市建成区干路系统计划说明书》等专题工作，附在二稿之后。1949年6月完成《上海市都市计划总图三稿初期草案说明》（简称“三稿”）。1949年5月，上海解放，1950年7月，经时任上海市市长陈毅批准，特予刊印三稿。

“大上海都市计划”虽历经三稿，但3个规划稿的内容具有不可替代的价值，是一脉相承、补充完善、逐步深化的关系，从中能看到一个发展、变化的轨迹。其中初稿的框架体系最为完整，包含总论、历史、地理、基本原则、人口、土地使用、交通、公用事业、卫生和文化10个章节，对城市性质、发展规模、用地布局、绿地生态等方面均作了前瞻性的规划，其规定的规划原则和理念在此后两稿报告书中得到了很好的继承。二稿重点对人口、土地区划、道路交通进行了深化。三稿对二稿的区划进一步深化、修改、调整，确定了道路交通中的主要结论，同时进行了关于工业、住宅和建设方式等问题的讨论。

图1 上海市都市计划委员会组织表

除3个规划稿和专题之外，“大上海都市计划”还包括会议记录初集、二集，这是上海市都市计划委员会对规划编制历次会议的组织、讨论与决策过程的历史记载。1946年8月在上海市都市计划委员会第一次会议暨成立大会上，就明确了组织规程、组织名单、组织架构、会议规程、工作步骤、都市计划基本原则项目及秘书处办事细则，之后的历次会议按规程由组织架构中的各个层级分批组织。都市计划委员会设执行秘书秘书处，下设设计组和会务组，设计组负责编制都市计划，会务组负责日常工作。秘书处组织的会议包括23次处务会议、8次联席会议、10次技术委员会会议、1次临时处务会、1次秘书处业务检讨会和1次技术委员会座谈会。委员会还设了与秘书处并处的8个小组：财务组、市容组、土地组、交通组、区划组、房地组、卫生组和公用组，各组委员3—5人，由都市计划委员会委员兼任，各组进行分组会议讨论。另外1947年又设立闸北西区计划委员会，负责闸北西区的计划建设事宜，会议记录二集记载有9次闸北西区会议及两次座谈会的组织讨论过程。

都市计划委员会对于都市计划的制订，采用了集体讨论的方式，整个会议记录记载的主要讨论与决策议题有：“规划范围”、“城市的发展目标及定位”、“人口规模的确定”、“城市的总体布局结构与生态环境”、“规划指标体系”、“浦东开发问题的意见”、“道路交通”、“对外交通”、“住宅与社会设施的发展设想”、“与zoning的衔接”、“建成区的区划计划”以及“闸北西区的重建计划”等等，涉及规划与建设的方方面面。大大小小共67次会议，具体过程严谨透明、争辩激烈、精彩绝伦（图1）。

2 “大上海都市计划”的影响与启示

“大上海都市计划”是上海结束100年租界历史后首次编制的上海市完整的城市总体规划，也是二次大战后中国大城市编制的第一部现代城市总体规划。虽然没有完全付诸实施，但其规划思想及理念给上海日后的城市规划和建设带来了深远的影响，其中很多规划思想传承至今，并依然对上海的发展建设具有重要的指导意义。“大上海都市计划”在我国规划学科发展历程中也有着重要的历史地位，对研究我国城市规划学科发展以及城市发展具有非常重要的意义和作用。

2.1 规划导向

“大上海都市计划”初稿总论中提出：都市计划，实为一种科学与艺术之综合，都市计划之范围，分为物质和精神；都市计划之目标，又分为两类，一为“使都市居民各得安居乐业”，二为“使居民之生活和文化水准得以提高”。在当时艰难时局环境下，主持“大上海都市计划”编制的赵祖康先生称：“都市计划是一桩何等重大的工作……我们惟一的希望，就是借着这一点些微的力量，来引起全体市民的注意，从而产生更大的力量。民众的力量是伟大无比的，要是民众需要都市计划，都市计划是一定能够成功的。”规划先辈们“以协助市政建设为每个市民之天职” ，并以“本市各阶层市民之福利”为规划原则。这些都是大上海都市计划跨越时代的光芒所在。

“以人为本”的价值取向作为规划编制的基本理念体现在土地使用、住房、交通、环境、公用事业、公共卫生规划等各个方面。规划中“各类土地使用的关系”是以市民生活的便利为依据，且以步行距离为考量标准。如，居住地与工作地的距离须在30分钟步行距离内，可减少机械运输、节省市民生活成本和降低工业生产成本；小孩每日从住宅至学校的步行所需时间，最多为15分钟；邻里单位内，粮食及日用品的供应商店离住宅不超过10分钟步行距离；城市及绿地带内的市民游憩娱乐地区，须在离住宅30分钟步行距离内；各单位的行政机构所在地，须在离住宅区45分钟步程之内等等。规划在住宅标准的考虑中提到“上海工人及普通人的住宅，远较此标准（英美标准）为低，……所以，为二十五年或五十年中的设计，我们采取比英美标准较小的住宅单位——弄堂房子或公寓”（源自二稿）；同时规划也“认为在中国工业化过程中，人民生活水准必因而提高，……而其设计不但顾及目前亦且考虑将来之需要”（源自二稿）。住宅所取标准遵照的第一条原则即家庭收入；规划中还特别关注低收入群体住宅的布局。规划提出工业与住宅区应绝对严格划分的原则；主张城市客运站的选址应靠近使用的人群；关注市民的游憩与运动需求，设计了全市绿地园林系统和专门的区域游憩交通路线等，希望“使黄童白叟，以生以养，各乐其乐，仰受大自然之惠赐，而获健康生活之享用焉”（源自初稿）。这都是都市计划实现两大目标的具体体现。

当今，上海正处于城市转型发展的关键期，上海新一轮城市总体规划将率先转型，在价值取向、发展模式、思维方式和工作内涵上实现“四个转变”。其中，价值取向由“经济导向的传统发展观转变为以人为本的科学发展观”，并提出规划的出发点和落脚点是上海市民，未来愿景将由实现“四个中心”的经济目标转变为实现人的全面发展为导向的综合性指标。这是近70年后，已处于城市化成熟期的上海发展规划目标、价值导向、规划理想的历史延续。

2.2 规划理念

“大上海都市计划”借鉴引进了当时国际先进的规划理论与实践。据李德华先生回忆，时任南京国民政府营建司的陈占祥曾在艾伯克隆比领导下参加过大伦敦规划，并不时到上海指导工作。除了“大伦敦规划”的规划实践经验外，当时霍华德（Ebenezer Howard）的田园城市理论、沙里宁（Eero Saarinen）的有机疏散理论、欧文（Raymond Unwin）和帕克（Robert E. Park）的卫星城理论、佩利（Clarence Arthur Perry）的邻里单位理论、盖迪斯（Patrick Geddes）的区域规划思想，均在规划中得到运用。

规划借鉴了当时的大伦敦规划，提出了有机疏散、郊区建设卫星城、中心城区构建多心开敞和绿环系统的规划思想，体现了城市规划尊重自然生态环境与协调发展的理念。在之后不同的历史时期，历版上海总规中一直坚持控制和疏解大城市规模的方针、坚持形成“多心开敞”的城市空间结构，均能看到其影响。

初稿土地使用章节的建议方案提及：“同人等建议，即行计划一绿地带，以包围现市区中心，其宽度从2.5公里起点不等，此绿地带之作用，既可将新市区与旧市区隔离，避免无限制之带形发展，另一方面又可保持低廉之地价，以减轻建设经费。”这是“大伦敦规划”提出的“环城绿带”理念在国内的最早引入。与亚洲其他大都市进行比较，香港于1948 年发表了由艾伯克隆比制定的《香港初步报告书》（Hong Kong Preliminary Report），其中关于“开放空间”的设想延续了“大伦敦规划”的思路，报告书建议香港设城市公园和绿化带以控制中心城的无序扩张；东京曾于1958年在首都圈发展规划之绿地计划中提出以绿带限制城市扩张；韩国最早在1963年设定绿带规划，1971年首尔绿带规划作为韩国全国总体空间规划（1972—1981 年）中的重要内容出现。

“大上海都市计划”体现了统筹城乡的空间战略思想。规划不仅考虑了城市化地区的道路交通，并对农业地带的公路及干路系统提出了规划设想：“公路第（6）号，由乍浦经松江，太仓，福山，而达江阴，此线为本区之农作地带环形公路线，同时将福山及江阴等地之农业港，与本市连系”（源自初稿）。规划提出环城绿带除布置园林、体育场所及其他游憩地带外，还包括菜地和农田，在市区外15公里的范围内，发展家禽农场，使城市副食品就近供应。规划还提出现代农业经营的理念——“故欲保留郊区之农业地带，必须采用现代之农业经营方式，利用优良品种及温室栽培等方法，以提高产品价格及土地使用价值，俾业主乐于保持农业经营”（源自上海市绿地系统计划初步研究报告），体现了对大都市区农业现代化发展导向的前瞻性预判。

“大上海都市计划”体现了区域的思想。在规划范围上，不囿于彼时行政区划的限制，而服从于城市客观的区域发展趋势和规律。当时上海市域面积893平方公里，大部分建设用地集中于市中心区（市区建成面积80余平方公里），90%的土地仍属农业地带，人口约400万。面对未来城市工业化及人口大量增长（根据该计划推断，未来50年上海人口将达到1 500万，且市域面积内按标准最高容纳700万）的趋势，“大上海都市计划”应从区域计划入手成为编制者们的共识。整个大上海区域计划总图范围是“包括江苏之南，浙江之东，其界线为北面及东面均沿长江出口，南面滨海，西面从横泾南行经昆山及滨湖地带而至乍浦，面积总计6 538平方公里”（引自初稿），整个范围大小与当今上海市域面积相当，体现了区域空间的战略性。规划认为区域的发展应建立在区域各城市之间在交通、土地使用、土地经济等共同政策的制定之上，“区域之发展，又以区域内各单位之密切联系，及有机发展为前提，此同人等所以认为区域内之各城市单位，最少应在交通系统，土地使用及土地经济之种种计划上，有一共同之政策，……对于全区域发展之方针，必须步骤一致，默契和谐，实为基本条件”（引自初稿）。并对区域管理机构的设立建议了两种方案：“一、根据本市将来发展之需要，请中央将附近区域，划为本市扩充范围。二、在中央指导之下，设一区域计划机构，其管辖地区，包括区域总图之全部面积在内”（引自初稿），体现了区域协调、统筹合作的理念。在道路交通上，规划提出应以区域的视角解决问题，港口选址从区域视角提出吴淞为内河港、乍浦为海洋港，并围绕港口规划铁路线网、修建车站；铁路规划上配合区域交通流动的趋势，规划了有机性的铁路网，新增多条货运及客运路线，规划将城区高速铁道纳入市镇铁路网进行通盘考虑，将铁路作为城区和周边卫星市镇之间的主要客运联系通道；公路规划上提出6条区域高速公路，通往昆山、苏州、南京、常熟、江阴、杭州等地，体现了规划对区域空间结构的交通支撑。另外，值得一提的是，规划在区域交通中提出对“游览交通”的关注，如新增的铁路客运第一线（由上海至青浦），是应对往来太湖国立公园的交通路线；新增的第5号区域公路（由上海经青浦而达本计划所建议的太湖区域国立公园），只做客运使用，体现了区域游憩布局与交通系统的衔接。

2.3 规划方法

“大上海都市计划”提出了都市计划是科学和艺术的综合，把城市规划从单纯的空间艺术构图中解脱出来，置于科学的基础上。《雅典宪章》以来逐步形成的功能分区的布局结构、道路分级的交通系统、邻里单元的城市结构、调查分析的编制方法、严格详尽的控制指标等已经引入上海，现代主义城市规划理论和编制模式在上海也基本确立，“大上海都市计划”较完整地运用了这些西方城市规划理论来解决现实问题。

图2 大上海区域计划总图初稿

图3 大上海区域组合示意图

规划明确指出都市计划有两个先决条件：“以国策为归依”，“以区域计划为之联系”，“方得一气呵成”。人们往往感叹于“大上海都市计划”对50年后上海城市人口规模的预判，但其实质是体现了规划对国家发展大势的宏观把握，对中国即将进入工业化时代以及由此带来的城市化必然进程的准确预判。初稿从全国人口变化趋势，国外工业化城市发展经验和规律，上海的区位、经济、政治和交通等条件，多方面对上海人口增长趋势和发展规模予以判断，并“从区域计划入手”，从“卫星市镇的布置”，提出人口疏散与分布对策。

规划厘清了总规和详规的关系，指出总图与详图，即如航线与船长号令之关系，总体规划要具有弹性和前瞻性，确定发展范围、发展途径和目标原则。正如初稿在“总图之意义”一节中所指出：“计划总图，所以别于计划详图者，乃在前者之作用，只在规定其发展之范围，及指示其发展之途径，而后者则为根据上项方针，进而详拟实施方案者也，……总图者，航线图也，详图者，船长所发之号令也，由此可知总图之设计，一方面须含相当弹性，以适应时代进展所生之变化，……同时又须有确定之轮廓，以容纳都市之发展，使人口之增加，与工商业之进步，得有机能性之整个配合，因而提高人民生活水准，是以都市计划之总图，每过相当年数，必须根据实际情形，重予考订，俾适应用，……盖都市计划总图之设计，必须走在时代之前，否则明日黄花，失去总图之意义矣。”

规划提出了调查统计、全盘设计和分期实施为规划编制过程中缺一不可的3个步骤。规划以真实实践示范了总体规划编制的技术方法，以历史检讨、现状评估为基础，结合经验借鉴和趋势判断而后制定规划。在战后基础统计欠完备、基础资料难获取的困难情形下，编制者们仍坚持寻求方法对上海历史发展、地理概况、现状情况进行调查分析；综合考虑政治、经济、社会及人文等因素，结合国际比较与经验借鉴，判断上海的发展趋势，从全球的视野、区域的视角，以客观严谨的方法，规定各种设计标准（如人口密度、住宅标准），对大上海进行通盘规划；并结合实际发展需要选取重点，实行分期实施计划，并谨慎地推敲了新区开发节奏。规划通过“区划”的借鉴尝试了法规、政策与规划实施的结合，如“上海市建成区暂行区划计划”、“上海市闸北西区重建计划”等的推进。正如初稿对“都市计划之方法”所写：“调查统计者，利用科学方法，将过去及现在之一切与都市建设有关材料，收集研究，并加整理，使成各种有系统及有目的之事实记录，以为将来计划之基础者也；全盘设计者，根据实地调查所得之材料，而确定都市发展之趋向及范围，又依照优良生活方式之需要，而规定各种设计之标准，并利用以往及其他都市之经验，而决定各种方法之取舍，所谓以都市为一整个有机体，进而作全盘之计划者也；分期实施者，根据已定计划，配合都市实际发展情形，随机应变，因时制宜，以厘订工作推进步骤，并用各种方法，以求计划之分期实现者也。”

规划践行了“分类分级”的规划方法与思路，体现了城市规划的科学性。一方面，体现在“土地区划”上，规划按照有机疏散的理念，以“邻里单位、中级单位、市镇单位、市区单位、大上海地域（市域范围内）、大上海区域单位”分级组合而形成“新的分区”，并按照各级分区的用地面积、人口，对公共设施配置等加以规定，见图3。这一分级进行公共设施配置布局的规划思想一直沿用至今，是规划的基础方法之一。同时考虑了规划的理想划分必须与现行体制结合，才能有效实施。在二稿序言中赵祖康先生提出：“理想的自然建设（Physical Development），务需与现行及所计划之社会组织及经济组织得到相当的配合，否则此建设将不能成功”，所以他探讨提出“保甲制度与邻里单位制度相配合”的考量。另一方面，体现在道路系统上，规划将道路按功能分类分级，以提高城市交通运输的效率。如，规划将客运交通分为“过境交通、区域交通、地方交通”进行研究阐述；初稿提出按照“区域公路、市域环路、干路、辅助干道和街道”系统进行规划，二稿进一步深化了新道路系统计划，将道路分为“直通干路、次干路和地方道路”等等。

2.4 规划组织与决策

“大上海都市计划”会议记录初集、二集历史地记载了规划编制的整个组织与决策过程，其反映的严谨的工作组织和透明的决策过程令人印象深刻。

通过会议记录可以看到，上海市都市计划委员会为“大上海都市计划”的最高决策层，隶属上海市市政府，市长吴国桢兼任主任委员，工务局局长赵祖康为当然委员兼执行秘书。除主任和执行秘书，委员会还包括两类委员，其一是由著名建筑师、立法委员、相关政府部门领导、实业和金融界人士（包括大企业总经理、银行经理和主任医师等）等出任聘任委员；其二是由市政府下属地政局、公用局、教育局、卫生局、财政局、警察局、社会局的局长以及市政府秘书长出任的当然委员。委员的组成来自社会各界人士，呈现多行业化、多部门化。

历次会议记录真实反映了围绕规划主要问题的不同规划理念的思想交锋与激烈讨论，以及规划核心思想形成的过程。会议的讨论十分激烈，当时重大决策投票表决的程序方式体现了发扬学术民主、广开言路、集思广益的决策思路和做法，特别是专家在规划决策中发挥了重要作用。阅读会议记录不仅可以徜徉有关城市发展宏观议题的精彩争辩，还能领略规划先辈们认真、严谨、开明的精神与作风。

据会议记录二集记载，在闸北西区重建计划的座谈会上，赵祖康提出：“在市政会议提议组设闸北西区计划委员会，主要目的，为经过此会与地方民众合作，以完成该地区复兴建设……”闸北西区委员会还组织了座谈会、业主代表会等等，体现了规划的开放性与可参与性，可谓“公众参与”的实践。

现在公众参与已成为大家的共识，上海市新一轮总规的组织编制提出专家决策咨询、部门合作协调、“开门做规划”的工作思路与组织机制，积极落实“公众互动参与机制”，共建政府、专家、公众之间的互动组织机构和交流平台。上海市都市计划委员会的做法对我们的工作及会议组织、记录、讨论、决策仍有一定的借鉴意义。2.5 实施与支撑

（1）通过法规落实总规

规划借鉴了1916年美国纽约公布的区划（Zoning）法规，运用了土地区划规则和指标控制等方法，将规划纳入法规控制，以保证实施的严肃性。三稿中关于各区居住人口与用地使用分配、各类住宅建设量分配以及上海市将来职业人口比例等，均体现了承上启下、分区指引和计划指标管理的思想，使总规面向实施，有效衔接下一层次的规划。

除3个规划稿总体报告外，上海市都市计划委员会还完成了《上海市建成区暂行区划和上海市闸北西区重建计划说明》。其中《上海市建成区暂行区划计划说明》通过详细的数据分析和国外案例比较，指出上海现状存在的问题，提出区划计划从“密度区划，功能区划，高度区划，就业与居住区划，绿地区划等”入手，提出通过区划计划和交通计划的同时并进——“区划计划既规定城市土地之使用方法，整个交通计划务必与之配合而行……欲解决交通问题，非先解决整个土地之使用及如何重划，同时疏散区内人口，并限制建筑物之高度不可（源自《上海市建成区暂行区划计划说明》）”，改善现有情况，使规划和决策者可以通过土地使用的方式控制、把握城市的发展导向。这些对今天的规划仍有启发性。

（2）通过重点地区落实总规

除3个规划稿总体报告外，上海市都市计划委员会将上海市建成区和闸北西区作为规划的重点地区分别加以计划，完成了《上海市建成区暂行区划和上海市闸北西区重建计划说明》。

战后建成区的现状令人堪忧，特别是卫生条件恶劣、住宅状况混杂、人口密度过高、公用设备缺乏，区内居民生活标准低下。建成区作为上海首要之区，对其规划已刻不容缓。正如《上海市建成区暂行区划说明》所提到：“整个计划中之最重要部份，即为建成区（在二稿计划中将原有中区范围扩充），此区为将来上海之市中心，固不仅本市之行政经济中心，交通之枢纽，且为全国经济之中心，故对此首要之区，自应有一改进之计划。”（其规划要点详见上节）。

战后闸北西区几成废墟，急需建设，又为纪念此地的抗敌英勇战绩，所以闸北西区被选为全市都市计划的重点实施区，“进行该区重建之计划，期成为现代化都市之型范”（源自《上海市闸北西区重建计划说明》）。并另组闸北西区计划委员会，负责闸北西区的计划建设事宜。《上海市闸北西区重建计划说明》从范围、性质、功能分区、土地使用分配、道路系统、建筑形态等进行了综合考虑，提出比较完整的详细计划。并在住宅区规划中采用了邻里单位制度，影响至今；其对于朝向、布局、日照等的考虑，也是如今居住区规划的重点考虑因素。

闸北西区重建计划说明的正文简洁扼要，但会议记录详尽反映了规划如何制定与实施的讨论过程。如赵祖康先生在会议记录二集的弁言中提及：“其中尤以战后几成废墟之闸北西区部份，定为本市都市计划示范区域，特于本会另组闸北西区计划委员会，以策进行，工作至为繁重，该区内之新道路系统，分区使用计划，营建区划规则，均经切实研讨分别规定，嗣复拟定该区第一期实施计划与范围，筹备征收土地，予以重划，减成发还原业主，以便即行举办，此则特堪一述者。”会议记录二集关于闸北西区重建计划的主要讨论有：提出组建闸北西区计划委员会、与地方民众合作完成复兴建设；规划设计方面，讨论了土地重划、建设实施计划、联合车站、棚户迁移、仓库码头区等问题；实施方面，针对闸北西区计划实施问题，如放领土地比例、工程受益费、拆迁房屋补助费等，提出筹备组织业主代表会，并进行座谈讨论。

总体规划的编制既要高瞻远瞩、全面覆盖、统筹兼顾，也要聚焦近期、认清重点、调节反馈；重点地区的规划实施既要与总图配合协调、步调一致，也要应对现实的实施问题，如土地征收、重划等。所以“先划一地予以实施”的“试点先行”的实施策略，以及“整个计划之实施，以第二、三、四邻里单位为第一期，第一、五、六、七邻里单位为第二期”的分期实施计划在闸北西区重建计划中得以应用，这是总体规划实施的重要步骤。

上海市新一轮总规也提出了“行动规划大纲”的创新编制内容，重点确定总规实施的动态监测反馈机制和滚动调整平台，并指导近期建设规划、年度实施计划的制定、实施、评估工作，形成总体规划完整闭合的公共政策过程。

（3）通过专项规划落实总规

除3个规划稿总体报告外，上海市都市计划委员会还完成了《上海市区铁路计划、上海港口计划、上海市绿地系统计划初步研究报告》及《上海市建成区干路系统计划说明书》等专项研究与规划。将总体规划的目标有效分解到铁路、港口、绿地系统和干路系统等主要专项进行细化落实，更有利于总体层面的统筹与指导。

以绿地专项为例，整个报告包含绿地的涵义、现状调查与统计、现状使用分析、设置标准、建成区绿地分布和组成计划说明和绿地系统计划，在国际比较、现状梳理、标准制定的基础上对整个市域范围的绿地系统进行了综合考虑。在专项中，还根据《上海市建成区营建区划规则》第十五条之规定制定了《上海市建成区绿地规则草案》，将绿地系统计划纳入法制的体系，体现了将专项规划与实施政策机制相衔接的特点，提高了规划的可操作性和执行力。

正如上海市新一轮城市总体规划工作方案的编制重点所提及，在实施性、操作性层面应重点关注专项规划大纲的编制，专项规划大纲的制定将有利于总规对各个专项规划的指导和统筹。专项规划是各个专项系统从“战略引领、结构控制、空间统筹和实施保障”上对总体规划的支撑，是多条线统筹落实总规的有效途径。

（4）通过土地政策落实总规

为了都市计划的有效实施，上海市都市计划委员会建议政府将上海现有土地加以整理，进行土地重划，“本会建议可由市政府申请中央，颁布一新法律，以实行农业土地之段分，凡农业土地用为城市发展者，在其时机成熟时，由市长或参议会加以决定施行重划。”（引自二稿）并建议政府施行更积极的土地政策，调整土地所有权，“以资直接领导本市土地发展之活动，并以获取本市土地20%以上之所有权为对象，则一切发展，当能依照计划，顺利进行，而牵窒障碍，得减至最低限度。”（引自初稿）“最好由市政府获得现有城市四郊20%至25%的土地所有权。这样，市府就可以控制地价而抵制土地投机者的操纵，然后由法律赋予市政府执行土地重划和规定土地使用人口密度的权力。都市计划方易于实现。故本会竭诚希望市政府能采取步骤而实现这个政策。”（引自二稿）此项土地政策的提出“断非书生凿空之谈”，而是“根据国父平均地权之遗教，与国民党中全会市地市有之决议，证诸往日德人在我青岛之开辟，迩来荷人在其本国鹿特丹之复兴” （引自二稿）为依据。

规划敏锐地把握了“土地”、“土地产权”及“土地制度”在规划及其实施过程中不可忽视的核心作用力，充分考虑与判断规划实施中的主要土地问题，并提出应对策略，以期将规划实施风险降到最低。

土地作为重要的特殊资源，其配置在不同的历史时期、不同的社会经济政治环境中有不同的表现和规律，土地资源配置背后所面临的很重要的一个问题是产权问题，所以土地制度改革一直是围绕城乡发展的主要议题。

在此，我们不讨论“大上海都市计划”中建议政府将20%—25%私有土地所有权收归国有是不是一项好的土地政策，而是聚焦它关注了规划实施所必须的政策支撑，并将规划与土地和社会经济发展的关系在总规编制中做了慎重的考量与应对。

这与当下“规土合一”甚至“三规合一”的工作导向不谋而合。新一轮总体规划不仅仅要合理配置土地资源，进行土地用途管制，更要体现公共政策的落实机制，形成相应政策体系，充分发挥城乡规划的先导引领作用和土地政策的调控保障作用，从而完善运作机制，推进法治建设，实现与规划建设目标相适应的规划实施保障。

3 结语

我国城市规划事业历经曲折，波澜起伏，几代规划人，心怀理想立足现实，用心血与汗水，共同书写了中国城市规划事业的鸿篇巨制。

美国建筑学家沙里宁（Eero Saarinen）说：“城市是一本打开的书，从中可以看到它的抱负。”而托起这个抱负的，就是规划建设它的人们。他们的思想观念和价值取向决定了城市发展的核心目标与选择。阅读先辈规划思想形成与碰撞的过程，能帮助我们更好地认识历史演变的轨迹、更深刻地理解当今现实的本质、更准确地把握未来发展的趋势。我们需要传承的不仅是规划理论、方法及技术，更是规划先辈的工作态度、社会责任感和规划价值理念。

前事不忘，后事之师。书中附录部分汇集了赵祖康、陆谦受、鲍立克、黄作燊、钟耀华、金经昌、程世抚和李德华8位专家的小传。通过了解先辈的教育、工作背景，我们能更好地理解他们在“大上海都市计划”中所呈现的思想、理念和目标。每个专家的生平足以成就一本好书，很多其他专家的生平也等待后续研究补充完善。

如今上海市新一轮城市总体规划编制已经启动，如何思考与规划上海的2040，正如李德华先生在序中所言：“当时讨论的一些重要问题，在跨越了近70年后的今天，仍然是上海城市发展所面临的突出问题……阅读前人的规划，能帮助我们更好地认识历史演变的轨迹、更深刻地理解当今现实的本质、更准确地把握未来发展的趋势。”理想是历史发展的基石，它支撑我们看得比现实更远、更广。而“大上海都市计划”是由众多先辈垒砌的一块基石，它将支起历史的厚度、思想的高度和理想的纯度，激励我们不懈地脚踏现实，面对未来，追求梦想。

最后，我们借用二稿前言“说明”里的结语共勉之：《大上海都市计划》的出版“与其说是一种工作的完成，毋宁说是一种工作的开始。其实，时代的巨轮，从来没有打住过，人类的进化，也从来没有停止过，但我们是不是能够和人家并驾齐驱，或者老是跟着后头跑呢？这就要看我们的选择和努力了！”

[1]上海市城市规划设计研究院. 大上海都市计划[M]. 上海：同济大学出版社，2014.Shanghai Urban Planning and Design Research Institute. Greater Shanghai Plan[M]. Shanghai：Tongji University Press，2014.

[2]上海市人民政府. 关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见[R]. 2014.The People’s Government of Shanghai. Guidance on Compilation of a New Round of Shanghai Master Plan[R]. 2014.

[3]上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室，上海市规划和国土资源管理局. 上海市新一轮城市总体规划编制工作方案[R]. 2014.Leading Group Office of Shanghai Master Plan Compilation Work，Shanghai Planning and Land Resources Administration Bureau. Work Programme on Compilation of a New Round of Shanghai Master Plan[R]. 2014.