以“六治”完善高校内部治理结构

李明

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一改革总目标，必然要求高校在国家深化改革的总框架下和总过程中，完善高校内部治理结构，以适应国家治理体系和治理能力现代化、特别是教育治理体系和治理能力现代化的要求，提升自身治理水平，提高办学能力。

在2014年全国教育工作会上，袁贵仁部长作了题为“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”的讲话，明确提出了完善高校内部治理结构的任务。需要从哪些方面去完善呢？笔者以为，要着力从法治、德治、共治、学治、廉治、岗治等方面去完善。

以法治完善高校内部治理结构

依法治校虽然取得了很大成绩，但仍普遍存在很多不足之处。例如，有的学校制度体系对众多有关高校工作的法律法规和党规党法条文的对应、接轨及贯彻没有完全到位；有的学校制度体系不健全，未覆盖到学校所有工作领域、工作层级；有的学校制度设计不够严谨，工作人员有过大的自由裁量权；有的学校对制度体系多年不清理、交叉重叠，系统性、逻辑性欠缺；有的学校对制度的执行不够严格，一些制度形同虚设，不能起到规约作用；有的领导干部缺乏法治精神，对法律法规、规章制度合意的执行，不合意的就曲解甚至不执行；有的领导干部程序意识淡漠，随意变通既定程序；有的学校没有形成法律顾问机制，对重大问题和群众利益问题的决策及管理的合法性缺少规范的审核机制，致使某些管理事务和利益保障偏离法制精神，出现本可以避免的上访、信访和诉讼案。

完善依法治校的重点，是各校都要健全一个于法周延的，全面、系统、科学的学校制度体系，这个体系应以大学章程为核心，层层伸展、面面俱到，使学校全部工作有章可循。因此，作为制度核心的大学章程，其本身内容是否充分地贯彻了法治精神，是否与中国特色社会主义法律体系中事关高校工作的所有法律、法规、部门规章相容，是否与中国共产党党规党法相容，就显得尤为关键。

健全学校制度体系对各校来说，是一个动态的、不断协同的过程，高校应该做到以下几点：一是制定学校章程，为建立现代学校制度奠定基础；二是伴随学校管理重心下移，应健全完善院系各项制度，使学校规章制度能够在基层落实；三是围绕教育教学改革，健全完善招生考试、学籍管理等方面的制度；四是适配国家科技创新体系建设和《加快推进高等学校科技成果转化和科技协同创新若干意见（试行）》，进一步健全完善产学研结合、科技成果开发转化、学术诚信、知识产权保护等系列制度；五是及时响应全党全国快速推进的党风廉政建设和反腐败工作，健全完善会议、差旅、接待、培训、办公用房、公务用车、科研经费等方面的管理制度，健全完善干部作风建设和领导班子自身建设制度，健全完善党风廉政建设和责任追究等系列制度。

以德治完善高校内部治理结构

仅仅依法治校并不能独自成就完善的学校内部治理结构。制度体系由人制定，靠人运行。相同的制度体系，不同的人运行下来，效果可能大相径庭。抛却人的能力大小之原因，复杂琐碎的治校理教行为，除了由制度规约的部分，大量的是由道德、习惯所规约的。而制度和道德、习惯所达到的效果究竟是“善治”还是“恶治”，学校制度和治理行为中所蕴含、所遵奉、所推广的价值观起着决定性作用。

以德治校的含义：一是学校各项规章制度应渗透、贯彻社会主义核心价值观，以及与之相符合的学校主流价值观；二是学校各个层面、各个领域的治校理教行为应支持社会主义核心价值观和学校主流价值观的推广和践行，使正确行为得到鼓励，错误行为受到制裁和谴责。

目前存在的问题是，一些制度在执行结果上实际鼓励的价值观，与其在初衷上所欲推行的正确价值观并不那么吻合。例如，对科研工作做考核评价，本意是促进科研人员追求真理、创新诚信的价值观，但在评价指标上的重量化指标轻定性指标、重结果指标轻过程指标，却滋长了科研工作的浮躁甚至浮夸。另外，高校少数干部、教职工的思想和行为偏离正确价值观的现象也是存在的，如上下级关系庸俗化、师生关系人身依附化、学术研究脱离实际的食洋不化等，对高校内部治理都会产生不好的后果，甚至产生恶劣的影响。

因此，必须高度重视德治在完善高校内部治理结构中的不可或缺性，把正确价值观融入学校治理制度和治理行为中，浸透整个治理体系中，以德率治、以法规治。

以共治完善高校内部治理结构

“治理”与“管理”内涵不同，“治理”着眼各利益方之间责权利的划分、制衡以及利益方对事务的参与和协同；“管理”是在特定治理模式下，管理者为实现目标而采取的行为，“治理”必然含有“共治”的要求。完善高校内部治理结构的一个本质要求，就是要完善高校的“共治”。

这方面有大量的问题需要关注和进一步探索。比如，党委领导和校长负责之间，权限如何划分、制衡和协同？这并不是一个已经彻底解决好的问题。相反，各校在其中的自由理解空间和自由裁量空间都不小，由此造成的权力失衡、合力不足也不在少数。学术权力与行政权力各自权限如何划分、制衡和协同？这不是简单设立一个学术委员会、教授委员会就完全能解决的。校方管理权力和师生群众参与管理权力如何划分、制衡和协同？这也不是简单一个教代会、学代会就完全能解决的。至于学生家长、社会用人单位、学校所在地区、校友对学校治理的参与，也欠缺深入成熟的研究探索。近年来，一些学校进行了设立董事会、理事会的探索，管理重心下移学院、强化基层学术管理的探索，实行大部制、提高管理效率的探索，设立跨院学部、强化学科协同的探索等，这些都涉及内部治理结构的部分重构。

若与国外高校相比，我国高校内部治理结构的不完善，还表现在内部治理结构中，纠偏机制不够健全。任何制度和政策都会有惯性，也都会产生偏离。目前，高校内部通常的纠偏机制有：决策论证和决策程序、提案和意见办理、信访处理、事故处理、更换领导人等。头一个纠偏机制是主动机制，后四个纠偏机制是倒逼机制。主动机制较少的现状，反映出高校内部治理的共治参与不够，无论党委和校长办公会决策、教代会讨论通过，还是学术委员会、教授委员会讨论审议，都还是精英治理。广大教职工参与共治的制度供应不足，使得在纠偏过程中，倒逼机制占据主导，纠偏的结果往往免不了一定的冲突和硬着陆。

相比之下，国外一些大学在解决这个问题时比较成熟，如牛津大学，其校内治理结构中，设有一个联合评议机构，由学校资深人员2，000余人组成，校长是机构主席，但无任何实际权力。此机构任何成员不同意学校理事会决策，都可以提出提议，有不低于20人的附和，经教务长审批同意，就可在机构中发起辩论，成员自由参加，也可进而发起投票。如果是严重问题，辩论者可投票通过发起全体人员的辩论，如果多数人对理事会决策投了不赞成票，决策就不能实施。这样的纠偏机制，从短期看，似乎没有效率，因为作决定要经过很长时间的讨论和咨询。但从长期看，非常有好处，因为作为学校主体办学力量的教职人员，会有更多的职业认同感和责任感去参与学校管理，投入学校工作；作为学校领导人，会更加重视决策的责任和可能的后果，减少不当决策的失误。当然，国外的经验不能照搬照抄，但其中蕴含的启发和可借鉴之处，我们是可以深入思考并开展相应探索的。

以学治完善高校内部治理结构

在完善共治中，一个突出的重点是应完善学治。我国大学行政化色彩浓重，学术权力不彰是比较普遍的现象。另外，教育教学以教师讲授和教育管理为中心，而不是以学生自主学习和成长为中心，这也是比较普遍的现象。不少学校既有的内部治理，是与大学行政化相辅相成的，是与以教师讲授为中心相辅相成的。完善学治的基本含义就是在这两方面，应做出根本的改善；而完善学治的目的，就是要为高校提高人才培养质量和知识创新能力提供完善的体制机制支持。

彰显学术权力在办学中的作用，有几个关键问题要处理好。一是要健全以学术委员会为核心的校、院两级学术组织（体系）；二是要明确学术组织的组成、权限和运行规则；三是要明晰学术组织和职能管理部门之间的关系；四是要明晰学术组织和校、院决策机构以及校、院长之间的关系；五是要明确学术组织及其成员在处理学术事务中的政治、伦理责任，特别是维护宪法精神和推动学术进步的责任。说到底，就是要通过共治的制度安排，让水平高、政治强、有事业心、有责任心的学术专家引领学校的学术事业进步，而不是学校的办学事务都由行政权力说了算。

以学生为中心完善内部治理，要与深化教育教学改革、建立以学生自主学习为中心的教学模式相衔接。由此，在学生参与学校事务，在培养方案、教学计划、教学安排，在教育教学资源建设和提供配置，在学生的入学、修课、考试、学籍管理，在教师的教学内容和方法、教学评价，在教学质量控制，在学生学习和生活服务，在教师教学发展等一系列方面，都要作出相应的制度机制改变。使学生在大学求学期间，能够对自己的成长有更多的选择空间和发言权，以促成学生个性化发展、全面发展、长远发展，提高学生实践能力、创新能力。

以廉治完善高校内部治理结构

高校时不时曝出的腐败案、违纪案、失德案等，提示我们，决不能把党风廉政问题仅作为党建问题看待和对待，一定要把廉治作为完善大学内部治理结构的组成要素和本质要求对待。现在一所公立高水平的大学每年所花财政经费达数亿、十几亿甚至更多，所拥有的设施、政策等办学资源庞大，廉治还是奢治、腐治，关系着学校发展方向和兴衰成败，关系着接班人的培养工作。

廉治的含义是，高校内部所有公权不论大小、不论由谁行使，所有学校资源不论形态、不论由谁掌管，其运行使用、合作转让，都应受到有预设、有组织的有效制约、监管和监督，真正实现不敢腐、不能腐、不易腐。完全做到并不容易，需要在权力和资源的内控上，做好既注重安全又注重效率的一整套制度机制设计。

与全国一样，对党政一把手行使权力形成有效的制约、监督无疑应是廉治的重中之重。现在提出的一个重要举措就是党政一把手不得直接分管人、财、物，这是重要的，但决不能把此当成对一把手权力进行内部制约和监督的全部。道理很简单，如大学校长的基本职责是组织领导全校行政工作，行使着指挥和管理职能，即使不直接分管人、财、物，通过指挥行政系统也依然对人、财、物资源的配置和使用有很大的指挥和管理权。因而有效制约和监督，离不开建好完善系统的具有内控功效的内部管理制度。只有把大大小小的权力都关进了制度的笼子，把多多少少、形形色色的公有资源，都加上了安全锁，才能使得上至一把手，下至具体工作人员，都不敢腐、不能腐、不易腐，清正校园才真正有保障。

当前，完善廉治的一个重点就是要把中纪委十八届三次全会关于落实反腐败体制机制创新和制度保障的部署，落实到学校治理结构中。其主旨是要全党动手，形成强大合力；其关键是要分清党委、有关部门和纪委的责任，按照各级党委担负党风廉政建设的主体责任，主要领导是第一责任人，领导班子成员根据工作分工对职责范围内的党风廉政建设负领导责任，组织、宣传、统战等部门要把党风廉政建设的要求融入各自工作，纪委承担监督责任，党委和纪委要分别定期向上级纪委报告等要求，制定切实可行的责任追究办法，加大问责工作力度，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必纠、有责必问。

以岗治完善高校内部治理结构

岗治就是说，完善高校治理要建立在岗位职责的履行和管理的基础上。具体讲就是要明晰并合理地设置校内各个学术、管理、服务、经营等工作岗位，明晰各个岗位的职责、工作要求，明晰对干部和教职工履行岗位职责的考核。学校干部和教职工无论是谁，都应适应岗位职责的要求，而不是岗位职责去迁就工作人员的要求。

仅就高校校领导岗治而言，目前校领导的岗位设置、岗位职责确定还需要进一步完善。一是岗位设置需要进一步明晰，现在的情况是，一个领导班子的党、政职数是确定的，相应岗位设置也比较明确，但领导班子内部工作分工却经常迁就个人特点或个人想法，跨岗位分工、交叉分工经常出现，使校领导个人分工工作与所就岗位职责范围不尽吻合；二是对新领导岗位职责的描述线条过粗，相应的工作程序、质量要求鲜有体现；三是校领导应尽的保障学校法治、德治、共治、学治、廉治的责任在岗位职责中缺乏具有不同岗位特点的个性描述，似乎法治只与行政副校长职责有关，共治只与兼任工会主席的副书记职责有关，学治只与学术副校长职责有关，廉治只与纪委书记职责有关；四是任党委常委的校领导，对其应履行的党的职责描述不全，一般只对党委书记、副书记、纪委书记规定了党的职责，其他行政校领导常委应履行的党的职责无所描述和规定。高校的岗治不足，在高校内部治理上必然伴生一些缺陷，如高校领导人的职业化、专业化建设薄弱，很难出现教育家；内部管理效能和效率不高；教职工职业动力和自律不足；全员育人、全方位育人落实不到位；源于责任空窗的安全稳定隐患时有发生；教职工积极性和学校的办学潜力释放不足等。

完善岗治的本质，是落实办学中的所有责任。通过把合理分解、无缝衔接的责任分派到各个岗位，再通过对干部和教职工履行岗位职责的管理，把学校办学目标、办学举措落到实处。在这方面，目前除了对教师一般有明确的业绩考核指标外，就校内岗位职责管理而言，很多大学的确不系统、不健全，需要下力气去完善。

完善高校内部治理结构，高校应加强顶层设计、精打细磨，多维度、多层次地抓好协同推进，使学校真正成为有自主办学能力、能够自我发展、自我约束的主体。

（作者系首都医科大学党委书记）

[责任编辑：李艺英 实习编辑：卜 珺]