建立城乡统一的建设用地市场与农民土地权益的保障

林晓男

摘 要：随着我国工业化和城市化的快速发展，大量的农村土地必然要向城市建设用地转化。农村土地进入城乡建设用地市场的方式，过程必然关系到城市化进程的速度和质量，关系到城乡社会的和谐稳定。因此，我们需要建立一个城乡统一的建设用地市场。而在这个统一的建设用地市场建立和运行的过程中，我们同时也一定要注意切实保障农民的合法土地利益。

关键词：城乡统一；建设用地市场；农民；土地权益

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0061-04

一、城乡统一建设用地市场的概念分析

（一）建立城乡统一的建设用地市场的实质

建立城乡统一的建设用地市场不仅仅是要解决农村土地如何进入城乡建设用地市场的问题，更主要的是要解决农村土地由谁卖、由谁受益的问题。农村土地变为建设用地须由国家通过征收、征用的方式从农民手中把土地出让来，即买来，再通过土地的招拍挂，由国家把土地卖给土地的开发者。在这过程中，政府便有了很大的权限，政府滥用职权侵害农民集体土地所有权的现象便经常发生，而且问题愈来愈严重。具体表现为：

1.政府受商业利益的影响，追求政府利益，推行土地财政，热衷于征收农民集体土地，出让国有土地使用权，也就是倒卖农民土地，成为对农民利益的最大侵害者。他们同商人结合起来，滥用土地征收权，致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地，造成大量农民失地。

2.由于土地征用需要经过批准，而且受用地指标的限制，有的政府则违法地采取以租代征的方式，强拆农民房屋，强占农民集体用地。

3.政府与投资商联合，违背农民意愿，强行将农民集体土地流转给资本企业。

4.政府以公权力强行变动集体财产属性，强行干涉农民集体土地的经营自主权。

建立城乡统一的建设用地，市场要求国家作为土地所有者、建筑物所有人作为土地所有者、农民作为土地所有者等三者的土地只要流通都应经过这个城乡的统一土地市场进行，土地转让者和土地受让者直接见面，买卖收益归买卖双方，国家或政府不再参与其中。这就极大地削弱了政府的权力，防止了政府对于公权力的滥用，也让政府打消其对政府利益的追求，不能从中渔利，从而使老百姓获得更多的土地权益。

由此，我们可以看出，建立城乡统一的建设用地市场的实质就是要剥夺政府的行政权力，赋予农民更多土地权益，限制公权力，扩大私权利。

（二）对建立城乡统一的建设用地市场的深度理解

建立城乡统一的建设用地市场不单纯的是让城市建设用地与集体的建设用地在同一个市场上交易，还是要让农村集体建设用地享有与国有建设用地平等的权利，让它可以平等的入市，同等对待，同权同价。也就是要建立国家土地所有制和集体土地所有制两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。

（三）建立城乡统一的建设用地市场应该注意哪些问题

首先，我们要考虑的就是在这个统一的建设用地市场的建立和运行中如何去保障农民的合法权益，尤其是对失去土地的农民权益的保障。农民失去了他们赖以生存的土地之后，他们要如何去再就业、靠什么来维持生计，这是我们要先行考虑到的，同时也是不得不考虑的。所以，我们首先要做到的就是要充分保护失地农民的权益。

其次，我们要注意的就是这样的一个市场中政府究竟应该扮演一个什么样的角色。其实，在前面我们已经提到了，在新的城乡统一的建设用地市场中，政府不再参与在土地的交易双方中间。在这个市场环境下，要求国家作为土地的所有者，建筑物所有人作为土地的所有者，农民作为土地的所有者等三者土地只要流通都经过城乡统一的土地市场进行。土地的转让者与受让者直接见面，买卖收益归买卖双方。当然，这并不意味着政府在其中就无事可做，不发挥任何作用。政府在这个市场的作用就是做好土地规划，规划控制，土地监察，土地买卖登记管制，建设用地招拍挂，税收管理等工作。政府还是要发挥其宏观调控的职能的。所以，政府在城乡统一建设用地市场中就像是一双无形的手，它独立于市场经济之外，却又在需要它的时候发挥着指导和调控的作用。

最后，我们要注意的就是在这个统一的市场环境下，城乡建设用地虽然是自由交易，但并非是无限制的、随心所欲的买卖。随意的自由交易不但会扰乱我国的市场经济，还会因为不合理的开发利用而导致土地资源的浪费。这其中，我们尤为重视的就是要注意对耕地资源的保护，我们一定要坚持农地农用原则，农户和农村集体经济组织不得非法出让，出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何手段将农民集体所有土地变为国有，不允许出现土地使用粗放和闲置现象。坚持耕地占补平衡，占用多少耕地必须补充相等数量和相等质量的耕地[1]。

二、对我国现有的建设用地市场的利弊分析

（一）我国征地制度的利弊

1.征地制度的利

我国的征地制度将建设用地统一归国家所有便于国家对其管理，同时避免了供地者之间的恶意竞争，压低地价。

2.征地制度的弊端

（1）在现实的征地过程中，政府为了自身利益，滥用职权肆意征收、征用土地，致使征地范围过广、土地的征收规模失控，导致土地的资源配置效率低，造成浪费。（2）城市建设用地大幅度增加，人均土地明显减少，大量占用耕地资源，不利于有效的保护农业的长期持续、稳定发展。另外，城市中的一些企业的占地规模过大，使城市的住宅面积减少，直接影响了城市的人口容纳量，也阻碍了城市化的发展。（3）征地的补给标准过低，失地百姓得不到合理的补偿，农民利益受损。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增值的利益，是一种制度上的剥夺。导致失地农民的社会保障低，想提高生活水平困难。而且，由于缺乏司法救济途径，争议解决机制不健全，农民的合法权益又难得到伸张。endprint

（二）建设用地使用权划拨与出让的利弊

我国建设单位的土地使用权的获得方式主要有两种：土地使用权的划拨和土地使用权的出让。土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨是指：县级以上的人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿，安置等费用后将土地交付其使用，或者将土地使用权无偿的交付给土地使用者的行为。

1.划拨土地使用权的利

（1）国家来掌握城市建设用地的所有权也就掌握了城市土地的划拨权，这样有利于加强国家对策划土地的宏观调控，可以把土地划拨到城市规划重点发展的地方，可以利用划拨的土地对土地的供需进行调节，以维护社会的经济秩序。（2）划拨土地使用权可以保证国家公共基础设施用地的需要，如一些方便百姓活动的广场，出行的道路的建设用地需要[2]。

2.划拨土地使用权的弊端

（1）不利于土地资源的合理配置，一些官方用地会占用大量的较好的地皮，这就阻碍了一些较好的商业性企业的进入。不能利用土地的优势来实现高的经济效益，是土地利用结构不合理。（2）政府行政权力膨胀滋生腐败，还有造成国有资产和耕地的流失，加剧土地供需矛盾。

3.出让土地使用权的利

（1）土地有偿的使用就会产生竞争，这就有利于发挥市场的机制，优化资源配置，让土地能够合理有效的被利用。（2）国家通过出让土地来获得土地出让金，这也增加了国家的财政收入。

4.出让土地使用权的弊端

（1）容易形成土地市场的恶意竞争，出现垄断现象，影响整个国家的经济发展。（2）人们在追求利益最大化的同时，很有可能会破坏资源、污染环境，影响我国的可持续发展战略。

三、建立城乡统一的建设用地市场面临的难题

（一）城乡二元结构是面临的主要难题

城乡二元土地所有制在国家土地用途管制下造成了城乡建设用地使用制度二元结构。城市建设必须使用国有土地，农民集体土地不能随意改变用途，不能直接进入城市建设用地市场。而且，农村集体用地只有农民村集体经济组织内部成员才能取得农民集体建设用地，以外的任何单位和个人都无权使用。这就造成了城市和农村建设用市场的割裂，农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部使用，和进行流转与城市建设用地市场格格不入。这就使得城乡土地在土地产权、土地用途、土地市场、土地规划、土地管理、土地价格等方面都呈现出二元的特征，给建立统一的城乡建设用地市场带来了重大的困难。

（二）征地制度导致集体建设用地所有权不明确

法律上明文规定农村土地归农村集体所有，而最终支配权却在国家（各级政府），但是国家又没有法律地位，国家履行最终所有者职能不得不通过“征收、征用”等行政“执法”的方式来实现。“征收、征用”事实上已成为我国农村土地进入建设用地市场的基本形式。也就是说，国家一方面凭借其城市土地的所有权主体的身份对城市用地享有支配权，另一方面又通过征收、征用的方式间接地享有对农村集体土地的最终支配权。而农民仅仅只是土地的使用者，他们无权在土地市场上转让他们实际占有的土地。因此，我国农村土地进入土地市场的过程是在所有权主体缺位的情况下实现的，加上对国家和农民土地所有权地位的双重误解，农村土地转让的收益分配陷入了无规则、不规范的境况，政府获得土地权益遭到非难，农民则得不到满足的土地补尝金，土地权益受到侵害。

由此，可以看出，征地制度致使我国土地产权制度名义与实际上存在差异，导致我国集体建设用地所有权不明确间接地引发诸多问题，致使现行的土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求。集体土地不能直接进入建设用地市场。

（三）建立城乡统一的建设用地市场将为耕地保护带来巨大压力

随着工业化和城市化的发展，我国将农村耕地变为城市建设用地的情况时有发生，致使我国耕地面积已经逼近了“十八亿亩红线”，农村耕地面临着巨大的压力。建立城乡统一的建设用地市场可能会引发城市建设占用耕地，导致耕地数量下降，给我国的耕地保护工作带来巨大的压力。

（四）农村社会保障体系不完善，失地农民后续生活难保障

土地是农民的安身立命之本，在农村社会保障体系不完善的情况下，让农村土地进入城乡建设用地的市场，一旦农民失去了土地，丧失收入来源且又无法通过其他途径来增加收入时，他们的温饱将难以维持，后续生活将很难得到保障。这势必会影响我国农村地区的社会稳定，给建立城乡统一的建设用地市场带来巨大的障碍。

四、城乡统一的建设用地市场的构建

（一）城乡统一的建设用地市场下的土地流转方式

在新的建设用地的市场下，我们应采取多样的土地流转方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出让、转让、转租、联营、互换或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租赁转包的方式对农民土地承包使用权进行流转。把农民的土地承包权作价入股，把农民土地使用权流转给土地股份合作的经济组织进行经营，然后把经营收入扣除必要的积累后，按照农民入股时的股份进行分配[3]。

（二）统一市场下的交易主体、交易方式、交易价格

在城乡统一的建设用地市场下，不论是城市建设用地还是农村建设用地，市场的交易双方均为土地的转让方与土地的受让方。农村建设用地的实际占有者和使用者农民就是土地的转出方主体，集体经济组织是统一的建设用地的市场主体，他们在土地的一级市场与购买者直接交易。政府职能规范和管理不能直接参与。

交易的方式统一为易价交易，集体建设用地首次进入一级市场也不再采取挂牌的方式，也统一为易价交易。坚持城乡建设用地同等权利，同等对待。至于土地的交易价格水平则由市场的供求关系自然决定，政府不过多地参与，只是在必要的时候发挥其宏观调控的政府职能，维持建设用地市场秩序，保证市场经济的平稳发展。endprint

（三）统一建设用地市场下的收益分配原则

在这个城乡统一的建设用地市场下，土地所有的出让收入完全归出让主体。土地的流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道，是土地使用权的交易，属于市场主体之间的行为。政府不再对土地流转实行审批制，不参与土地流转的收益分配。但是，政府依旧要在建设用地的交易过程中进行税收管理，还是要正常的征收财产权税。

（四）政府的监管与服务

建设用地使用权出租、出让或作价入股出资的，建设用地的所有者和使用者应该持土地相关权属证明、合同，按规定向市县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市县人民政府土地行政主管部门应当依法办理。政府在这过程中应以市场调节为主，充分发挥政府的管理、协调、引导服务职能，同时防止自身的权力膨胀。加强宣传力度，加强农民对城乡统一建设用地市场下的土地流转政策的了解，完善土地流转的服务机制。不能放任违法的土地交易行为，对土地进行严格监管。对那些建设用地闲置的，闲置状况改正之前，暂停办理其新增的建设用地审批手续；集体建设用地非法用于开发商品房地产项目和进行住宅建设，拒不改正的，责令其交还土地；不按规定实行公开交易的，政府不为其办理产权变更的登记或者其他权利登记手续。防止在市场土地流转中出现土地垄断、土地滥用等现象。

五、失地农民利益的保障

（一）如何用法律保障土地流转中农民的利益

农村土地流转，实质上就是农村土地承包经营权的流转，是指在农村土地流转中，属于用益物权性质的土地承包经营权在有效存在的前提下，在不改变农村土地集体所有制，不改变其主体种类与农业用途的基础上，原有的家庭承包者通过合法的途径将该土地承包经营权或者从该土地承包经营权中分离出来的部分权能转移给他人后其他经济组织的行为。

农村的土地流转是对利益主体和利益关系进行的重新配置，农民会在这一过程中获得诸多的利益。这些利益主要包括：（1）农民通过对土地的占有、使用和处分而获取的利益。土地转出获得的转让费。（2）土地的受让方获得土地的同时得到的国家为扶持农业发展和关照农民所提供的各种政策性补助、补贴。比如，超过60岁以上农村老人的补助、粮补贴、油补贴（农用机动车辆农作耗油量的补助）等。（3）单位面积的农地产量出售后获得的收入，农忙时的农地雇工收入，土地作价入股后分得的红利，农民将土地转让后，摆脱土地的牵绊后进城务工所得的劳动收入等。

保护农民在土地流转中的利益，需要实体法律与程序法律的双重保障。

实体上，通过《物权法》确定土地所有权主体以及其他部分权利权属的同时赋予农民更多的法律权益。在现阶段，我国的土地承包经营权期限为30年，而在法律上土地的使用权是无期限限制的，如果将土地的使用权给农民，相对于承包经营权对于农民来说更为有益。

通过《土地承包经营法》从法律上赋予农民长期稳定的土地承包经营权保障，界定好土地承包经营的方式、种类等。土地承包经营权的流转方式也应从单一化向多样化发展。

尽快制定农村土地流转方面的法律、法规和规章。对农村土地流转的基本原则，具体规则，主体的限制，土地的类型，流转方式，市场价格，监管机制，法律责任等诸多内容进行系统的规范，对农村土地流转中的各主体之间权利义务关系进行明确规定。促使土地流转中的各方当事人在法律、法规、规章规定的范围内进行流转。

程序上，通过完善《土地仲裁法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》来为土地流转者们开创多条救济途径。农民在土地流转的过程中若产生纠纷，可通过土地裁决部门及时、公正地解决；若是对裁决不满，还可以提起行政诉讼。若是土地流转主体（行政相对人）认为基层政府的监管与征收等具体行政行为侵害了其合法权益，可以对行政机关提起行政复议；若是对复议结果不满意，还可以再提起行政诉讼，以此来实现对农民流转利益的程序保障。

（二）农民失去土地后后续生活如何保障

1.改进土地流转经济补偿制度

为了避免因为土地流转后农民因为失去收入来源生活无法保障，我们应依据有关法律法规对其实施有效的经济补偿，征地的补偿即便不能做到对失地损失的全部赔偿至少要保证土地流转后农民的日常生活和消费[4]。

目前，我国对土地征收后的补偿范围仅限于土地的补偿费、安置费，土地的房屋补偿或农作物的补偿等，远远不能满足农民的日常生活需要，加之补偿的标准过高、补偿费用偏低严重损害了农民的利益。笔者建议，在对征地进行补偿的时候，应该在现有的补偿标准基础上适当考虑一下土地的潜在收益和隐性利用价值。

2.建立健全农村社会保障体系

首先，建立和完善最低生活保障制度，根据各个地方的实际生活水平制定最低生活保障线，确保那些人均家庭收入低于最低社会生活保障线的农民能够得到最低生活保障救助，得到生活补贴避免生活温饱出现问题。

其次，完善农村合作医疗制度，确保失地农民享有稳定的医疗保障。

最后，建立和完善农村基本养老保险制度。受我国计划生育独生子女政策的影响，我国更早地进入到了人口老龄化社会。一对成年男女婚后要养活至少4位老人，这给他们带来了很大的压力。在农村地区，多数青年劳动力进城务工留下孤寡老人无人照顾。农民对于养老问题产生恐慌，养老问题的日趋严重也阻碍了我国的经济发展。所以，我们要建立和完善农村基本养老保险制度，由各地人民政府与农民共同出资为普通农民购买养老保险。政府独自出资对失去土地的，上了年纪的农民购买养老保险[5]。

3.政府帮助失地农民再就业

政府可以给予接纳失地农民的企业和单位奖励，通过这种方式来为失地农民寻求再就业出路。

政府加大对公共基础设施的修建，修建公路、广场等基础设施，以此来为失地农民创造就业机会。

对于一些年轻失地农民政府可以帮助他们进行就业技能培训，上技术学校学习就业技能，让其有一技之长，可以从事一些技术类的工作。

政府积极鼓励失地农民自主创业并为其放宽相关政策。对于开展自主创业的失地农民可以适度降低贷款利息，失地农民自主创业后，在缴纳个人所得税时可以适当优惠，以减少失地农民创业初期的难度。

参考文献：

[1] 黄静芳.我国土地资源可持续利用法律研究[D].重庆：重庆大学，2005：124.

[2] 罗世荣.论土地使用权划拨与出让利弊[D].重庆：重庆大学，2005：137.

[3] 叶敏.论以原划拨地作价入股的土地使用权性质[J].城市开发，1997，（2）：127-139.

[4] 肖松.我国土地登记制度模式、效果与制度创新研究[D].天津：天津师范大学，2004：106.

[5] 郭灏.论集体土地流转中农民权益法律保障[D].郑州：河南大学，2012：137.

[责任编辑 李 可]endprint